Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 06/691 6 juni 2007
5134 Regeling GLB-inkomenssteun
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A, te B, appellante,
gemachtigde: ir. S. Boonstra, werkzaam bij LTO Noord Advies te Drachten,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. P.M. Bakker Schut, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 11 september 2006, bij het College op dezelfde dag per fax binnengekomen, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 2 augustus 2006.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen verweerders besluit op appellantes aanvraag akkerbouwsubsidie voor het jaar 2005 in het kader van de Regeling GLB-inkomenssteun (hierna: de Regeling).
Bij brief van 10 oktober 2006 heeft appellante de gronden van haar beroep aangevuld.
Bij brief van 18 oktober 2006 heeft verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd. Op 1 november 2006 heeft hij een verweerschrift met bijlage ingediend.
Op 8 mei 2007 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen hun standpunt hebben toegelicht bij monde van hun gemachtigde.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers en houdende wijziging van de verordeningen (EEG) nr. 2019/93, (EG) nr. 1452/2001, (EG) nr. 1453/2001, (EG) nr. 1454/2001, (EG) nr. 1868/94, (EG) nr. 1251/1999, (EG) nr. 1254/1999, (EG) nr. 1673/2000, (EEG) nr. 2358/71 en (EG) nr. 2529/2001 luidt, voorzover hier van belang:
“ Artikel 22
1. Een landbouwer dient elk jaar een aanvraag voor de onder het geïntegreerd systeem vallende rechtstreekse betalingen in (…).
Artikel 108
Subsidiabele grond
Er kunnen geen betalingsaanvragen worden ingediend voor grond die op de datum vastgesteld voor aanvragen voor oppervlaktesteun in 2003 als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was. (…)”
Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voorzover ten tijde en hier van belang als volgt:
“ Artikel 2
Begripsomschrijvingen
Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
(…)
2. “blijvend grasland”: grond met een natuurlijke of ingezaaide vegetatie van grassen of andere kruidachtige voedergewassen die gedurende ten minste vijf jaar niet in de vruchtwisseling van het bedrijf werd opgenomen (…);
(…)
22. "geconstateerde oppervlakte": de oppervlakte waarvoor aan alle in de voorschriften voor de toekenning van de steun gestelde voorwaarden is voldaan (…);
Artikel 19
Verbetering van kennelijke fouten
Onverminderd de artikelen 11 tot en met 18, kan een steunaanvraag te allen tijde na de indiening ervan worden gecorrigeerd in geval van een kennelijke fout die door de bevoegde autoriteit wordt erkend.
Artikel 50
Bepaling van de berekeningsgrondslag in het licht van de aangegeven oppervlakten
(…)
3. Onverminderd kortingen en uitsluitingen overeenkomstig de artikelen 51 en 53, geldt voor aanvragen om steun in het kader van de oppervlaktegebonden steunregelingen met uitzondering van die voor zetmeelaardappelen en zaaizaad als bedoeld in hoofdstuk 6, respectievelijk hoofdstuk 9 van titel IV van Verordening (EG) nr. 1782/2003 dat, indien voor een gewasgroep de in de verzamelaanvraag aangegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte, de betrokken steun wordt berekend op basis van de voor die gewasgroep geconstateerde oppervlakte.
(…)
Artikel 51
Kortingen en uitsluitingen bij een te hoge aangifte
(…)
2. Indien ten aanzien van de totale geconstateerde oppervlakte waarop de verzamelaanvraag betrekking heeft, met uitzondering van de oppervlakten voor de steunregelingen voor zetmeelaardappelen en zaaizaad als bedoeld in artikel 93, respectievelijk artikel 99 van Verordening (EG) nr. 1782/2003, de aangegeven oppervlakte meer dan 30 % groter is dan de overeenkomstig artikel 50, leden 3 tot en met 5, van de onderhavige verordening geconstateerde oppervlakte, wordt voor het betrokken kalenderjaar de steun waarop de landbouwer overeenkomstig artikel 50, leden 3 tot en met 5, van de onderhavige verordening in het kader van de betrokken steunregelingen aanspraak zou kunnen maken, geweigerd.
