Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 06/92 20 april 2007
13700 Wet tarieven gezondheidszorg
Uitspraak in de zaak van:
Stichting Kempenhaeghe, te Heeze, appellante,
gemachtigde: mr. J.H. Hubben, advocaat te Arnhem,
tegen
de Nederlandse Zorgautoriteit, verweerster,
gemachtigde: mr. C. Velink, advocaat te ’s-Gravenhage,
aan welke zaak voorts als partij deelneemt:
VGZ Zorgverzekeraar N.V., te Nijmegen,
hierna te noemen: VGZ,
gemachtigde: mr. A.W.Th. van den Bosch.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 27 januari 2006, bij het College binnengekomen op 30 januari 2006, beroep ingesteld tegen een besluit van het voormalige College tarieven gezondheidszorg (hierna ook wel: Ctg) van 22 december 2005.
Bij dit besluit heeft het Ctg ongegrond verklaard het bezwaar van appellante tegen zijn beslissing van 2 december 2004, waarbij het verzoek van appellante om uitbreiding van haar budget met ingang van 1 januari 2002 was afgewezen. Deze beslissing was bij besluit van 19 april 2005 tussentijds herzien in die zin dat was ingestemd met een budgetverhoging vanaf 1 januari 2004.
Op 8 maart 2006 heeft appellante de gronden van het beroep aan het College toegezonden.
Bij brief van 4 mei 2006 heeft het Ctg een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 21 september 2006 heeft VGZ een uiteenzetting over de zaak gegeven.
Per 1 oktober 2006 (de datum van inwerkingtreding van de Wet marktordening gezondheidszorg) vormt het Ctg gezamenlijk met het College van toezicht op de zorgverzekeringen één rechtspersoon, te weten de Nederlandse Zorgautoriteit en worden besluiten van het Ctg aangemerkt als besluiten van deze rechtspersoon. Vanaf deze datum is derhalve de Nederlandse Zorgautoriteit verweerster in de onderhavige zaak. In het onderstaande zal met de term verweerster zowel de Nederlandse Zorgautoriteit als – voor zover het gaat om vóór 1 oktober 2006 verrichte handelingen en genomen besluiten – haar rechtsvoorganger, het Ctg, worden aangeduid.
Bij brief van 1 december 2006 heeft appellante gereageerd op de uiteenzetting door VGZ.
Op 9 maart 2007 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij hun gemachtigden zijn verschenen. Aan de zijde van appellante zijn tevens verschenen A en B, respectievelijk directeur en directie-assistent van appellante. Aan de zijde van verweerster zijn tevens verschenen C en D, werkzaam bij verweerster. Namens de derde partij zijn voorts verschenen E, en F, werkzaam bij VGZ.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Wat betreft de achtergronden van het geschil heeft het College het volgende aan de stukken ontleend.
Appellante is – naast de Stichting Epilepsie Instellingen Nederland (hierna: SEIN) te Heemstede – één van de twee gespecialiseerde epilepsiecentra in Nederland met een lang verblijf functie. Zij is een categorale instelling met een gedeeltelijke erkenning als gespecialiseerd ziekenhuis en een gedeeltelijke erkenning als verpleeghuis. Haar budget is dan ook verdeeld in een deel voor ziekenhuiszorg (op grond van de Ziekenfondswet, thans de Zorgverzekeringswet) en een deel voor de zorg op grond van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ).
De budgetteringssystematiek voor epilepsiecentra stamt uit de jaren tachtig van de vorige eeuw. De verpleegtarieven van deze instellingen worden volgens de desbetreffende beleidsregels afgeleid van een jaarlijks te berekenen budget dat in beginsel het totaal van de kosten weergeeft die voor zorg in epilepsie-instellingen aanvaardbaar wordt geacht (Beleidsregel aanvaardbare kosten). Het budget van de epilepsie-instellingen bestaat deels uit normatieve en nacalculeerbare kosten en deels uit historische kosten.
De financiering van het budget vindt plaats via de tarieven die de epilepsie-instelling in rekening brengt aan verzekeraars of patiënten. Er zijn twee soorten tarieven: tarieven volgens de Tarieflijst Instellingen, welke tarieven voor alle epilepsie-instellingen gelijk zijn, en het verpleegtarief. Dit laatste tarief is het tarief dat epilepsie-instellingen mogen declareren voor een verpleegdag. Het verpleegtarief wordt direct afgeleid van het vastgestelde budget. Het vastgestelde budget wordt daartoe eerst verminderd met de begrote opbrengsten uit de te declareren overige tarieven. Het restant wordt gedeeld door het geraamde aantal verpleegdagen. De uitkomst van deze deling geeft het tarief per verpleegdag.
