Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 05/871 7 juni 2007
27334 Kaderwet EZ-subsidies
Besluit EOS: demo en transitie-experimenten
Uitspraak in de zaak van:
A, h.o.d.n. DEVOBO Totaal en DEVOBO Biomass, te X, appellant,
tegen
de Minister van Economische Zaken, verweerder,
gemachtigde: mr. drs. R.F. Jassies, werkzaam bij verweerders agentschap SenterNovem.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 5 december 2005, bij het College binnengekomen op diezelfde dag, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 24 oktober 2005.
Bij dit besluit heeft verweerder gehandhaafd de afwijzing van de aanvraag van appellant om subsidie op grond van het Besluit EOS: demo en transitie-experiment, dat is gebaseerd op de Kaderwet EZ-subsidies.
Bij brief van 12 januari 2006 heeft appellant de gronden van het beroep ingediend.
Bij brief van 13 februari 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 29 maart 2007 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij zijn verschenen appellant in persoon, bijgestaan door B, en de gemachtigde van verweerder, vergezeld door C, eveneens werkzaam bij verweerders agentschap SenterNovem.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In het Besluit EOS: demo en transitie-experiment (hierna: Besluit) is het volgende bepaald:
"Artikel 11
1. Onze Minister wint omtrent de aanvragen waarop niet met toepassing van artikel 10 afwijzend is beslist het advies in van de Adviescommissie energiedemonstratieprojecten en energietransitie-experimenten.
(…)
4. De commissie rangschikt:
a. in het geval van een project als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel d, onder 1, per groep van aanvragen waarvoor een subsidieplafond geldt de aanvragen waaromtrent zij positief adviseert zodanig, dat een project hoger gerangschikt wordt naar mate het meer bijdraagt aan een duurzame energiehuishouding en het meer innovatief van aard is;
(…)
Artikel 12
1. Onze Minister beslist afwijzend op een aanvraag, indien de Adviescommissie energiedemonstratieprojecten en energietransitie-experimenten een negatief advies heeft uitgebracht.
2. Onze Minister verdeelt het beschikbare bedrag in de volgorde van rangschikking van de aanvragen door de commissie.
3. Onze Minister kan afwijken van het eerste en tweede lid, indien een advies van de commissie in strijd is met dit besluit of de daarop berustende bepalingen dan wel niet op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 30 maart 2005 heeft SenterNovem een aanvraag ontvangen van DEVOBO Forest Service B.V. voor subsidie voor het project "Chunks: Biomassa op maat" op grond van het Besluit.
- Bij brief van 7 april 2005 heeft SenterNovem appellant enige vragen gesteld.
- Op 15 april 2005 heeft SenterNovem een aanvulling op de aanvraag ontvangen.
- Bij brief van 9 mei 2005 heeft SenterNovem appellant verzocht nadere gegevens te verstrekken.
- Bij brief van 14 mei 2005 heeft appellant aanvullende informatie verstrekt.
- Bij besluit van 30 juni 2005 heeft verweerder de aanvraag om subsidie van appellant afgewezen op grond van artikel 4:25, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
- Ter toelichting heeft verweerder vermeld dat de Adviescommissie energiedemonstratieprojecten en energietransitie-experimenten (hierna: Adviescommissie) de aanvragen heeft gerangschikt. Door verlening van subsidie aan de 17 hoogst gerangschikte aanvragen was het subsidieplafond bereikt. De aanvraag van appellant is gerangschikt op de 20ste plaats. In het bij het besluit gevoegde advies van de Adviescommissie is met betrekking tot het project van appellant het volgende vermeld.
"De adviescommissie beoordeelt de bijdrage van dit project aan de duurzame energiehuishouding in Nederland als gering. Het project leidt niet tot nieuwe biomassastromen, het energetische voordeel ontstaat door de schaalvergroting. Daarnaast is geen sprake van kennisoverdracht. De adviescommissie beoordeelt de innovatie ten opzichte van de stand van de techniek in Nederland als gering, want de techniek voor het maken van chunks is bekend. Bovendien zijn voor het vergassen van biomassa niet per se chunks nodig, maar kunnen ook andere deeltjesgroottes worden gebruikt. Algemeen vindt men het project onvoldoende uitgewerkt."
- Bij brief van 9 augustus 2005 heeft appellant tegen dit besluit een bezwaarschrift ingediend.
- Op 6 september 2005 is appellant op zijn bezwaar gehoord en heeft hij aanvullende informatie heeft overgelegd.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren ongegrond verklaard en hiertoe het volgende overwogen.
