Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 06/84 18 april 2007
5135 EG-steunverlening akkerbouwgewassen
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: ir. S. Boonstra, werkzaam bij LTO Noord Advies te Drachten,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: ing. G.C.J. van Rooijen, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 25 januari 2006, bij het College per fax binnengekomen op dezelfde dag, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 16 december 2005.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op de bezwaren van appellant tegen drie besluiten van 1 augustus 2005, waarbij verweerder zijn eerdere besluiten betreffende de aanvragen akkerbouwsteun over de jaren 2001, 2002 en 2003 in het kader van de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen (hierna: de Regeling) van appellant heeft herzien en reeds betaalde steun heeft teruggevorderd.
Bij brief van 23 februari 2006 heeft appellant de gronden voor zijn beroep aangevuld.
Bij brief van 3 maart 2006 heeft verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd. Op 26 april 2006 heeft hij een verweerschrift ingediend.
Verweerder heeft bij het verweerschrift een op 25 april 2006 gedateerd herzien besluit op het bezwaar tegen het besluit tot terugvordering over het jaar 2001 overgelegd, alsmede een op dezelfde datum gedateerd besluit waarbij hij zijn besluiten op het bezwaar tegen de terugvorderingen 2002 en 2003 heeft herzien.
Op 14 februari 2007 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant bijgestaan door zijn gemachtigde aanwezig was. Tevens waren de ouders van appellant aanwezig. Verweerder werd ter zitting vertegenwoordigd door zijn gemachtigde, bijgestaan door drs. M. Honig, werkzaam bij GeoRas.
2. De grondslag van het geschil
In artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad van 17 mei 1999 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen is onder meer het volgende bepaald:
“Er kunnen geen betalingsaanvragen worden ingediend voor grond die op 31 december 1991 als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was.”
In artikel 2 van Pro Verordening (EG) nr. 2316/1999 van de Commissie van 22 oktober 1999 houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen is het volgende bepaald:
“Voor de toepassing van artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1251/1999 gelden voor de begrippen “blijvend grasland”, “blijvende teelten”, “meerjarige gewassen” en “herstructureringsprogramma” de in bijlage I opgenomen definities.”
In de bedoelde bijlage staat:
“Definities
1. Blijvend grasland
Grond die geen deel uitmaakt van een vruchtwisseling en die blijvend (ten minste vijf jaar) als grasland wordt gebruikt, ongeacht of het ingezaaid dan wel natuurlijk grasland betreft.”
Bij Verordening (EEG) nr. 3887/92 van de Commissie van 23 december 1992 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen, zoals deze luidde ten tijde hier van belang, is onder meer het volgende bepaald:
“Artikel 9
1. (…)
2. Wanneer wordt vastgesteld dat de in de steunaanvraag “oppervlakten” aangegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte, wordt het steunbedrag berekend op basis van de bij de controle feitelijk geconstateerde oppervlakte. Behoudens overmacht wordt de feitelijk geconstateerde oppervlakte echter verlaagd met tweemaal het vastgestelde verschil wanneer dit groter dan 3 % van de geconstateerde oppervlakte of dan 2 ha en niet groter dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte is.
Er wordt geen aan de oppervlakte gekoppelde steun toegekend wanneer het vastgestelde verschil groter is dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte.
De bovenbedoelde verlagingen worden niet toegepast indien het bedrijfshoofd het bewijs levert dat hij voor de bepaling van de oppervlakte op correcte wijze is uitgegaan van informatie die door de bevoegde instantie wordt erkend.
(…)
3. Is evenwel opzettelijk of door grove nalatigheid een onjuiste aangifte gedaan, dan wordt het betrokken bedrijfshoofd uitgesloten van:
a) de betrokken in artikel 1, lid 1, van Verordening (EEG) nr. 3508/92 vermelde steunregeling voor het betrokken kalenderjaar, en
b) bij opzettelijk onjuiste aangifte, alle in artikel 1, lid l, van Verordening (EEG) nr. 3508/92 bedoelde steunregelingen voor het volgende kalenderjaar voor een oppervlakte die gelijk is aan die waarvoor zijn steunaanvraag is afgewezen.
(…)
Artikel 14
1. In geval van een onverschuldigde betaling is het betrokken bedrijfshoofd verplicht dat bedrag terug te betalen (…)
(…)
4. De in lid 1 bedoelde terugbetalingsplicht is niet van toepassing indien de betaling is verricht als gevolg van een fout van de bevoegde instantie zelf of van een andere instantie en die fout redelijkerwijs niet kon worden ontdekt door het bedrijfshoofd, dat derhalve volledig te goeder trouw heeft gehandeld en alle terzake geldende verplichtingen is nagekomen.
