Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 06/648 6 juni 2007
5134 Regeling GLB-inkomenssteun
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: C, te B,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. F. Oosterkamp, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 15 augustus 2006, bij het College binnengekomen op 17 augustus 2006, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 18 juli 2006.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen een besluit van 1 maart 2006, waarbij verweerder beslist heeft op appellants aanvraag akkerbouwsubsidie in het kader van de Regeling GLB-inkomenssteun (hierna: de Regeling).
Op 25 oktober 2006 heeft verweerder, ter vervanging van zijn besluit van 18 juli 2006, een herziene beslissing op het bezwaar van appellant genomen.
Bij brief van 1 november 2006 heeft appellant meegedeeld dat hij zijn beroep ook na het herziene besluit van 25 oktober 2006 wenst te handhaven. Bij brief van 15 november 2006 heeft appellant de gronden van zijn beroep aangevuld.
Bij brief van 19 december 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 8 mei 2007 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij namens partijen hun gemachtigden zijn verschenen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers en houdende wijziging van de verordeningen (EEG) nr. 2019/93, (EG) nr. 1452/2001, (EG) nr. 1453/2001, (EG) nr. 1454/2001, (EG) nr. 1868/94, (EG) nr. 1251/1999, (EG) nr. 1254/1999, (EG) nr. 1673/2000, (EEG) nr. 2358/71 en (EG) nr. 2529/2001 luidt, voorzover hier van belang:
“Artikel 40
Gevallen van onbillijkheid
1. (…)
4. Overmacht of uitzonderlijke omstandigheden wordt/worden door de bevoegde autoriteit erkend in gevallen zoals bijvoorbeeld:
a) het overlijden van de landbouwer,
b) langdurige arbeidsongeschiktheid van de landbouwer,
c) een ernstige natuurramp die het landbouwareaal van het bedrijf in ernstige mate heeft aangetast,
d) het door een ongeluk tenietgaan van voor veehouderij bestemde gebouwen op het bedrijf,
e) een epizoötie die de gehele veestapel van de landbouwer of een deel ervan heeft getroffen.
5. (…)”
Verordening (EG) nr. 1973/2004 van de Commissie van 29 oktober 2004 houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad met betrekking tot de bij de titels IV en IV bis van die verordening ingestelde steunregelingen en het gebruik van braakgelegde grond voor de productie van grondstoffen luidt, voorzover hier van belang als volgt:
“Artikel 2
Betalingsvoorwaarden
1. (…)
2. De in artikel 1, onder a), b), c), h) en j), bedoelde rechtstreekse betalingen worden slechts toegekend voor volledig ingezaaide oppervlakten waarop alle normale teeltwerkzaamheden in overeenstemming met de plaatselijke normen zijn uitgevoerd.
(…)
Artikel 52
Onverminderd artikel 2, worden de areaalbetalingen voor akkerbouwgewassen uitsluitend uitgekeerd voor oppervlakten:
a) (…)
b) waarop het akkerbouwgewas in normale groeiomstandigheden in stand wordt gehouden tot ten minste het begin van de bloei.
(…)”
Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidde voorzover en ten tijde hier van belang als volgt:
“ Artikel 2
Begripsomschrijvingen
Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
(…)
22. "geconstateerde oppervlakte": de oppervlakte waarvoor aan alle in de voorschriften voor de toekenning van de steun gestelde voorwaarden is voldaan (…)
Artikel 15
Wijzigingen van de verzamelaanvragen
1. Na de uiterste datum voor de indiening van de verzamelaanvraag mogen individuele percelen landbouwgrond die eventueel gepaard gaan met de overeenkomstige toeslagrechten en die nog niet in de verzamelaanvraag zijn aangegeven voor welke van de oppervlaktegebonden steunregelingen ook, aan de verzamelaanvraag worden toegevoegd mits
de in de betrokken steunregelingen gestelde eisen in acht worden genomen.
Voor individuele percelen landbouwgrond die reeds in de verzamelaanvraag zijn aangegeven, mogen onder dezelfde voorwaarden veranderingen met betrekking tot het grondgebruik of de steunregeling worden aangebracht.
(…)
Indien de in de eerste en de tweede alinea bedoelde wijzigingen gevolgen hebben voor in te dienen bewijsstukken of contracten, wordt het aanbrengen van de desbetreffende wijzigingen in die bewijsstukken of contracten eveneens toegestaan.
2. (…)
Artikel 19
Verbetering van kennelijke fouten
Onverminderd de artikelen 11 tot en met 18, kan een steunaanvraag te allen tijde na de indiening ervan worden gecorrigeerd in geval van een kennelijke fout die door de bevoegde autoriteit wordt erkend.