(…)”
Artikel 32 van de Regeling luidde ten tijde hier van belang als volgt:
“Onder de voorwaarden die voortvloeien uit Verordening 1782/2003 en de ter uitvoering daarvan vastgestelde Commissieverordeningen, komt de landbouwer die akkerbouwgewassen teelt in aanmerking voor een subsidie voor een perceel bouwland:
a. dat op 15 mei 2003 niet in gebruik was als blijvend grasland, voor blijvende teelten, als bosgrond of voor niet agrarische doeleinden;
(…)”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Met het bij verweerder op 11 mei 2005 ingediende formulier “Gecombineerde Opgave 2005” heeft appellante onder meer voor 13.81 ha maïs akkerbouwsubsidie in het kader van de Regeling aangevraagd; daaronder het perceel met volgnummer 4 van 4.15 ha.
- Bij brief van 8 november 2005 heeft verweerder appellante meegedeeld dat perceel 4 niet voldoet aan de definitie akkerland als omschreven in artikel 108 van Verordening (EG) nr. 1782/2003. Bij brief van 2 december 2005 heeft appellante uiteengezet dat dit perceel naar haar mening wel voldoet aan de definitie.
- Bij besluit van 24 februari 2006 heeft verweerder op de aanvraag beslist. Daarbij heeft hij het perceel 4 als niet geconstateerd aangemerkt. Daardoor is de situatie ontstaan dat de totale voor subsidie in aanmerking gebrachte oppervlakte meer dan 30 % groter is dan de totale geconstateerde oppervlakte. Met toepassing van artikel 51, tweede lid van Verordening (EG) nr. 796/2004 heeft verweerder de totale aanvraag vervolgens afgewezen.
- Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 17 maart 2006 bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder, na een op 9 mei 2006 gehouden hoorzitting, het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Daartoe heeft hij, samengevat, het volgende overwogen.
Appellante heeft perceel 4 in de referentieperiode van 15 mei 1998 tot en met 15 mei 2003 steeds als blijvend grasland opgegeven. Daarmee voldoet het perceel niet aan de definitie akkerland zoals omschreven in artikel 108 van Verordening (EG) nr. 1782/2003.
Appellante heeft haar stelling dat perceel 4 in 2000 eigenlijk braak heeft gelegen niet met perceelsgebonden bewijzen onderbouwd. Verweerder ziet daarom geen aanleiding te concluderen dat perceel 4, in afwijking van de gedane opgave blijvend grasland, in 2000 braakland was. De verklaring van de Grontmij dat in 2000 kavelwerkzaamheden werden verricht legt geen link naar perceel 4.
In alle referentiejaren heeft appellante perceel 4, omdat dit, naar zij verklaart, beter uit kwam in verband met de MINAS, als blijvend grasland opgegeven; in werkelijkheid zou het echter om een zogenoemde kunstweide gaan. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het perceel 4 in geen van de referentiejaren is gebruikt voor de teelt van een akkerbouwgewas. Daarmee heeft het 5 jaar lang niet deel uitgemaakt van een normale vruchtwisseling. Ook indien het vijf jaar achtereen tijdelijk grasland geweest zou zijn maakte het daarvan geen deel uit.
Ten onrechte meent appellante dat er sprake is van een kennelijke fout nu op de door verweerder op het internet geplaatste kaart vermeld wordt dat het perceel niet voldoet aan de definitie akkerland. Appellante voert immers zelf aan dat het perceel juist wel voldoet aan de definitie akkerland. Bovendien stelt appellante dat de internetkaart onbetrouwbaar zou zijn. Tegen die achtergrond ziet verweerder niet hoe er sprake zou kunnen zijn van een kennelijke fout.
In het verweerschrift heeft verweerder hieraan toegevoegd dat de, voor medewerkers belast met de eerste controle van de aanvraag niet toegankelijke, internetsite gebaseerd is op gegevens uit de opgave gewaspercelen van aanvragers van steun. Daarmee is niet uit te sluiten dat de site, op grond van gegevens die verweerder niet bekend konden zijn, voor bepaalde percelen een onjuiste vermelding aangeeft. Het is zeer wel mogelijk dat een aanvrager bewust, in afwijking van de gegevens op de site, een perceel voor subsidie zou aanmelden, omdat de aanvrager weet dat het wel degelijk om een subsidiewaardig perceel gaat. Ten onrechte veronderstelt appellante dus dat verweerder bij de controle in één oogopslag zou hebben kunnen zien dat het om een niet subsidiewaardig perceel ging.