Nadat door het Ctg, de epilepsiecentra en de zorgverzekeraars was geconstateerd dat de destijds bestaande budgetsystematiek was verouderd en de beleidsregels niet meer aansloten op de bedrijfsvoering, heeft het Ctg in april 2001 besloten per 1 januari 2002 de nacalculatie op de productie ook voor epilepsiecentra te gaan hanteren. Voor deze centra was dit gezien de verouderde systematiek met niet adequate parameters evenwel niet goed mogelijk. Om deze reden is gezocht naar een nieuwe bekostigingssystematiek om enerzijds het principe van boter-bij-de-vis per 1 januari 2002 te kunnen toepassen en anderzijds het destijds bestaande budgetniveau te kunnen handhaven. Eén en ander heeft geresulteerd in een mutatiesystematiek gebaseerd op vernieuwde parameters en verhoogde beleidsregelbedragen voor de loonkosten. Bij circulaire van 3 juli 2002 zijn de epilepsiecentra geïnformeerd over de gewijzigde systematiek. In de nieuwe systematiek zijn in het verleden gemaakte, zogenoemde “grijze productieafspraken” vertaald in een verhoging van de beleidsregelbedragen.
Vanaf het voorjaar van 2002 heeft appellante besprekingen met het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: VWS) gevoerd over de AWBZ-bekostiging van de gespecialiseerde epilepsiezorg voor langdurig in een epilepsiecentrum opgenomen (verstandelijk of meervoudig) gehandicapte epilepsiepatiënten. Aanleiding voor deze besprekingen vormde een rapport van appellante van april 2002, genaamd: “De budgetproblematiek van Kempenhaeghe – Lang Verblijf”. Uit dit rapport blijkt volgens appellante dat zij voor haar gespecialiseerde lang verblijf functie geen extra budget ontvangt ten opzichte van wat zij zou ontvangen als zij alleen een algemene functie voor de opvang van verstandelijk gehandicapten zou vervullen. Mede op basis van deze analyse is met ingang van 1 januari 2002 een budgetverruiming toegekend van circa € 800.000,-- op jaarbasis ten behoeve van de materiële meerkosten in verband met de gespecialiseerde functie. Over de personele kosten wilden het zorgkantoor en de zorgverzekeraars eerst overleg met het ministerie.
Het Ministerie van VWS heeft aan onderzoeks- en adviesbureau Prismant opdracht gegeven te onderzoeken of de lang verblijf functie van de epilepsiecentra inpasbaar is in de vraaggestuurde bekostigingssystematiek van de gehandicaptenzorg en welke aanpassingen noodzakelijk zijn om de specialistische functie tot uitdrukking te brengen. In juli 2003 heeft Prismant ter zake het rapport “Zorgmodulen Epilepsiezorg” uitgebracht en een aanvulling van de Handleiding Zorgmodulen Vraaggestuurde Bekostiging opgesteld, waarin is voorzien in zorgmodules in de epilepsiezorg, de “Handleiding Langerdurende zorg Epilepsiecentra”.
Op basis van dit rapport en de handleiding heeft appellante eveneens in juli 2003 een “Berekening meerkosten epilepsiegebonden meerzorg epilepsiecentrum Kempenhaeghe” opgesteld, waarin zij concludeert dat de personele meerkosten ruim € 2,7 miljoen bedragen.
De uitkomsten van het onderzoek van Prismant en de conclusies van appellante zijn vervolgens onderwerp geweest van besprekingen tussen het Ministerie van VWS, appellante, het Zorgkantoor en de zorgverzekeraars, hetgeen erin heeft geresulteerd dat het ministerie appellante in de gezamenlijke vergadering van 1 april 2004 heeft doorverwezen naar het Ctg teneinde een verzoek te doen tot aanpassing van het budget.
2.2 Wat betreft het ontstaan en de loop van het geschil is voorts het volgende voor het College komen vast te staan:
- Bij brief van 18 mei 2004 heeft appellante het Ctg verzocht om verruiming van haar budget vanaf 1 januari 2002 met een bedrag van € 2,5 miljoen per jaar en dienovereenkomstige aanpassing van de tarieven.