Wanneer de fout evenwel betrekking heeft op feitelijke elementen die relevant zijn voor de berekening van de betrokken betaling, is de eerste alinea alleen van toepassing indien het besluit tot terugvordering niet binnen twaalf maanden na de betaling is meegedeeld.
(…)
Artikel 14 bis Pro
1. Wanneer, nadat een steunaanvraag is ingediend en voordat aan alle voorwaarden voor de toekenning van de steun is voldaan, een bedrijf volledig wordt overgedragen aan een ander bedrijfshoofd, wordt aan de cedent geen steun toegekend uit hoofde van het overgedragen bedrijf.
2. De door de cedent aangevraagde steun wordt toegekend aan de overnemer wanneer:
a. de overnemer de bevoegde instantie in kennis stelt binnen een door de lidstaten vast te stellen termijn na de overdracht, zich ertoe verbindt alle door de bevoegde instantie verlangde bewijsstukken over te leggen en om betaling van de steun verzoekt, en
b. (…)
6. De lidstaten kunnen besluiten de steun in voorkomend geval toe te kennen aan de overdrager. In dat geval:
wordt geen steun toegekend aan de overnemer en
(…)”
In Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen is onder meer het volgende bepaald:
“ Artikel 32
1. Wanneer ten aanzien van een gewasgroep de aangegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte in de zin van artikel 31, lid 2, wordt het steunbedrag berekend op basis van de geconstateerde oppervlakte, verminderd met tweemaal het vastgestelde verschil wanneer dit groter is dan 3 % of dan 2 ha, doch niet groter dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte.
Wanneer het verschil groter is dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte, wordt voor de betrokken gewasgroep geen aan de oppervlakte gerelateerde steun toegekend.
2. Wanneer met betrekking tot de totale geconstateerde oppervlakte waarop een steunaanvraag in het kader van de in artikel 1, lid 1, onder a), van Verordening (EEG) nr. 3508/92 vermelde steunregelingen betrekking heeft, het verschil tussen de aangegeven oppervlakte en de geconstateerde oppervlakte in de zin van artikel 31, lid 2, groter is dan 30%, wordt het op grond van die steunregelingen toe te kennen steunbedrag waarop het bedrijfshoofd overeenkomstig artikel 31, lid 2, aanspraak zou kunnen maken, voor het betrokken kalenderjaar geweigerd.
(...)
Artikel 44
Uitzonderingen op de toepassing van kortingen en uitsluitingen
1. De in deze titel bedoelde kortingen en uitsluitingen zijn niet van toepassing wanneer het bedrijfshoofd feitelijk juiste gegevens heeft verschaft of wanneer hij anderszins kan bewijzen dat hem geen schuld treft.
(...)
Artikel 49
Terugvordering van ten onrechte betaalde bedragen
1. In geval van een onverschuldigde betaling is het bedrijfshoofd verplicht het betrokken bedrag terug te betalen
(…)
4. De in lid 1 bedoelde terugbetalingsplicht is niet van toepassing indien de betaling is verricht als gevolg van een fout van de bevoegde instantie zelf of van een andere instantie en die fout redelijkerwijs niet kon worden ontdekt door het bedrijfshoofd. Wanneer de fout evenwel betrekking heeft op feitelijke elementen die relevant zijn voor de berekening van de betrokken betaling, is de eerste alinea alleen van toepassing indien het besluit tot terugvordering niet binnen twaalf maanden na de betaling is meegedeeld.
(…)
Artikel 50
Overdracht van een bedrijf
(…)
2. Wanneer, nadat een steunaanvraag is ingediend en voordat aan alle voorwaarden voor de toekenning van de steumn is voldaan, een bedrijf volledig wordt overgedragen aan een ander bedrijfshoofd, wordt aan de cedent geen steun toegekend voor het overgedragen bedrijf.
3. De door de cedent aangevraagde steun wordt toegekend aan de overnemer wanneer:
a) de overnemer de bevoegde instantie van de overdracht in kennis stelt binnen
een door de lidstaten vast te stellen termijn en om betaling van de steun verzoekt;
b. de overnemer alle door de bevoegde instantie verlangde bewijzen levert;
c) met betrekking tot het overgedragen bewijs is voldaan aan alle voorwaarden voor de toekenning van de steun.