Niet valt in te zien waarom verweerder, zoals appellante betoogt, ook beelden uit de perioden direct voorafgaand aan en direct volgend op de referentieperiode had moeten bestuderen.
Ter zitting heeft verweerders gemachtigde hieraan toegevoegd dat, anders dan appellante veronderstelt, de aanvraag ook is gecontroleerd aan de hand van satellietbeelden uit 1999 en 2000. Daarenboven blijkt uit de bij het verweerschrift overgelegde luchtfoto van 1 juni 2003 dat er op die datum op perceel 4 sprake was van grasland.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft allereerst betoogd dat perceel 4 wel aan de definitie akkerland voldoet. In 2000 heeft het in verband met kavelwerkzaamheden samenhangend met de ruilverkaveling Midden Opsterland feitelijk braak gelegen. Tijdens deze braakperiode was het perceel ingezaaid met Italiaans raaigras, zodat het ook als kunstweide kan worden aangemerkt. Slechts omdat het voor de MINAS beter uitkwam werd het als blijvend grasland opgegeven. De kavelwerkzaamheden worden bevestigd in een brief van de Grontmij van 19 mei 2006.
Ten onrechte heeft verweerder geen satellietbeelden uit de perioden vlak voor en vlak na de referentieperiode bij zijn beoordeling betrokken.
De internetkaarten waarop aanvragers kunnen nazien of een op te geven perceel aan de definitie voldoet zijn weinig betrouwbaar en slecht toegankelijk. Voorts heeft appellante zich afgevraagd of verweerder niet ook gebruik heeft gemaakt van satellietbeelden uit de referentieperiode en zo ja, waarom zij deze dan niet heeft kunnen inzien.
Subsidiair is sprake van een kennelijke fout. Verweerder had immers aan de hand van de eigen internetsite kunnen vaststellen dat perceel 4 niet aan de definitie voldeed. Kennelijk is dat niet gebeurd en daarmee is appellante ten onrechte niet de mogelijkheid geboden de gemaakte fout te herstellen.
Tenslotte meent appellante dat haar geen schuld treft terzake van de onjuiste opgave van perceel 4. In dat verband doet zij een beroep op artikel 68 van Verordening (EG) nr. 796/2004.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Appellante heeft erkend dat perceel 4 in de referentiejaren steeds als blijvend grasland is opgegeven. Feitelijk zou het echter in 2000 braak hebben gelegen in verband met kavelwerkzaamheden. Aangezien dit gunstiger was in verband met de MINAS is het perceel toen echter toch als grasland opgegeven.
Met de uit 2006 stammende verklaring van de Grontmij, die niet specifiek vermeldt dat de kavelwerkzaamheden werden uitgevoerd op perceel 4, acht het College onvoldoende aangetoond dat het perceel in 2000, in afwijking van de opgave van appellante, inderdaad braak heeft gelegen.
5.2 Appellante stelt dat verweerder op zijn voor aanvragers van akkerbouwsubsidie in het leven geroepen website perceel 4 heeft vermeld met de aanduiding dat niet aan de definitie akkerland is voldaan. Door raadpleging van deze website had verweerder dus in één oogopslag kunnen zien dat opgave van perceel 4 voor akkerbouwsteun op een kennelijke fout berustte.
Bij de beantwoording van de vraag of sprake is van een kennelijke fout hanteert verweerder als uitgangspunt het werkdocument AGR 49533/2002 van de Europese Commissie. Het College heeft in vaste jurisprudentie uitgesproken dit aanvaardbaar te achten.
Van een kennelijke fout kan over het algemeen alleen worden gesproken indien verweerder bij een summier onderzoek bij ontvangst van de aanvraag had kunnen vaststellen dat de aanvraag waarschijnlijk geen goede weergave was van hetgeen de aanvrager beoogde aan te vragen.