Artikel 21
1.(…)
2. Bij indiening van een wijziging van een verzamelaanvraag na de in artikel 15, lid 2, bepaalde uiterste datum wordt een verlaging met 1% per werkdag toegepast op de bedragen die verband houden met het werkelijke grondgebruik op de betrokken percelen landbouwgrond.
Wijzigingen van een verzamelaanvraag worden slechts aanvaard tot en met de in lid 1, derde alinea, bedoelde uiterste datum voor te late indiening van de verzamelaanvraag. Indien die datum evenwel niet later is dan de in artikel 15, lid 2, bepaalde uiterste datum, worden wijzigingen van een verzamelaanvraag niet langer aanvaard na die in artikel 15, lid 2, bepaalde uiterste datum.
Artikel 22
1. Een steunaanvraag kan te allen tijde geheel of gedeeltelijk worden ingetrokken.
(…)
Indien de bevoegde autoriteit de landbouwer echter reeds in kennis heeft gesteld van onregelmatigheden in de steunaanvraag of indien zij hem heeft geïnformeerd over haar voornemen een controle ter plaatse te verrichten en indien die controle ter plaatse vervolgens onregelmatigheden aan het licht brengt, is intrekking van de gedeelten van de
steunaanvraag waarop die onregelmatigheden betrekking hebben, niet toegestaan.
2. (…)
Artikel 50
Bepaling van de berekeningsgrondslag in het licht van de aangegeven oppervlakten
(…)
3. Onverminderd kortingen en uitsluitingen overeenkomstig de artikelen 51 en 53, geldt voor aanvragen om steun in het kader van de oppervlaktegebonden steunregelingen (….) dat, indien voor een gewasgroep de in de verzamelaanvraag aangegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte, de betrokken steun wordt berekend op basis van de voor die gewasgroep geconstateerde oppervlakte.
4. (…)
7. Indien een landbouwer door overmacht of uitzonderlijke omstandigheden als bedoeld in artikel 72 zijn verplichtingen niet heeft kunnen nakomen, behoudt hij zijn recht op de steun voor de oppervlakte die subsidiabel was toen de overmacht of de uitzonderlijke omstandigheid zich voordeed.
Artikel 51
Kortingen en uitsluitingen bij een te hoge aangifte
1. Indien voor een gewasgroep de oppervlakte die is aangegeven met het oog op welke oppervlaktegebonden steunregelingen dan ook (…) groter is dan de overeenkomstig artikel 50, leden 3 tot en met 5, van de onderhavige verordening geconstateerde oppervlakte, wordt de steun berekend op basis van de geconstateerde oppervlakte, verminderd
met tweemaal het vastgestelde verschil indien dat verschil meer dan 3 % van de geconstateerde oppervlakte of dan twee hectare, maar niet meer 20 % van de geconstateerde oppervlakte bedraagt.
Bedraagt het verschil meer dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte, dan wordt voor de betrokken gewasgroep geen aan de oppervlakte gekoppelde steun toegekend.
2. (…)
Artikel 72
Overmacht en uitzonderlijke omstandigheden
Gevallen van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden als bedoeld in artikel 40, lid 4, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 moeten, samen met de relevante bewijzen ten genoegen van de bevoegde autoriteit, schriftelijk aan die autoriteit worden gemeld binnen tien werkdagen na de dag vanaf welke dit voor de landbouwer mogelijk is.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant heeft op 17 mei 2005 met het formulier “Gecombineerde Opgave 2005” een verzamelaanvraag in het kader van de Regeling ingediend. Met dit formulier heeft hij akkerbouwsubsidie aangevraagd voor 1 ha maïs, 7 ha zomergerst (het perceel met volgnummer 1) en 13.04 ha groene braak.
- Blijkens het rapport fysieke controle van een op 24 augustus 2005 op appellants bedrijf uitgevoerd controleonderzoek is voor perceel 1 door de AID een geconstateerde oppervlakte gemeten van 5.12 ha. In een bijlage van dit rapport heeft appellant naar aanleiding van deze meting het volgende verklaard.
“Op 24 maart 2005 is de schuur afgebrand; hierdoor is alles niet verlopen zoals normaal gepland.
Op 2 mei is 850 kg zaaizaad brouwgerst geleverd (7 ha a 120 kg= 840 kg). Deze gerst is op 22 en 23 mei gezaaid. Echter meer kilo’s per ha gezaaid dan gepland, dus minder ha gezaaid.
Op 24 mei nog 200 kg zaaigoed ontvangen.
Deze is in de daarop volgende week gezaaid, maar door weersomstandigheden en erg veel kraaien is daar niets van terecht gekomen. De loonwerker nam het om die reden niet mee bij het sproeien.
De verzamelaanvraag was op de laatste dag (half mei) ingeleverd en daarin is dus 7 ha gerst aangegeven.
Toen het duidelijk was dat er feitelijk te weinig gerst stond, was het te laat (na 25 mei) om deze opgave nog te wijzigen.