- Bij besluit van 2 december 2004 heeft het Ctg het verzoek van appellante, na informeel overleg met appellante en VGZ, afgewezen.
- Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 23 december 2004 bezwaar gemaakt.
- Bij brief van 8 februari 2005 heeft appellante het Ctg bericht dat zij met het zorgkantoor en de betrokken zorgverzekeraars overeenstemming heeft bereikt over een structurele verhoging van haar budget vanaf 1 januari 2004 met € 1,8 miljoen per jaar. Deze overeenstemming zou worden neergelegd in een zogenoemd tweezijdig verzoek (namens appellante enerzijds en het zorgkantoor en de zorgverzekeraars anderzijds). Appellante heeft in deze brief uitdrukkelijk te kennen gegeven het verzoek om budgetverruiming per 1 januari 2002 te handhaven.
- Bij brief van 15 maart 2005 heeft appellante samen met het zorgkantoor/de zorgverzekeraars een verzoek ingediend tot budgetuitbreiding vanaf 1 januari 2004 met € 1,8 miljoen per jaar (tweezijdig verzoek). Bij brief van gelijke datum heeft appellante verzocht om een eenmalige budgetaanpassing van € 3,6 miljoen voor de jaren 2002 en 2003 (eenzijdig verzoek).
- Bij besluit van 19 april 2005 heeft het Ctg het tweezijdig verzoek gehonoreerd en het budget verruimd, alsmede bij besluit van 15 juli 2005 de tarieven aangepast. Bij eerstgenoemd besluit is voorts het eenzijdig verzoek van appellante afgewezen. In het besluit is vermeld dat het bezwaar van appellante tegen het besluit van 2 december 2004 op grond van de artikelen 6:18 en 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geacht wordt mede te zijn gericht tegen het besluit van 19 april 2005 en is appellante verzocht aan te geven of zij het bezwaar (geheel of gedeeltelijk) wenst te handhaven.
- Bij brief van 27 april 2005 heeft appellante aan het Ctg bericht dat zij haar bezwaar handhaaft voor wat betreft de besluitvorming op het eenzijdig verzoek, waarna zij bij brief van 8 juni 2005 de gronden van haar bezwaar heeft aangevuld.
- Op 28 september 2005 is appellante naar aanleiding van haar bezwaar gehoord.
- Vervolgens heeft het Ctg het bestreden besluit genomen.
3. Het standpunt van verweerster
Bij het bestreden besluit heeft het Ctg het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Ter motivering van dit besluit heeft het Ctg zich allereerst op het standpunt gesteld dat het – anders dan appellante beoogt – niet de bedoeling is dat eventueel later toegekend extra budget voor de jaren 2002 en 2003 wordt gebruikt om mogelijke tekorten voor de jaren 2005 en later te bestrijden.
Voorts kan alleen (extra) budget worden toegekend voor (extra) zorg die daadwerkelijk is verleend. Uit het bezwaar van appellante blijkt dat er geen (extra) zorg is verleend, zodat extra budget voor niet geleverde zorg niet aan de orde is. Al met al kan niet worden staande gehouden dat voor de jaren 2002 en 2003 sprake is van bijzondere omstandigheden die vanwege onevenredige gevolgen nopen tot het afwijken van de geldende beleidsregel. De inherente afwijkingsbevoegdheid is niet voor dit soort situaties bedoeld.
Het Ctg is wel akkoord gegaan met budgetverruiming met terugwerkende kracht vanaf 1 januari 2004, omdat het er destijds niet van op de hoogte was dat er geen kosten tegenover de gewenste verruiming stonden. Het Ctg mocht er bij beoordeling van het tweezijdig verzoek van uit gaan dat er wel degelijk (extra) kosten waren gemaakt, omdat het zorgkantoor met de voorgestelde budgetverruiming had ingestemd en het niet aannemelijk is dat het zorgkantoor daarmee zou instemmen, indien geen (extra) kosten zouden zijn gemaakt.
De omstandigheid dat het Ministerie van VWS het Ctg heeft verzocht te onderzoeken of het budget van appellante verhoogd diende te worden heeft tot een verruiming vanaf 1 januari 2004 geleid, maar brengt – nu de desbetreffende zorg niet is geleverd – niet met zich dat verdere afwijking van de geldende beleidsregel is aangewezen.