In het onderhavige geval vindt de subsidieverstrekking plaats volgens een tendersysteem. Dit houdt in dat verlening van subsidie afhankelijk is gesteld van een relatieve beoordeling en rangschikking ten opzichte van de verschillende andere aanvragen die in een bepaalde periode zijn ingediend. Na afloop van de indieningsperiode kunnen aanvragers niet meer met aanvullende informatie komen. De heroverweging in bezwaar blijft als gevolg van het tenderprincipe beperkt tot een marginale toetsing of het besluit zorgvuldig tot stand is gekomen.
Verweerder is niet gebleken van een onzorgvuldige totstandkoming van het advies van de Adviescommissie. Het project van appellant is besproken tijdens de rangschikkingsvergadering op 7 juni 2005. Hierbij hebben de leden van de Adviescommissie de beschikking gehad over het door appellant ingediende projectvoorstel.
Met betrekking tot de door appellant in de bezwaarfase verstrekte informatie overweegt verweerder dat dit grotendeels nieuwe informatie is die niet tot de conclusie leidt dat het primaire besluit onzorgvuldig tot stand is gekomen. Het ontbreken van veel informatie en het oordeel over de wel aanwezige informatie heeft geleid tot een lagere score op de beoordelingscriteria. Verweerder is ook niet gebleken dat bij het formuleren van het advies in strijd met het Besluit en de Uitvoeringsregeling EOS: demo is gehandeld. Het project scoorde lager dan de andere, in het bijzonder wat betreft de bijdrage aan een duurzame energiehuishouding.
In het verweerschrift heeft verweerder hieraan toegevoegd dat appellant voor de hoorzitting inzage heeft gehad in alle relevante stukken.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft in beroep aangevoerd dat het besluit niet op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen. Devobo had voorafgaand aan het advies van de Adviescommissie gehoord moeten worden over de projectanalyse die SenterNovem ter voorbereiding van de Adviescommissie heeft opgesteld. Deze projectanalyse geeft een onjuiste samenvatting van de aanvraag. De projectanalyse tast bovendien het onafhankelijke oordeel van de Adviescommissie aan aangezien het voor de commissie welhaast onmogelijk is om geheel voorbij te gaan aan het met het gezag van SenterNovem uitgebrachte preadvies. Appellant wijst erop dat verweerder in zijn beslissing op bezwaar het advies naast zich neer kan leggen.
Appellant is het niet eens met de inhoudelijke beoordeling en rangschikking van het project. De lage rangschikking is niet steekhoudend gemotiveerd. Zo stelt de projectadviseur ten onrechte dat de energiebesparing ontstaat door schaalvergroting. Dat is onjuist. Het produceren van chunks laat een snellere droging van het hout toe dat bovendien minder is aangetast door compostering.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Ingevolge artikel 12, tweede en derde lid, van het Besluit moet de verweerder het beschikbare bedrag in de volgorde van rangschikking van de aanvragen door de Adviescommissie verdelen, tenzij dat advies in strijd is met het Besluit of de daarop berustende bepalingen dan wel niet op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen.
5.2 Met betrekking tot de stelling van appellant dat het advies niet op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen omdat hij niet voorafgaand aan het advies van de commissie – in strijd met artikel 4:7 Awb - is gehoord, overweegt het College het volgende.
In artikel 4:7, eerste lid, Awb is bepaald dat, voordat een bestuursorgaan een aanvraag tot het geven van een beschikking geheel of gedeeltelijk afwijst, het de aanvrager in de gelegenheid stelt zijn zienswijze naar voren te brengen indien de afwijzing zou steunen op gegevens over feiten en belangen die de aanvrager betreffen, en die gegevens afwijken van gegevens die de aanvrager ter zake zelf heeft verstrekt. Naar het oordeel van het College is de hoorplicht van artikel 4:7, eerste lid, Awb hier, anders dan appellant heeft betoogd, niet van toepassing. Niet is gebleken dat het bestuur zijn afwijzende beslissing heeft gebaseerd op informatie die niet afkomstig is van de aanvrager en die niet in overeenstemming is met de door de aanvrager verstrekte gegevens, zonder nader contact met hem. Verweerder heeft zijn beslissing derhalve niet doen steunen op andere feiten of belangen dan die welke appellant in het kader van zijn aanvraag heeft verstrekt.
Het voorgaande laat onverlet dat omstandigheden mogelijk zijn waarin het bestuur bij de voorbereiding van zijn besluit op grond van artikel 3:2 Awb gehouden kan zijn de belanghebbende in de gelegenheid te stellen zijn zienswijze naar voren te brengen. Dienaangaande overweegt het College het volgende.
