Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 04/1029 23 april 2007
5135 EG-steunverlening akkerbouwgewassen
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: ir. S. Boonstra, werkzaam bij LTO Noord Advies te Drachten,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. P.M. Bakker Schut, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 2 december 2004, bij het College per fax binnengekomen op 3 december 2004, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 27 oktober 2004.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen verweerders besluit van 17 mei 2004, verzonden op 4 juni 2004, tot terugvordering van aan hem over het jaar 2000 in het kader van de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen (hierna: de Regeling) reeds uitbetaalde akkerbouwsteun.
Bij brief van 17 december 2004 heeft appellant de gronden van zijn beroep aangevuld.
Bij brief van 17 januari 2005 heeft verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd. Op 21 januari 2005 heeft hij een verweerschrift ingediend.
Op 13 april 2006 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant, bijgestaan door zijn gemachtigde zijn standpunt heeft toegelicht. Verweerder werd ter zitting vertegenwoordigd door zijn gemachtigde, bijgestaan door drs. M. Honig, werkzaam bij GeoRas.
Na sluiting van het onderzoek heeft het College bij beschikking van 21 juni 2006 het onderzoek heropend om verweerder de gelegenheid te bieden op enige bij het College gerezen vragen te antwoorden. Het College heeft deze vragen geformuleerd in zijn griffiersbrief van 22 juni 2006. Bij brief van 11 juli 2006 heeft verweerder op de gestelde vragen geantwoord.
Appellant heeft vervolgens op verweerders brief van 11 juli 2006 gereageerd bij brief van 27 juli 2006.
Bij griffiersbrieven van 2 augustus 2006 heeft het College partijen gevraagd of zij een nadere behandeling van dit beroep ter zitting gewenst achten. Appellant heeft bij brief van 9 augustus 2006 meegedeeld een nadere behandeling ter zitting te wensen.
Het College heeft de zaak behandeld ter zitting van 12 maart 2007. Daar was appellant aanwezig, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder werd vertegenwoordigd door zijn gemachtigde, bijgestaan door drs. M. Honig.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad van 17 mei 1999 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen is onder meer het volgende bepaald:
“Artikel 7
Er kunnen geen betalingsaanvragen worden ingediend voor grond die op 31 december 1991 als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was.”
In artikel 2 van Pro Verordening (EG) nr. 2316/1999 van de Commissie van 22 oktober 1999 houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen is het volgende bepaald:
“Voor de toepassing van artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1251/1999 gelden voor de begrippen "blijvend grasland", “blijvende teelten”, "meerjarige gewassen"en "herstructureringsprogramma" de in bijlage I opgenomen definities."
In bedoelde bijlage staat:
"Definities
1. Blijvend grasland
Grond die geen deel uitmaakt van een vruchtwisseling en die blijvend (ten minste vijf jaar) als grasland wordt gebruikt, ongeacht of het ingezaaid dan wel natuurlijk grasland betreft."
Bij Verordening (EEG) nr. 3887/92 van de Commissie van 23 december 1992 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen, zoals deze luidde ten tijde hier van belang, is onder meer het volgende bepaald:
“Artikel 9
1. (…)
2. Wanneer wordt vastgesteld dat de in de steunaanvraag ''oppervlakten'' aangegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte, wordt het steunbedrag berekend op basis van de bij de controle feitelijk geconstateerde oppervlakte. Behoudens overmacht wordt de feitelijk geconstateerde oppervlakte echter verlaagd met tweemaal het vastgestelde verschil wanneer dit groter dan 3% van de geconstateerde oppervlakte of dan 2 ha en niet groter dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte is.
Er wordt geen aan de oppervlakte gekoppelde steun toegekend wanneer het vastgestelde verschil groter is dan 20% van de geconstateerde oppervlakte.
De bovenbedoelde verlagingen worden niet toegepast indien het bedrijfshoofd het bewijs levert dat hij voor de bepaling van de oppervlakte op correcte wijze is uitgegaan van informatie die door de bevoegde instantie wordt erkend.