De na de hoorzitting toegezonden pagina’s uit het verslag van het algemeen toezichtsbezoek de dato 9 april 2002 van de Inspectie voor de Gezondheidszorg (hierna: IGZ) zijn zodanig summier en gedateerd dat het Ctg er geen conclusies aan kan verbinden.
Voorts is het Ctg van mening dat de door appellante gemaakte vergelijking met een andere epilepsie-instelling niet opgaat, omdat het niet gaat om een gelijk geval.
In het verweerschrift en ter zitting heeft verweerster benadrukt dat het hier gaat om de vraag of met toepassing van artikel 4:84 Awb moet worden afgeweken van de geldende beleidsregel. In dat verband is verweerster van mening dat hier weliswaar sprake is van bijzondere omstandigheden aan de kant van appellante, doch dat die omstandigheden niet met zich brengen dat de nadelige gevolgen van handelen overeenkomstig de beleidsregel onevenredig zouden zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Hiertoe heeft zij erop gewezen dat appellante in de jaren 2002 en 2003 wel epilepsiegebonden zorg heeft verleend, maar daarvoor geen extra kosten heeft gemaakt. De stelling van appellante dat zij wel degelijk extra kosten heeft gemaakt is eerst in beroep betrokken en dient derhalve bij de beoordeling van het geschil buiten beschouwing te blijven. Bovendien is deze stelling volgens verweerster onjuist. Wat betreft het beroep van appellante op het gelijkheidsbeginsel, onder verwijzing naar de budgetuitbreiding die SEIN per 1 januari 2001 heeft gekregen, heeft verweerster zich op het standpunt gesteld dat niet van gelijke gevallen kan worden gesproken, omdat SEIN eind jaren negentig begin 2000 – anders dan appellante – kampte met zowel een negatief resultaat als een negatief eigen vermogen en bovendien volgens een ter zake uitgebracht rapport van de IGZ de kwaliteit van de door SEIN geboden zorg in 1999 niet meer toereikend was gebleken, waar de door appellante geboden zorg wel voldeed. Daarnaast hadden de zorgverzekeraars, anders dan in het geval van appellante, ingestemd met het verzoek van SEIN om budgetuitbreiding per 1 januari 2001 (ook wat betreft loonkosten).
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter motivering van haar beroep allereerst aangevoerd dat zij wel degelijk epilepsiegebonden meerzorg heeft geboden in 2002 en 2003 en daarvoor ook de nodige kosten heeft gemaakt. Hiertoe heeft zij erop gewezen dat, zoals al in rapportages in het voorjaar van 2002 was vermeld, de in financieel opzicht problematische situatie in de sector lang verblijf ten dele ten koste is gegaan van de sector diagnostiek en behandeling. Voorts heeft zij verwezen naar het rapport van Prismant van juli 2003, waarin volgens haar is vermeld welke producten appellante ten tijde van het onderzoek daadwerkelijk leverde zonder dat daar AWBZ-middelen tegenover stonden. De geleverde meerzorg is ten dele betaald met middelen uit het tweede compartiment, ten dele mogelijk gemaakt door extreme belasting van het personeel en ten dele door te snijden in de basale zorg (grotere groepen en dergelijke).
Voorts heeft appellante aangevoerd dat haar argumentatie voor het vragen van € 3,6 miljoen niet was gelegen in voorziene tekorten in de komende jaren, maar in het onevenredig budgetteren in de jaren 2002 en 2003.
Verder heeft appellante zich op het standpunt gesteld dat de verantwoordelijkheid voor de compensatie van de door haar gederfde inkomsten in 2002 en 2003 bij verweerster ligt.
Appellante heeft daarnaast betwist dat de overgelegde rapportage van de IGZ te summier en gedateerd zou zijn. Het rapport bevat een correcte en heldere samenvatting van de problematiek en dateert van 9 april 2002, zodat het precies de periode betreft waar het hier om gaat.
Appellante is tenslotte van mening dat haar geval volledig op één lijn moet worden gesteld met dat van SEIN, zodat ook appellante aanspraak heeft op extra vergoeding voor personele kosten over de betrokken periode.