(…)
6. De lidstaten kunnen, waar van toepassing, besluiten de steun aan de cedent toe te kennen. In dat geval:
wordt geen steun toegekend aan de overnemer en
(…)”
In artikel 9a van de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen is onder meer bepaald:
”Artikel 9a
Indien een bedrijf volledig wordt overgedragen nadat de aanvraag oppervlakten is ingediend en voordat aan alle voorwaarden voor de toekenning van subsidie is voldaan, kan aan de cessionaris de door de cedent gevraagde subsidie worden toegekend indien:
a. LASER de schriftelijke mededeling door de cessionaris van de overdracht binnen een maand na de overdracht ontvangt,
b. de cessionaris LASER verzoekt om betaling van de door de cedent gevraagde subsidie,
c. de cessionaris alle door LASER verlangde bewijsstukken overlegt, en
d. wordt voldaan aan alle voorwaarden voor de toekenning van de subsidie.”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- De maatschap A en C (hierna: maatschap 2) heeft met het formulier “Gecombineerde opgave 2004” onder meer voor de percelen 9 (van 2.00 ha), 11 (van 1.40 ha) en 25 (van 5.30 ha) akkerbouwsteun aangevraagd.
- Op basis van een teledetectieonderzoek heeft GeoRas, het bureau dat verweerder in dergelijke zaken adviseert, aan verweerder gerapporteerd dat deze percelen, door hem gemeten op respectievelijk 1.96 ha, 1.40 ha en 5.31 ha, niet aan de voorwaarden voor steunverlening voldoen. Zij waren in de referentiejaren 1987 t/m 1991 niet anders dan als grasland in gebruik. Verweerder heeft bij besluit van 11 januari 2005, gericht aan appellant, de bevindingen van GeoRas overgenomen, de genoemde percelen als niet geconstateerd aangemerkt en de aanvraag om akkerbouwsteun afgewezen. Tegen dit besluit is geen bezwaar gemaakt.
- Eerdergenoemde percelen 9 en 25 werden, geheel of gedeeltelijk, ook opgegeven in aanvragen akkerbouwsteun over de jaren 2001, 2002 en 2003. Op grond hiervan heeft verweerder bij drie besluiten van 1 augustus 2005 zijn eerdere beslissingen op deze aanvragen herzien.
- In de aanvraag 2001, gesteld op naam van maatschap D en A en E (hierna: maatschap 1) is voor totaal 13.80 ha maïs steun aangevraagd; onder andere voor het perceel 9 van 2.00 ha en perceel 25 van 4.75 ha. Bij het herzieningsbesluit betreffende deze aanvraag heeft verweerder van perceel 9 alsnog slechts 0.04 ha als geconstateerd aangemerkt en perceel 25 heeft hij alsnog in zijn geheel als niet geconstateerd aangemerkt. Totaal voldoet dan 6.71 ha niet aan de definitie akkerland. Daardoor ontstaat een verschil tussen de aangevraagde oppervlakte en de geconstateerde oppervlakte dat, uitgedrukt in een percentage van de geconstateerde oppervlakte, meer dan 20 % van de enige aangevraagde gewasgroep bedraagt, zodat de gehele aanvraag is afgewezen. Verweerder heeft daarom bij besluit van 1 augustus 2005, met toepassing van artikel 9 van Pro Verordening (EEG) nr.3887/92, het gehele reeds uitbetaalde bedrag ad € 5746,19 teruggevorderd.
- In de aanvraag 2002 heeft maatschap 1 voor 16.32 ha maïs en 6.82 ha braak steun aangevraagd; daaronder het maïsperceel 9 van 2.00 ha en perceel 25 van 5.30 ha. Bij het, op naam van A gestelde, herzieningsbesluit betreffende deze aanvraag heeft verweerder van perceel 9 alsnog slechts 0.04 ha als geconstateerd aangemerkt en perceel 25 heeft hij alsnog in zijn geheel als niet geconstateerd aangemerkt. Totaal voldoet dan 7.26 ha niet aan de definitie akkerland. Daardoor ontstaat een verschil tussen de totale aangevraagde oppervlakte en de totale geconstateerde oppervlakte dat, uitgedrukt in een percentage van de geconstateerde oppervlakte, meer dan 30 % bedraagt, zodat de gehele aanvraag is afgewezen. Verweerder heeft daarom, met toepassing van artikel 32 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001, een reeds uitbetaald bedrag ad € 8231,64 teruggevorderd.