(...)
Artikel 14
1. In geval van onverschuldigde betaling is het betrokken bedrijfshoofd verplicht dat bedrag terug te betalen (...)''
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant heeft in zijn aanvraag oppervlakten 2001 onder meer de maïspercelen 3 (oppervlakte 8 ha) en 9 (oppervlakte 1.44 ha) voor akkerbouwsteun opgegeven.
- Op basis van een teledetectiecontrole heeft GeoRas, het bureau dat verweerder in dergelijke zaken adviseert, op 31 oktober 2001 aan verweerder gerapporteerd dat deze percelen niet voldoen aan de voorwaarden voor subsidiëring. Aan deze rapportage lag ten grondslag dat gebleken is dat beide percelen in de jaren 1987 tot en met 1991 niet anders dan als grasland in gebruik zijn geweest.
- Appellant heeft, door verweerder uitgenodigd om te reageren op de bevindingen van GeoRas, bij brief van 25 januari 2002 nota’s, bankafschriften en andere bewijsstukken overgelegd om aan te tonen dat op de bewuste percelen in de periode 1987 tot en met 1991 maïs heeft gestaan.
- Verweerder heeft bij besluit van 21 januari 2002 de aanvraag akkerbouwsteun 2001, gelet op artikel 9 van Pro Verordening (EEG) nr. 3887/92 geheel afgewezen, omdat de bewuste twee percelen niet steunwaardig zijn bevonden. Tegen dit besluit heeft appellant geen bezwaar gemaakt.
- Aangezien genoemde twee percelen in de aanvraag 2000 van appellant, onder de volgnummers 3 (gedeeltelijk samenvallend met perceel 3 uit de aanvraag 2001) en 6 ( samenvallend met perceel 9 uit de aanvraag 2001), ook voor akkerbouwsteun waren opgegeven, heeft verweerder bij besluit van 17 mei 2004 zijn eerder besluit op de aanvraag 2000 herzien.
- Bij het herzieningsbesluit heeft verweerder vastgesteld dat door het alsnog niet (geheel) aanvaarden van de percelen 3 en 6 een verschil ontstaat tussen de aangevraagde oppervlakte maïs en de geconstateerde oppervlakte, dat, uitgedrukt in een percentage van de geconstateerde oppervlakte, 63,30% bedraagt. Met toepassing van artikel 9 van Pro Verordening (EEG) nr. 3887/92 kan dan voor de gewasgroep maïs geen steun meer worden toegekend. Daarom heeft verweerder het volledige reeds uitbetaalde steunbedrag ad € 5075,73 teruggevorderd.
- Tegen dit besluit tot terugvordering heeft appellant op 14 juli 2004 een bezwaarschrift ingediend.
- Vervolgens heeft verweerder, na een op 23 september 2004 gehouden hoorzitting, het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het nader standpunt van verweerder
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellant ongegrond verklaard. Hiertoe is, samengevat, het volgende overwogen.
Uit satellietbeelden en de interpretatie daarvan door GeoRas is gebleken dat de percelen 3 (gedeeltelijk) en 6 (geheel) gedurende de jaren 1987 tot en met 1991 niet anders dan als grasland in gebruik zijn geweest. Daarmee voldoen zij niet aan de voorwaarden voor het toekennen van akkerbouwsteun.
Op grond van het bepaalde in artikel 14 van Pro Verordening (EEG) nr. 3887/92 is verweerder verplicht de ten onrechte uitbetaalde steun terug te vorderen. Hiervan kan slechts worden afgeweken als de betaling is verricht als gevolg van een fout van de bevoegde instantie zelf of van een andere instantie en die fout redelijkerwijs niet ontdekt kon worden door het bedrijfshoofd.
Van een dergelijke fout is geen sprake, want verweerder beschikte pas eind oktober 2001 over de door GeoRas gebruikte satellietbeelden.