5.3 Het College ziet voorts in hetgeen appellant heeft aangevoerd terzake van de aard en functie van de projectanalyse geen grond voor het oordeel dat de Adviescommissie de aanvraag niet met de vereiste objectiviteit en onafhankelijkheid heeft beoordeeld. Het College overweegt hiertoe dat de enkele omstandigheid dat SenterNovem ter voorbereiding en voorlichting van de Adviescommissie een projectanalyse opstelt waarin het project wordt samengevat en een eerste beoordeling wordt gegeven, onvoldoende grond is voor het oordeel dat de Adviescommissie de aanvraag niet met de vereiste objectiviteit en onafhankelijkheid heeft beoordeeld. Daarbij neemt het College in aanmerking dat de Adviescommissie niet alleen heeft beschikt over de projectanalyse maar ook over de aanvraag en bijbehorende stukken. Het College acht in dit kader echter wel van belang dat de projectanalyse een voldoende afgewogen beeld van het project geeft. Voorts dient uit het advies van de Adviescommissie te blijken op basis van welke gegevens zij tot haar oordeel is gekomen. Het mag immers niet zo zijn dat de Adviescommissie haar oordeel alleen op basis van de projectanalyse vormt en de bevindingen van dit stuk klakkeloos overneemt. De projectanalyse is, zoals verweerder ook ter zitting heeft verklaard, niet meer dan een voorbereidend stuk en zij heeft geen of een beperkte functie bij de motivering van de beschikking.
5.4 In het licht van het vorenstaande overweegt het College dat het advies van de Adviescommissie ten aanzien van de rangschikking van het project dat zeer summier is en geen nadere toelichting bevat, bezien tegen de achtergrond van de projectbeschrijving, vragen doet rijzen. Zo heeft de Adviescommissie geoordeeld dat het project niet leidt tot nieuwe biomassastromen en dat het energetische voordeel door schaalvergroting ontstaat. Daartegenover staat dat in de projectbeschrijving, mede onder verwijzing naar een eerder onderzoek "Grootschalige Praktijkproef verkleining en droging van biomassa" uit 2001, is gesteld dat chunks geen energetische waarde verliezen tijdens opslag door broei en over een grotere indroogcapaciteit dan chips beschikken. Het oordeel van de Adviescommissie dat voor het vergassen van biomassa niet per se chunks nodig zijn, maar ook andere deeltjesgroottes worden gebruikt, staat haaks op het gestelde in de projectbeschrijving dat chunks door hun grootte en geringe vochtgehalte bij uitstek geschikt zijn voor verwerking in vergassingsinstallaties en als bijstook bij de huidige kolencentrales. Volgens appellant zijn er geen (effectieve) alternatieven in de markt. Met betrekking tot de voordelen van chunks ten opzichte van de chips heeft appellant in zijn brief van 14 mei 2005 bovendien verwezen naar het hiervoor genoemde onderzoek. Ook overigens geldt dat de Adviescommissie haar beoordelingen van het project van appellant niet nader heeft onderbouwd.
Het voorgaande in aanmerking nemende is het College van oordeel dat het advies onvoldoende draagkrachtig aangeeft op welke gronden appellants aanvraag de rangschikking heeft gekregen die de Adviescommissie eraan toekent. Verweerder had mitsdien niet kunnen volstaan met een verwijzing naar het advies, maar had nader moeten informeren naar de redenen die de Adviescommissie tot haar oordeel hebben gebracht, dan wel zelfstandig, zonodig na appellant te hebben gehoord, een onderzoek moeten doen om de juistheid van de geadviseerde rangschikking vast te stellen. Aangezien het bestreden besluit er geen blijk van geeft, dat zodanig onderzoek heeft plaatsgevonden, heeft verweerder in dit geval onvoldoende onderbouwd dat het advies, anders dan door appellant in bezwaar was betoogd, op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen zodat geen aanleiding kan bestaan om met toepassing van artikel 12, derde lid, van het Besluit hiervan af te wijken.
5.5 Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:2 Awb. Verweerder wordt opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
Van proceskosten die met toepassing van artikel 8:75 Awb voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
6. De beslissing
Het College
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden aan appellant het door hem betaalde griffierecht, te weten € 138,- (zegge:
eenhonderdachtendertig euro), vergoedt.
Aldus gewezen door mr. C.M. Wolters, mr. B. Verwayen en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, in tegenwoordigheid van mr. A. Graefe als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 7 juni 2007.
w.g. C.M. Wolters w.g. A. Graefe