Met betrekking tot de positie van VGZ in de onderhavige zaak heeft appellante gesteld dat het, nu het hier gaat om een claim op AWBZ-geld en VGZ niet optreedt als haar zorgkantoor of namens alle zorgverzekeraars, nog maar de – door het College te beantwoorden – vraag is of het belang van VGZ rechtstreeks bij het bestreden besluit is betrokken. Volgens appellante behoort VGZ niet als derde partij tot de procedure te worden toegelaten. Wat betreft de tussen appellante enerzijds en de zorgverzekeraars en het zorgkantoor anderzijds gemaakte afspraken heeft appellante gesteld dat die zich niet verzetten tegen het indienen van het aan de orde zijnde eenzijdig verzoek bij het Ctg.
5. Het standpunt van VGZ
VGZ heeft aangevoerd dat zij met de andere zorgverzekeraars, het zorgkantoor en appellante een overeenkomst heeft gesloten die inhield dat alle betrokken partijen zouden meewerken aan een structurele uitbreiding van het budget van appellante vanaf 1 januari 2004 met € 1,8 miljoen per jaar. Appellante zou geen aanspraak maken op reguliere bekostiging in afwijking van deze overeenkomst, maar zou wel buiten het reguliere circuit om bij het Ministerie van VWS mogen proberen de verlangde gelden te krijgen. Door niettemin het in de onderhavige procedure aan de orde zijnde verzoek in te dienen heeft appellante in strijd met de bedoelde overeenkomst gehandeld en dient haar beroep niet-ontvankelijk te worden verklaard.
6. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College stelt voorop dat de omstandigheid dat appellante zich bij overeenkomst jegens onder andere VGZ zou hebben verbonden af te zien van bepaalde aanspraken – anders dan door VGZ is betoogd en wat er van de precieze strekking van die overeenkomst ook zij – niet met zich brengt dat haar beroep tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk moet worden verklaard. Nu het beroep overeenkomstig de (voormalige) Wet tarieven gezondheidszorg (Wtg) en de Awb is ingediend en is gehandhaafd, alsmede in aanmerking genomen dat daartegen ook overigens geen belemmeringen bestaan, dient inhoudelijk op het beroep te worden beslist.
5.2 Wat betreft de ter zitting door appellante aan de orde gestelde deelname van VGZ als derde partij in dit geding overweegt het College dat, gegeven het over en weer door partijen ter zake gestelde, niet valt in te zien dat het belang van VGZ als zorgverzekeraar niet rechtstreeks is betrokken bij het bestreden besluit. Immers, dit besluit ziet op het budget van appellante dat in verband met de dubbele erkenning van appellante via zowel de AWBZ als (thans) de Zorgverzekeringswet wordt gefinancierd, terwijl volgens de door verweerster in het verweerschrift gegeven uiteenzetting tussen de sluittarieven voor de AWBZ-zorg en ziekenhuiszorg een vaste verhouding bestaat. Mitsdien valt niet uit te sluiten dat verhoging van het budget en de daaraan verbonden tariefstelling, rechtstreeks gevolgen zal kunnen hebben voor VGZ.
5.3 Naar uit het bestreden besluit blijkt heeft verweerster het verzoek van appellante om uitbreiding van haar budget gezien als een verzoek om af te wijken van de geldende beleidsregel. Om die reden heeft zij dit verzoek getoetst aan het in artikel 4:84 Awb neergelegde criterium voor afwijking van een beleidsregel en bezien of handelen overeenkomstig die regel voor appellante gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Aan de hand van deze toetsing is verweerster tot de conclusie gekomen dat, hoewel in het geval van appellante sprake is van bijzondere omstandigheden, er geen aanleiding is verder af te wijken van de geldende beleidsregel dan zij reeds stelt te hebben gedaan, omdat niet kan worden gesproken van onevenredige gevolgen in de zin van evenvermeld artikel van het handelen overeenkomstig de beleidsregel.