Het College is van oordeel dat verweerder in dit geval redelijkerwijs niet kon vaststellen dat appellante, in tegenstelling tot haar opgave, voor perceel 4 in het jaar 2005 eigenlijk geen steun had willen aanvragen.
Ten onrechte veronderstelt appellante dat de website in de ogen van verweerder steeds volledig betrouwbare informatie bevat. Dat is, naar verweerder heeft uiteengezet, niet het geval. De site wordt gevoed met historische gegevens uit aanvragen akkerbouwsteun. Maar het kan voorkomen dat een perceel, dat in de referentiejaren nooit is opgegeven voor steun, toch met een akkerbouwgewas beteeld is geweest. Dit is ook de reden dat een aanvrager in de gelegenheid wordt gesteld aan te tonen dat een opgegeven perceel, anders dan de website aangeeft, wel aan de definitie voldoet. De opgave van perceel 4 voor akkerbouwsubsidie kon dus wel degelijk inhouden dat appellante, in afwijking van de gegevens op de site, bewust opgave deed, omdat in haar ogen sprake was van een steunwaardig perceel.
5.3 Nu verweerder zelf aangeeft dat de website niet meer is dan een hulpmiddel voor de aanvragers van subsidie, dat niet altijd juiste gegevens bevat, is niet duidelijk wat appellante wil bereiken met haar grief dat de website niet altijd betrouwbare gegevens bevat. Voorzover deze grief naar voren is gebracht om appellantes in de bezwaarfase naar voren gebrachte wens om kennis te mogen nemen van eventueel gebruikte satellietbeelden te ondersteunen, overweegt het College als volgt.
Ter zitting heeft verweerders gemachtigde verklaard dat verweerder na afloop van de bezwaarfase ook satellietbeelden uit 1999 en 2000 heeft geraadpleegd. Deze beelden zijn dus - naar het College moet aannemen - niet gebruikt in het kader van de besluitvorming die leidde tot het bestreden besluit. Het College is van oordeel dat verweerder, afgaande op het gegeven dat perceel 4 steeds als blijvend grasland is opgegeven en dat niet is aangetoond dat perceel 4 in 2000 braak heeft gelegen, niet verplicht was om satellietbeelden te raadplegen teneinde zijn oordeel dat voldaan werd aan de definitie akkerland voldoende te motiveren.
Het College tekent daarbij overigens aan dat, ook als bewezen zou worden dat op het perceel in 2000 kavelwerkzaamheden zouden hebben plaatsgevonden, dit niet de conclusie zou rechtvaardigen dat van voor subsidie in aanmerking komende grond gesproken kan worden.
5.4 Zelfs indien er in 2000, in afwijking van hetgeen appellante in 2000 zelf heeft opgegeven, sprake zou zijn geweest van een kunstweide kan dit evenmin tot de conclusie leiden dat aan de definitie akkerland wordt voldaan. Gelet op de uitspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 16 september 2004 inzake Gschossmann (zaak C- 366/02) gaat het College er van uit dat een perceel slechts bij een aanwijsbare fysieke verandering het karakter van blijvend grasland kan verliezen. Het vervangen van gras door ander gras levert niet een zodanige verandering op.
5.5 Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat de noodzaak voor verweerder zou hebben bestaan om satellietbeelden van vlak voor en vlak na de referentieperiode bij zijn onderzoek te betrekken. Onduidelijk is wat daarmee over het gebruik van het perceel ten tijde van de referentieperiode bewezen kan worden.
5.6 Evenmin heeft appellante enig argument aangedragen ter onderbouwing van haar grief dat verweerder ten onrechte geen toepassing heeft gegeven aan artikel 68 van Verordening (EG) nr. 796/2004.
5.7 De twijfels die de gemachtigde van appellante ter zitting heeft uitgesproken omtrent de door verweerder bij zijn verweerschrift overgelegde luchtfoto van juni 2003 geven het College geen aanleiding om te concluderen dat op deze foto op perceel 4 iets anders dan gras is waar te nemen.
5.7 Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard. Voor een proceskostenveroordeling acht het College geen termen aanwezig.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 6 juni 2007.
w.g. W.E. Doolaard w.g. F.W. du Marchie Sarvaas