Het opgeven van percelen die niet aan de voorwaarden voldoen, komt voor het risico van de aanvrager. Het feit dat de subsidiebetaling al enige tijd geleden heeft plaatsgevonden is voor de besluitvorming niet van belang.
Het beroep op opgewekt vertrouwen door het eerder goedkeuren van de aanvraag 2000 kan niet slagen. Naar vaste rechtspraak staat de omstandigheid dat verweerder in voorgaande jaren minder fijnmazig heeft gecontroleerd er niet aan in de weg dat een latere aanvraag wordt getoetst aan meer gedetailleerde controlegegevens, zoals satellietopnamen. Aan de hand daarvan kan verweerder terugkomen op zijn in eerder jaren getrokken conclusie dat een perceel aan de definitie akkerland voldoet.
Om de bevindingen van GeoRas te weerleggen is bewijs op perceelsniveau een vereiste. Door appellant zijn geen perceelsgebonden bewijsstukken overgelegd en bovendien staat vast dat de percelen , thans genummerd 3 en 6, niet steunwaardig zijn, omdat tegen de beslissing op de aanvraag 2001 geen bezwaar is gemaakt. Het beroep dat appellant doet op een besluit van verweerder in een andere zaak, waarbij niet perceelsgebonden bewijs wel zou zijn aanvaard, kan niet slagen daar dat besluit een niet gelijke situatie betrof.
Naar aanleiding van de in de griffiersbrief van 22 juni 2006 geformuleerde vragen heeft verweerder hieraan toegevoegd dat enkel afgaande op het satellietbeeld van 5 juli 1987 niet de conclusie is getrokken dat er in 1987 sprake was van grasland. Deze conclusie is getrokken op basis van het beeld van 5 juli in combinatie met het beeld van 25 oktober 1987. Op het noordwestelijk gedeelte van perceel 3 geeft het beeld van juli 1987 een lichtgroene/lichtblauwe kleur. Indien sprake zou zijn geweest van braak of vers geploegd land had een meer donkerblauwe kleur zichtbaar moeten zijn.
Uit overgelegde beelden van 20 september 1986 en 15 mei 1992, waarop duidelijk gras te zien is, blijkt dat appellants stelling dat de grond eind 1986 of eind 1991 braak kan hebben gelegen nauwelijks aannemelijk is.
Het beeld van 13 juli 1990 van perceel 9 vertoont in het zuidoosten een oranjebruine kleur. Deze kleur komt bij maïs niet voor. Bij volgroeide maïs is een duidelijk bruine kleur waarneembaar; in juli zal die kleur overigens in de meeste jaren nog niet zijn waar te nemen.
4. Het standpunt van appellant
Nu verweerder na een controle de aanvraag 2000 heeft goedgekeurd mocht appellant erop vertrouwen dat de betrokken percelen steunwaardig waren. Het is onredelijk dat verweerder achteraf satellietbeelden uit de referentiejaren ter tafel brengt, die ten tijde van de controle op de aanvraag 2000 reeds moeten hebben bestaan om vervolgens op basis daarvan tot terugvordering over te gegaan.
Door zo te handelen is appellant de mogelijkheid ontnomen om snel in te spelen op verweerders standpunt dat de percelen niet steunwaardig zijn.
Verweerder heeft de door appellant overgelegde bewijsstukken uit de referentiejaren, waaruit blijkt dat de betrokken percelen als akkerland in gebruik waren, ten onrechte als onvoldoende aangemerkt, omdat deze niet perceelsgebonden zijn. Verweerder heeft immers in een door appellant in geanonimiseerde versie overgelegd besluit van 9 april 2004 in een andere zaak niet perceelsgebonden bewijsstukken voldoende geacht om aan te nemen dat er sprake was van akkerland.
Ten onrechte heeft verweerder niet tevens satellietbeelden uit eind 1986 en begin 1992 bij zijn onderzoek betrokken.