(…)
2. De loonwerker heeft 1 ha maïs gezaaid en in totaal 6.5 ha gesproeid op maïs en gerst, dat betekent dus dat er 6.65 (totaal)- 1 (maïs)= 5.5 ha gerst heeft gestaan”
- Bij besluit van 1 maart 2006 heeft verweerder van het gerstperceel 1 slechts 5.12 ha als geconstateerd aangemerkt. Daardoor is binnen de gewasgroep granen een verschil ontstaan tussen de aangevraagde en de geconstateerde oppervlakte dat 36,72 % bedraagt van de geconstateerde oppervlakte. Met toepassing van artikel 51, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 heeft verweerder daarom voor deze gewasgroep geen subsidie toegekend.
- Bij brief van 17 maart 2006 heeft appellant tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
- Hangende de beroepsprocedure bij het College heeft verweerder appellant alsnog gehoord op zijn bezwaar. Naar aanleiding daarvan heeft verweerder het besluit van 18 juli 2006 genomen.
3. Het bestreden besluit en het besluit tot heroverweging van 25 oktober 2006
3.1 Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. Daartoe heeft hij, samengevat, het volgende overwogen.
Ten onrechte veronderstelt appellant dat hij zijn verzamelaanvraag niet meer kon wijzigen omdat de daarvoor vastgestelde indieningstermijn was verstreken. Artikel 15 van Verordening (EG) nr. 796/2004 stond toe dat alsnog wijzigingen werden aangebracht tot en met 31 mei 2005. Vervolgens opende artikel 21 van deze verordening nog de mogelijkheid tot wijziging, onder toepassing van een korting van 1% per werkdag, tot 13 juni 2005.
Tenslotte bood artikel 22 van de verordening, onder de voorwaarde dat verweerder appellant nog niet had geïnformeerd over onregelmatigheden in de aanvraag of dat de AID reeds een controlebezoek had aangekondigd, de mogelijkheid opgegeven percelen terug te trekken uit de aanvraag.
Toen appellant kon vaststellen dat een gedeelte van de gerst op perceel 1 niet was aangeslagen had hij dit gedeelte, nog voor de controle door de AID, uit zijn aanvraag kunnen terugtrekken.
Voorzover appellant de slechte weersomstandigheden en/of de schade aangericht door kraaien wenst aan te merken als bijzondere omstandigheden dan wel overmacht heeft hij nagelaten verweerder daarover, zoals voorgeschreven in artikel 72 van Verordening (EG) nr. 796/2004, binnen 10 werkdagen te informeren. Het beroep op overmacht kan daarom niet slagen.
Evenmin kan de brand van 24 maart 2005 op het bedrijf van appellant tot een succesvol beroep op overmacht leiden. De bedrijfsvoering is immers nadien gewoon doorgegaan. Niet gebleken is dat appellant geen duidelijke aanwijzingen aan de loonwerker heeft kunnen geven om tijdig tot (her)inzaai van de gerst over te gaan. Het gegeven dat de loonwerker zeer zelfstandig functioneerde doet niet af aan het feit dat appellant als producent verantwoordelijk is voor de gang van zaken op het bedrijf.
Dat appellant thans stelt dat de niet aanvaarde oppervlakte van 1.88 ha van perceel 1 als braak kan worden opgegeven levert geen kennelijke fout op.
De opgelegde sanctie vloeit rechtstreeks voort uit artikel 51 van Verordening (EG) nr. 796/2004. Verweerder heeft geen vrijheid om hiervan af te wijken.
3.2 Bij het besluit tot heroverweging van 25 oktober 2006 heeft verweerder, mede na afweging van hetgeen appellant ter toelichting op zijn bezwaar mondeling naar voren heeft doen brengen, de bezwaren van appellant wederom ongegrond verklaard.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van zijn beroep aangevoerd dat door de brand van 24 maart 2005 op zijn bedrijf de bedrijfsvoering minder goed is verlopen dan gewenst. Dit gegeven, in combinatie met het feit dat aanvankelijk meer zaaizaad werd gebruikt dan gepland, dat daardoor een nabestelling van zaad nodig was en dat het heringezaaide gewas vervolgens niet aansloeg door onder meer het slechte weer en vraat van kraaien, rechtvaardigt een beroep op overmacht.
Verweerder gaat er ten onrechte aan voorbij dat pas na ontvangst van de rekening van de loonwerker van 15 augustus 2005, waarop deze aangaf 5.5 ha gerst te hebben gesproeid, duidelijk werd dat een gedeelte van de oppervlakte gerst niet was aangeslagen. Toen was de tijd om deze oppervlakte nog voor de AID- controle terug te trekken nauwelijks meer aanwezig.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Ingevolge artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is het beroep mede gericht tegen verweerders nieuwe besluit van 25 oktober 2006.