Naar het oordeel van het College doet verweerster aldus geen recht aan de in de loop der tijd ten aanzien van de bekostiging van epilepsie-instellingen als appellante ook in meer juridische zin ontstane situatie. Immers, naar verweerster ook zelf te kennen heeft gegeven, was de budgetsystematiek voor deze instellingen reeds geruime tijd verouderd en sloot zij niet meer aan op de bedrijfsvoering. Vanaf 2001 is dan ook een mutatiesystematiek toegepast met vernieuwde parameters en verhoogde beleidsregelbedragen. Van een meer inhoudelijke aanpassing van de bekostigingswijze is het niet gekomen met het oog op de in aantocht zijnde DBC-systematiek. Ook het hiervoor genoemde Prismant-rapport wijst erop dat is gezocht naar een meer fundamentele herijking van de budgetsystematiek van de bedoelde instellingen, welke volgens dit rapport mogelijk zou kunnen worden gevonden in aansluiting bij de vraaggestuurde systematiek voor de gehandicaptenzorg, doch welke herijking uiteindelijk geen doorgang heeft gevonden. Wel is het budget van appellante – dat per 1 januari 2002 al in afwijking van het geldende beleid was verhoogd met € 800.000,-- op jaarbasis voor materiële extra kosten – in afwijking van de geldende beleidsregel vanaf 1 januari 2004 structureel verhoogd in verband met extra personele kosten. Daarnaast is van belang dat het budget van SEIN, het enige andere gespecialiseerde epilepsiecentrum in Nederland met een lang verblijf functie, reeds per 1 januari 2001 structureel en in afwijking van de geldende beleidsregel was verhoogd in verband met materiële en personele meerkosten, gemoeid met de lang verblijffunctie. Aan deze verhoging lagen eerdere rapporten van Prismant en van de IGZ ten grondslag.
Uit het vorenstaande vloeit naar het oordeel van het College voort dat, hoewel de bedoelde beleidsregel (de beleidsregel Aanvaardbare kosten) nog steeds gold, vastgesteld moet worden dat verweerster deze beleidsregel wat betreft de kosten van de lang verblijffunctie van instellingen als appellante de facto reeds ten tijde van de hier aan de orde zijnde bekostigingsjaren had losgelaten. Van belang is bovendien dat het loslaten van de beleidsregel niet op basis van zich ten aanzien van de beide door die beleidsregel bestreken instellingen voordoende bijzondere omstandigheden heeft plaatsgevonden, maar om reden dat de beleidsregel op het punt van bekostiging van de lang verblijffunctie voor epilepsiepatiënten als zodanig in zijn algemeenheid tekort schoot. Vaststelling van een nieuwe formele beleidsregel als bedoeld in artikel 11 Wtg is evenwel achterwege gebleven. Wel is duidelijk dat het budget van appellante vanaf 1 januari 2004 structureel is verhoogd, waarmee in wezen op meer beleidsmatige wijze is voorzien in de ruimte die was ontstaan door het loslaten van de formele beleidsregel.
Onder de hiervoor geschetste omstandigheden is het College van oordeel dat niet kan worden gesproken van een situatie waarin met toepassing van artikel 4:84 Awb en derhalve binnen de in dit artikel gegeven marges, moet worden beoordeeld of aanleiding bestaat af te wijken van de geldende beleidsregel. In de omstandigheid dat deze beleidsregel reeds geruime tijd was losgelaten en op het aan de orde zijnde punt niet meer onverkort werd toegepast, had verweerster aanleiding moeten zien tot een vrijere beoordeling van het verzoek van appellante, welke meer recht deed aan de destijds ontstane situatie. Daarbij komt als gezegd dat verweerster reeds had besloten tot een meer beleidsmatige verhoging van het budget van appellante met ingang van 1 januari 2004, zodat de aan de orde zijnde vraag veeleer was of verweerster goede gronden had de datum van ingang van deze beleidsmatige verhoging niet te stellen op 1 januari 2002, gegeven immers de omstandigheid dat de geldende beleidsregel toen al niet meer onverkort werd toegepast op het van belang zijnde punt en ten aanzien van SEIN reeds per 1 januari 2001 een structurele verhoging van het budget had plaatsgevonden.
5.4 Als inhoudelijke reden om niet aan het eenzijdige verzoek van appellante om budgetverhoging tegemoet te komen heeft verweerster gegeven dat appellante in de jaren 2002 en 2003 weliswaar epilepsiegebonden meerzorg heeft verleend, maar daarvoor geen extra kosten heeft gemaakt. Uit een oogpunt van kostenbeheersing acht verweerster het niet aanvaardbaar dat niet-gemaakte kosten worden vergoed.
Appellante heeft hier tegenin gebracht dat zij wel degelijk zodanige kosten heeft gemaakt. Hiertoe heeft zij erop gewezen dat de geleverde meerzorg ten dele is betaald met middelen uit het tweede compartiment, ten dele mogelijk is gemaakt door extreme belasting van het personeel en ten dele door te snijden in de basale zorg.