Op het satellietbeeld van 5 juli 1987 van perceel 3 is op het noordwestelijk gedeelte een blauwe kleur te zien die wijst op braaklegging. De belijning tussen het premiabele en het niet door verweerder aanvaarde gedeelte van perceel 3 ontbreekt. Niet vast te stellen is dus welk perceelsgedeelte wel werd aanvaard.
Op het satellietbeeld van ditzelfde perceel van 13 juli 1990 is een bruinige kleur waar te nemen die wijst op de aanwezigheid van maïs. Nu ook hier de belijning tussen de twee gedeelten ontbreekt is het wel aanvaarde deel te klein gemeten.
Uit de door verweerder overgelegde stukken valt niet op te maken hoe het perceel 3 uit de aanvraag 2000 is ingetekend binnen het perceel 3 uit de aanvraag 2001.
Appellant meent dat hij feitelijk juiste gegevens heeft verschaft en dat hem geen schuld treft. Daarom meent hij dat hem gelet op artikel 44, eerste lid van Verordening (EG) nr. 2419/2001 ten onrechte een korting is opgelegd.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Appellant heeft tegen de beslissing op bezwaar betreffende zijn aanvraag 2001 geen bezwaar gemaakt. Dat ontneemt appellant niet het recht om, als verweerder aan zijn bevindingen vervolgens de conclusie verbindt, dat de toegekende premie over eerdere jaren teruggevorderd moet worden, alsnog deze bevindingen ter discussie te stellen. In dit opzicht staat ieder besluit op zich. Derhalve komt appellant hier de vrijheid toe om te bewijzen, dat hij percelen voor premie in aanmerking heeft gebracht die aan de daartoe gestelde voorwaarden voldoen.
5.2 Zoals het College eerder heeft overwogen, onder meer in zijn uitspraak van 30 september 2005 (AWB 04/374, www.rechtspraak.nl, LJN AU4088), vergt de interpretatie van satellietbeelden een niet geringe mate van deskundigheid. Het is in vele gevallen niet mogelijk om met behulp van een simpel schema op basis van de daarop zichtbare kleurverschillen tot een eenduidige conclusie over de aanwezigheid van bepaalde beplanting op een bepaald moment te geraken. Dat neemt niet weg dat er betrouwbare informatie aan valt te ontlenen.
GeoRas is een door de Europese autoriteiten gecertificeerd bedrijf dat de door de Europese Commissie beschikbaar gestelde satellietbeelden volgens vaste procedures interpreteert. Indien op basis daarvan niet kan worden vastgesteld dat een perceel op 31 december 1991 anders dan als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was en dat derhalve voor dat perceel op grond van artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1251/1999 een betalingsaanvraag kan worden ingediend, mag van de aanvrager verwacht worden dat deze de premiewaardigheid van het perceel alsnog aannemelijk maakt.
De aanvrager kan dit allereerst doen door gemotiveerd aan te voeren dat verweerder en/of GeoRas ten onrechte de conclusie hebben getrokken dat de beelden onvoldoende grondslag bieden om een perceel premiewaardig te achten. Dat zou bijvoorbeeld het geval kunnen zijn als aanwijsbaar beelden van een verkeerd perceel bestudeerd zijn of als de beelden verkeerd geïnterpreteerd zijn en wel degelijk uitwijzen dat sprake is geweest van een gebruik anders dan als bedoeld in artikel 7.