- In zijn aanvraag 2003 heeft appellant voor 18.04 ha maïs en 2.00 ha braak steun aangevraagd; daaronder het maïsperceel 9 van 2.00 ha en perceel 25 van 5.30 ha. Bij het, op naam van maatschap A en C (hierna: maatschap 2) gestelde, herzieningsbesluit betreffende deze aanvraag heeft verweerder van perceel 9 alsnog slechts 0.04 ha als geconstateerd aangemerkt en perceel 25 heeft hij alsnog in zijn geheel als niet geconstateerd aangemerkt. Totaal voldoet dan 7.26 ha niet aan de definitie akkerland. Daardoor ontstaat een verschil tussen de totale aangevraagde oppervlakte en de totale geconstateerde oppervlakte dat, uitgedrukt in een percentage van de geconstateerde oppervlakte, meer dan 30 % bedraagt, zodat de gehele aanvraag is afgewezen. Verweerder heeft daarom, met toepassing van artikel 32 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001, een reeds uitbetaald bedrag ad € 5073,02 teruggevorderd.
- Bij een op 7 september 2005 bij verweerder ontvangen brief, heeft maatschap 1 bezwaar gemaakt tegen het herzieningsbesluit betreffende de aanvraag 2001.
- Bij een op 7 september 2005 bij verweerder ontvangen brief heeft appellant bezwaar gemaakt tegen het herzieningsbesluit betreffende de aanvraag 2002.
- Bij een op 7 september 2005 bij verweerder ontvangen brief heeft maatschap 2 bezwaar gemaakt tegen het herzieningsbesluit betreffende de aanvraag 2003.
- Daarop heeft verweerder, na een op 22 november 2005 gehouden hoorzitting, het bestreden besluit (gericht aan maatschap 1) genomen, waartegen appellant in beroep is gekomen.
- Vervolgens zijn de besluiten van 25 april 2006 genomen. Het besluit over het jaar 2001 is gericht aan de voormalige maten van maatschap 1, het besluit over de jaren 2002 en 2003 is gericht aan de voormalige maten van maatschap 2. Inhoudelijk zijn de besluiten niet gewijzigd.
3. Het bestreden besluit en het nadere standpunt van verweerder
Bij het bestreden besluit betreffende de aanvraag 2001, zoals gewijzigd bij besluit van 25 april 2006 en gericht aan de voormalige maten van maatschap 1, heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Bij het bestreden besluit betreffende de aanvragen 2002 en 2003, zoals gewijzigd bij besluit van 25 april 2006 en gericht aan de voormalige maten van maatschap 2, heeft verweerder de daartegen gerichte bezwaren eveneens ongegrond verklaard. Daartoe heeft verweerder, samengevat, het volgende overwogen.
De aanvraag 2002 werd ingediend op naam van maatschap 1. Uitbetaling geschiedde aan A. Naderhand is verweerder gebleken dat reeds op 1 mei 2001 maatschap 2 is aangegaan tussen A en C. Verweerder is daarom van mening dat de aanvragen 2002 en 2003 door A werden ingediend namens maatschap 2. Om die reden heeft verweerder bij besluit van 25 april 2006 de terugvordering betreffende de jaren 2002 en 2003 alsnog geadresseerd aan A en aan C, de twee vennoten van maatschap 2, persoonlijk.
Door middel van satellietbeelden en de interpretatie daarvan door GeoRas is gebleken dat de percelen 9 en 25 uit de aanvragen over de jaren 2001, 2002 en 2003 in de referentiejaren 1987 tot en met 1991 geheel of gedeeltelijk met gras beteeld zijn geweest en dus niet voldoen aan de definitie akkerland. De satellietbeelden vormen voldoende grond om de conclusies van GeoRas over te nemen. Het ontbreken van legenda bij de beelden wil niet zeggen dat er dus geen sprake is geweest van een objectieve beoordeling.
Het opgeven van percelen die niet (volledig) aan de voorwaarden voldoen, komt voor rekening en risico van appellant, ondanks het feit dat de betaling al enige tijd geleden heeft plaatsgevonden.
Om de interpretatie van de satellietbeelden te weerleggen is bewijs op perceelsniveau een vereiste. Appellant dient derhalve aan te tonen dat de percelen 9 en 25 in één van de jaren 1987 tot en met 1991 zijn gebruikt voor de teelt van een akkerbouw- of tuinbouwgewas en daarmee voldoen aan de definitie van akkerland. Appellant is hierin niet geslaagd.