Tegenover de gemotiveerde betwisting daarvan door appellante heeft verweerster ter motivering van de handhaving van haar standpunt naar het oordeel van het College geen overtuigende argumenten aangedragen. Daarbij komt dat de stelling van appellante aangaande de aan de geleverde meerzorg bestede middelen wordt ondersteund door het door haar reeds in april 2002 opgestelde rapport “De budgetproblematiek van Kempenhaeghe – Lang Verblijf”, waarin onder andere is vermeld dat het oplossen van problematische situaties in de sector lang verblijf ten koste is gegaan van de sector diagnostiek en behandeling. Indien het budget van appellante over de jaren 2002 en 2003 alsnog zou worden verhoogd zou deze verhoging derhalve kunnen worden benut om de destijds opgelopen tekorten op andere onderdelen te dekken. Dat daarmee uiteindelijk tekorten in de jaren 2005 en volgende worden bestreden doet er niet aan af dat die tekorten zijn opgelopen in de hier aan de orde zijnde jaren, zodat daarin – anders dan verweerster meent – geen aanleiding kan worden gevonden van de gevraagde budgetverhoging af te zien. Het College heeft daarbij in aanmerking genomen dat appellante al begin 2002 is gestart met besprekingen met het Ministerie van VWS teneinde de gevraagde budgetuitbreiding te realiseren (tegenover welke uitbreiding het Ministerie overigens uiteindelijk niet onwelwillend bleek te staan), zodat niet met vrucht kan worden betoogd dat appellante achteraf de rekening bij verweerster heeft proberen neer te leggen.
5.5 Gelet op het vorenstaande ziet het College niet in dat verweerster goede gronden had de datum van ingang van deze beleidsmatige verhoging niet te stellen op 1 januari 2002. Immers, de redenen die voor verweerster aanleiding vormden het budget van appellante met ingang van 1 januari 2004 te verhogen deden zich ook al voor in de jaren 2002 en 2003. In de omstandigheid dat de financiële situatie van appellante niet zodanig penibel was als die van SEIN alsook de kwaliteit van de geboden zorg – anders dan de IGZ in het geval van SEIN had geconstateerd – niet onvoldoende was, kon verweerster evenmin aanleiding vinden de gevraagde budgetverhoging niet per 1 januari 2002 te doen ingaan, nu uit de stukken duidelijk is dat de bekostiging van appellante in elk geval reeds vanaf evengenoemde datum ontoereikend was.
5.6 Op grond van het hiervoor overwogene is het College van oordeel dat verweerster bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid tot de onderhavige afwijzing van het eenzijdig verzoek van appellante heeft kunnen besluiten, zodat het bestreden besluit – waarbij die afwijzing is gehandhaafd – niet in stand kan blijven. Nu de vaststelling van de budgetverhoging en de daaraan verbonden tariefsverhoging een nadere technische invulling vergt, welke in de eerste plaats door verweerster dient te worden gegeven, zal het College verweerster opdragen met inachtneming van deze uitspraak opnieuw op het bezwaar van appellante te beslissen.
Het College acht voorts termen aanwezig verweerster te veroordelen in de kosten die appellante in verband met de behandeling van het beroep en het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten zijn op voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 1.288,-- , waarbij telkens 1 punt is toegekend voor het indienen van het bezwaarschrift, het verschijnen ter hoorzitting, het indienen van het beroepschrift en het verschijnen ter zitting van het College, het gewicht van de zaak is bepaald op 1 (gemiddeld) en is uitgegaan van een bedrag van € 322,-- per punt.
Verweerster zal tevens worden opgedragen het door appellante betaalde griffierecht ten bedrage van € 276,-- te vergoeden.
7. De beslissing
Het College
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerster op met inachtneming van deze uitspraak opnieuw op het bezwaar van appellante te beslissen;
- veroordeelt verweerster in de door appellante in verband met de behandeling van het beroep en het bezwaar gemaakte
kosten ad € 1.288,-- (zegge: twaalfhonderdachtentachtig euro)
- draagt verweerster op aan appellante het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 276,-- (zegge:
tweehonderdzesenzeventig euro) te vergoeden.
Aldus gewezen door mr. B. Verwayen, mr. J.L.W. Aerts en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, in tegenwoordigheid van mr. P.M. Beishuizen als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 20 april 2007.
w.g. B. Verwayen w.g. P.M. Beishuizen