De aanvrager kan de premiewaardigheid van een perceel voorts aannemelijk maken door feiten en omstandigheden aan te voeren op grond waarvan kan worden geconcludeerd dat het perceel in een of meer referentiejaren niet alleen als grasland in gebruik is geweest. Dat zou bijvoorbeeld het geval kunnen zijn indien een stuk wordt overgelegd waaruit blijkt dat op het perceel in één van de referentiejaren een akkerbouwgewas is geteeld, zeker als dit gebruik in overeenstemming met de beelden kan worden gebracht. Volgens vaste jurisprudentie van het College kan daarbij geen vorm van bewijs op voorhand worden uitgesloten en dient bij de waardering van het aangebrachte bewijs rekening gehouden te worden met het feit, dat het tijdsverloop na de periode van 1987 tot en met 1991 de mogelijkheid van bewijslevering ongunstig beïnvloedt. Het bewijs van een ander gebruik dan uit de satellietbeelden wordt afgeleid, kan in beginsel alleen per perceel geleverd worden.
5.3 Appellant heeft met betrekking tot het satellietbeeld van 5 juli 1987 van perceel 3 aangevoerd dat de daarop zichtbare blauwige kleur wijst op braakgelegd land. Verweerder heeft ter zitting verklaard, zoals ook in de door hem overgelegde brief van Georas van 10 juli 2006 is uiteengezet, dat het hier om een lichtgroen/ blauwe kleur gaat die wijst op kort, bijvoorbeeld recent afgegraasd, gras. De donkerblauwe kleur, die kenmerkend is voor braakliggende grond is op dit beeld niet te vinden. Het College ziet onvoldoende reden om aan de door GeoRas gegeven uitleg te twijfelen.
Naar aanleiding van appellants stelling dat op het beeld van 13 juli 1990 van perceel 9 een bruine kleur is te zien die wijst op maïs heeft verweerder ter zitting verklaard, zoals ook bij de brief van GeoRas van 10 juli 2006 is uiteengezet, dat het hier niet om de donkerbruine kleur bruin gaat die kenmerkend is voor maïs. Het gaat hier echter om een oranjebruine kleur, die juist wijst op de aanwezigheid van hoog opgegroeid gras. Bovendien zou de normale kleur bruin voor maïs op een beeld van medio juli nog niet zichtbaar kunnen zijn. Bij de teelt van maïs zou het perceel op het beeld van december de blauwe kleur van kaal land moeten vertonen; daarvan is geen sprake.
Ook deze uitleg van GeoRas geeft het College onvoldoende aanleiding tot twijfel omtrent de juistheid daarvan.
5.4 Het College volgt appellant niet in zijn ter zitting van 12 maart 2007 uitgesproken betoog dat uit de door verweerder gebruikte satellietbeelden niet blijkt waar de grens loopt tussen het wel en het niet aanvaarde gedeelte van perceel 3 uit de aanvraag 2000. Op de satellietbeelden gebruikt bij de referentiejaarcontrole 2001 is aangegeven dat het gehele perceel 3 uit de aanvraag 2001 niet voldoet. De grenzen van dit perceel bepalen waar de grens ligt tussen het niet en het wel aanvaarde deel van perceel 3 uit de aanvraag 2000, dat gedeeltelijk perceel 3 uit de aanvraag 2001 overlapt. Het gedeelte dat valt binnen de rode lijnen op de beelden is niet steunwaardig en de oppervlakte die daarbuiten valt heeft verweerder wel aanvaard. Het College ziet derhalve niet in dat verweerder tekort zou zijn geschoten door geen beeld over te leggen waarop de situatie van de aanvraag 2000 is ingetekend.
5.5 Het door appellant overgelegde besluit van verweerder van 9 april 2004 in een andere zaak betreft geen gelijksoortige situatie als die van appellant. Bovendien blijkt uit dit besluit niet dat verweerder, anders dan bij wijze van uitzondering, zijn uitgangspunt dat tegenbewijs op perceelsniveau moet worden geleverd, heeft losgelaten. Het door appellant geleverde bewijsmateriaal is niet perceelsgebonden en biedt derhalve onvoldoende aanknopingspunten voor de conclusie dat, in afwijking van de bevindingen van GeoRas, er in de referentieperiode sprake was van akkerland.