De enkele mededeling van appellant dat hij er van overtuigd is dat in de referentieperiode op de betreffende percelen in wisselteelt maïs en aardappelen werden geteeld is niet voorzien van concrete bewijsstukken omtrent de juistheid daarvan.
De door appellant gestelde onderzaai van gras op de percelen maïs veroorzaakt niet, zoals appellant veronderstelt, een verstoring van de satellietbeelden. Het gras zal als de maïs gaat groeien minder zonlicht krijgen en dus kort blijven, waardoor de maïs op de beelden goed zichtbaar zal blijven.
Tijdens de hoorzitting heeft appellant gesteld dat er sprake kan zijn geweest van een kunstweide. Los van het gegeven het opmerkelijk is dat hieromtrent in de bezwaarschriften niets is gezegd, blijkt uit door verweerder uitgevoerd literatuuronderzoek dat een kunstweide gelijk is te stellen met tijdelijk grasland. De definitie hiervan is grasland dat in de normale vruchtwisseling is opgenomen en bestemd is om binnen vier tot vijf jaar gescheurd te worden. Grond die geen deel uitmaakt van een vruchtwisseling en die blijvend (tenminste vijf jaar) als grasland wordt gebruikt is, ongeacht of het om ingezaaid dan wel natuurlijk grasland gaat, aan te merken als blijvend grasland.
Door GeoRas is geconstateerd dat de betreffende percelen in de jaren 1987 tot en met 1991 onafgebroken grasland waren. Daarom is er geen sprake van dat het hier om tijdelijk grasland ging dat in een normale vruchtwisselingscyclus was opgenomen. Door te stellen dat blijvend grasland in een van de referentiejaren tijdelijk grasland was, omdat in een jaar na 1991 daarop alsnog een akkerbouwgewas werd geteeld, op grond waarvan het perceel deel uitmaakte van een normale vruchtwisseling, wil men een situatie scheppen die ertoe leidt dat het areaal akkerland na 31 december 1991 zou toenemen. Dat is in strijd met het uitgangspunt van de Verordeningen (EEG) nr.3508/92, (EEG) nr. 3887/92, (EG) nr. 1251/1999, (EG) nr. 2316/199, (EG) nr. 2461/1999 en (EG) nr. 2419/2001, die er alle van uitgaan dat het areaal akkerland per 31 december 1991 wordt gefixeerd.
Voorzover appellant zich beroept op het ontstaan van vertrouwen, omdat verweerder in het verleden aanvragen minder fijnmazig heeft gecontroleerd en daardoor de betrokken percelen ten onrechte als akkerland heeft geaccepteerd, verklaart verweerder dat dit er niet aan in de weg staat dat later aan meer gedetailleerde gegevens wordt getoetst, zoals satellietbeelden. De beelden zijn in dit geval pas in 2004 ter beschikking van verweerder gekomen. Evenmin beletten deze omstandigheden verweerder om terug te komen van eerdere besluiten.
De omstandigheid dat thans gegevens in het geding zijn die een periode van ruim achttien jaar geleden betreffen, waardoor het moeilijk is om bewijsmateriaal uit die periode te presenteren, maakt niet dat appellant geen schuld heeft aan de onjuiste opgave. Van een ondernemer mag immers verwacht worden dat hij gegevens betreffende het voldoen aan de voorwaarden van de definitie akkerland, die reeds sinds 1993 gelden, bewaart.
De algemene stelling van appellant dat grond zwart zou hebben gelegen in het late najaar 1991 om daar in 1992 een akkerbouwgewas te zaaien is niet voorzien van enige aanwijzing dat het hier om de percelen 9 en/of 25 zou gaan.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van zijn beroep, samengevat, het volgende aangevoerd.
Verweerder is in het bestreden besluit onvoldoende ingegaan op appellants stelling dat er eind najaar 1991 sprake was van zwartgelegde grond met het oog op de inzaai van een akkerbouwgewas in voorjaar 1992. Het beeld van 15 mei 1992 geeft bij perceel 9 duidelijk de voor kale grond karakteristieke kleur blauw. Tevens is niet duidelijk gemaakt waarom er geen beelden van najaar 1986 bij de beoordeling zijn betrokken.
De onderzaai van gras bij maïspercelen zal na de oogst van de maïs geen blauw beeld voor kale grond opleveren.
Het is aan verweerder om, indien een aanvrager stelt dat er in enig jaar sprake was van een kunstweide, op basis van juridische en/of landbouwkundige overwegingen aan te geven dat hiervan geen sprake kan zijn geweest. Verweerder heeft dit nagelaten.