Omdat het eerdere besluit van 18 juli 2006 bij het herziene besluit van 25 oktober 2006 is vervangen en niet gebleken is dat appellant nog belang te heeft bij een beoordeling van het besluit van 18 juli 2006, is het beroep in zoverre niet-ontvankelijk.
5.2 Het College betwijfelt niet dat appellant in zijn bedrijfsvoering nadelige gevolgen heeft ondervonden van de brand die op 24 maart 2005 op zijn bedrijf heeft gewoed. Niettemin kan een beroep op overmacht en/of buitengewone omstandigheden in verband met deze brand niet slagen. Het College overweegt daartoe als volgt.
Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie (zie onder meer het arrest van 11 juli 2002, Käserei Champignon Hofmeister GmbH & Co. KG, C-210/00, Jur. I-6453, punt 79) moet het begrip 'overmacht' inzake Europese landbouwverordeningen aldus worden uitgelegd dat het inhoudt dat zich abnormale en onvoorzienbare omstandigheden hebben voorgedaan, die vreemd zijn aan degene die zich erop beroept, en waarvan de gevolgen in weerwil van alle mogelijke voorzorgen niet hadden kunnen worden vermeden.
Niet valt in te zien dat appellant in de periode tussen de brand en de inzaai van de gerst in eind mei geen voorzieningen heeft kunnen treffen om zijn reguliere bedrijfsvoering weer op een aanvaardbaar peil te brengen. Het feit dat appellant pas uit een nota van de loonwerker van 15 augustus 2005 begreep dat een gedeelte van de op perceel ingezaaide gerst niet was aangeslagen dient voor het risico van appellant te komen. Appellant heeft er kennelijk voor gekozen de loonwerker zelfstandig te laten werken. Dan is hij er ook verantwoordelijk voor als de loonwerker ten onrechte besloten zou hebben hem niet tijdig van problemen met betrekking tot de bebouwing van perceel 1 op de hoogte te stellen.
Voorzover van overmacht sprake zou zijn heeft appellant in ieder geval nagelaten binnen de in artikel 72 van Verordening (EG) nr. 796/2004 gestelde termijn daarvan aan verweerder melding te maken. Reeds hierom kan het beroep op overmacht niet slagen.
5.3 Appellant stelt ten onrechte dat hij, toen bleek dat de gerst niet goed was aangeslagen, zijn aanvraag niet meer had kunnen aanpassen. Het door verweerder niet aanvaarde gedeelte van perceel 1 had tot het moment van de AID controle op 24 augustus 2005 uit de aanvraag kunnen worden teruggetrokken. Dat appellant, naar hij stelt, daarvoor in feite maar de tijd had in de periode tussen de rekening van de loonwerker van 15 augustus en de AID- controle op 24 augustus dient voor zijn risico te komen. Appellant had immers eerder op de hoogte moeten zijn van het slecht aanslaan van de gerst.
5.4 Appellants betoog dat het niet aangeslagen gedeelte van perceel 1 als groene braak voor subsidie in aanmerking kan komen houdt in feite in dat hij zijn aanvraag alsnog wenst te wijzigen. Nu wijziging van de aanvraag na de uiterste datum van indiening van de verzamelaanvraag of met inachtneming van de zogenoemde kortingstermijn na 13 juni 2005, niet meer mogelijk was zou dit alleen nog mogelijk zijn geweest bij de aanwezigheid van een kennelijke fout in de aanvraag.
Bij de beantwoording van de vraag of sprake is van een kennelijke fout hanteert verweerder als uitgangspunt het werkdocument AGR 49533/2002 van de Europese Commissie. Het College heeft in vaste jurisprudentie uitgesproken dit aanvaardbaar te achten.
Van een kennelijke fout kan over het algemeen alleen worden gesproken indien verweerder bij een summier onderzoek bij ontvangst van de aanvraag had kunnen vaststellen dat de aanvraag waarschijnlijk geen goede weergave was van hetgeen de aanvrager beoogde aan te vragen.
Daarvan is in dit geval geen sprake.
5.5 Nu van perceel 1 een oppervlakte van 1.88 ha als niet geconstateerd is aangemerkt was verweerder gehouden toepassing te geven aan het bepaalde in artikel 51 van Verordening (EG) nr. 796/2004. Dit leidde er toe dat voor de gewasgroep granen geen subsidie kon worden toegekend. Verweerder heeft niet de vrijheid om van de in dit artikel voorgeschreven regels af te wijken.
5.6 Het voorgaande leidt tot de slotsom dat het beroep, voorzover opntvankelijk, ongegrond dient te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep niet-ontvankelijk voorzover het is gericht tegen het besluit van 18 juli 2006;
- verklaart het beroep voor het overige ongegrond.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 6 juni 2007.
w.g. W.E. Doolaard w.g. F.W. du Marchie Sarvaas