5.6 Appellant heeft aangevoerd dat er in de periode voor het satellietbeeld van 5 juli 1987 sprake kan zijn geweest van een ander gewas dan gras op het betrokken perceel. In dat verband meent hij dat verweerder ten onrechte geen satellietbeelden uit 1986 heeft onderzocht. Het College merkt op dat appellant deze veronderstelling niet heeft onderbouwd met enig nader bewijsstuk. Daarnaast heeft verweerder bij zijn brief van 11 juli 2006 alsnog een beeld van 20 september 1986 overgelegd waarop gras is te zien. Bij gebrek aan enige aanwijzing omtrent het gewas dat er dan wel in de periode vóór 5 juli 1987 moet hebben gestaan en gelet op de beelden van september 1986 en 5 juli 1987 acht het College onvoldoende aangetoond dat er in deze periode sprake was een ander gebruik van het perceel dan als grasland.
De noodzaak om ook een beeld uit begin 1992 te onderzoeken heeft appellant niet aangetoond. Bij brief van 11 juli 2006 heeft verweerder overigens alsnog een beeld van 15 mei 1992 overgelegd waarop onmiskenbaar gras is waar te nemen.
5.7 Nu appellant er niet in is geslaagd aannemelijk te maken dat de betrokken percelen, in afwijking van de conclusies van GeoRas, wel aan de definitie akkerland voldoen is sprake van opgave van percelen voor akkerbouwsteun die niet aan de voorwaarden voor steunverlening voldoen. Verweerder is dan ingevolge artikel 14 van Pro Verordening (EEG) nr. 3887/92 verplicht de ten onrechte betaalde bedragen terug te vorderen. Dezelfde verplichting geldt voor het toepassen van de ingevolge deze Verordening op te leggen sancties.
Die verplichting tot terugvordering lijdt, gelet op artikel 14, vierde lid van Verordening (EEG) nr. 3887/92 slechts uitzondering als sprake is van een fout van verweerder die voor appellant redelijkerwijs niet als zodanig herkenbaar was. Zoals het College reeds eerder heeft overwogen in onder meer zijn uitspraak van 24 juni 2005 (AWB 04/633, www. rechtspraak.nl, LJN: AT 8929) is hiervan in een situatie als hier aan de orde geen sprake. De aanvrager is immers zelf verantwoordelijk voor het indienen van een juiste aanvraag. Als verweerder op basis van door de aanvrager verstrekte onjuiste gegevens tot een toekenning en uitbetaling is gekomen, kan dit geen reden vormen om van terugvordering af te zien, indien bij latere controle blijkt dat het perceel niet aan de voorwaarden voor steunverlening voldoet.
Het gaat hier, zoals het College in de genoemde uitspraak heeft overwogen, om een verplichting tot terugvordering, die rechtstreeks voortvloeit uit het Europese recht en geheel daardoor gereguleerd wordt. Verweerder heeft geen beleidsruimte om af te wijken van hetgeen in deze Verordening is voorgeschreven
Ten overvloede merkt het College nog op dat in het arrest van 20 september 1990 in zaak C-5/89 (Bug Alutechnik) van het Hof van Justitie der Europese Gemeenschappen is vastgesteld dat het vertrouwensbeginsel deel uit maakt van de communautaire rechtsorde. Dit neemt niet weg dat het Hof in constante jurisprudentie tevens heeft aangegeven dat een beroep op het vertrouwensbeginsel niet kan leiden tot aanspraken op financiële voordelen in strijd met geldende Europese regelgeving. Dat de zogenoemde contra-legemwerking van dit beginsel naar Europees recht niet aanvaard is, is onder meer terug te vinden in de uitspraken in zaak 5/82, Jur. 1982, p. 4601 (Maizena) en 316/86, Jur. 1988, p. 2213
( Krücken) van het Hof.
5.8 Het voorgaande leidt tot de slotsom dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard.
Voor een veroordeling in de proceskosten ziet het College geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 23 april 2007.
w.g. W.E. Doolaard w.g. F.W. du Marchie Sarvaas