Ten onrechte gaat verweerder er van uit dat, indien er 5 jaar grasland is geconstateerd, maar dat in enig referentiejaar sprake was van een kunstweide, het na 1991 alsnog overschakelen op een akkerbouwgewas, per definitie betekent dat er geen sprake kan zijn geweest van grasland dat in het kader van een vruchtwisseling als zodanig werd gebruikt.
Appellant meent dat hij feitelijk juiste gegevens heeft verschaft en dat hij anderszins kan bewijzen dat hem geen schuld treft. Hij meent derhalve een beroep te kunnen doen op artikel 44 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001.
Ter zitting heeft appellant aangevoerd dat de totale terugvordering bij hem in rekening is gebracht, terwijl in het verleden ook andere leden van de maatschap bij de subsidieaanvragen betrokken waren.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het bestreden besluit van 16 december 2005 is gericht aan maatschap 1. Het beroep is ingesteld door appellant. Het College overweegt met betrekking tot de ontvankelijkheid van dit beroep als volgt. Hoewel een maatschap als zodanig in een bestuursrechtelijke procedure als partij kan optreden, is er niet altijd grond om een individueel lid van de maatschap in een procedure tegen een aan de maatschap gericht besluit de toegang tot de rechter te ontzeggen. Als bij een besluit een betalingsverplichting aan de maatschap wordt opgelegd zal over het algemeen ingevolge artikel 7A:1689 BW ieder van de maten voor zijn deel daarvoor tegenover het bestuursorgaan rechtstreeks aansprakelijk zijn zonder dat het maatschapsverband in die relatie verder op enigerlei wijze een rol speelt. Gelet daarop is het belang van de maat rechtstreeks bij het besluit betrokken en is hij dus belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
Het College gaat er voorts van uit dat, als het maatschapscontract beëindigd is, ieder der voormalige maten individueel belanghebbende is bij een tot de maatschap gericht besluit.
Derhalve is het beroep van appellant voor alle drie de in geding zijnde jaren ontvankelijk.
5.2.1 In deze zaak gaat het om één besluit op de bezwaren betreffende intrekking en terugvordering van subsidie over drie achtereenvolgende subsidiejaren. In het eerste subsidiejaar 2001 is de aanvraag ingediend door maatschap 1, de in 1991 opgerichte maatschap van appellant met zijn ouders. Bij schrijven van 4 december 2001 heeft appellant verweerder ervan in kennis gesteld dat hij vanaf 1 januari 2001 de bedrijfsvoering als natuurlijk persoon voortzette. Vervolgens werd wel op naam van maatschap 1 ook de subsidieaanvraag voor het jaar 2002 ingediend. Op 15 augustus 2002 heeft appellant verweerder ervan in kennis gesteld, dat hij sedert 1 juli 2001 geacht moest worden zijn bedrijf uit te oefenen in een nieuw maatschapsverband, nl. maatschap 2. De aanvraag 2003 werd door appellant niettemin op eigen naam ingediend. Op 19 mei 2004 heeft appellant verweerder bericht dat hij vanaf 1 januari 2004 het bedrijf weer als natuurlijk persoon voortzette.
Verweerder heeft de steun voor het jaar 2001 aan maatschap 1 toegekend; de steun voor het jaar 2002 is echter net als die voor het jaar 2003 aan appellant in persoon toegekend.
Bij de besluiten tot intrekking van de eerdere toekenningsbesluiten en terugvordering van hetgeen onverschuldigd aan steun is uitbetaald, heeft verweerder het besluit voor 2001 gericht aan maatschap 1. Het besluit voor 2002 is gericht aan appellant en het besluit voor 2003 aan maatschap 2.
5.2.2 Maatschap 1, appellant en maatschap 2 hebben ieder voor het op haar of hem betrekking hebbende besluit daartegen bezwaar gemaakt. Het College tekent daarbij aan dat aannemelijk is dat de maatschapscontracten op dat moment beide reeds beëindigd waren, zodat het bezwaar voor 2001 en 2003 gemaakt is door de gezamenlijke natuurlijke personen, die voorheen de beide maatschappen vormden.
Verweerder heeft het gecombineerde besluit op de drie bezwaren van 16 december 2005 gericht aan maatschap 1. Het daartegen gerichte beroep is ingesteld door appellant in persoon.
Verweerder heeft op 25 april 2006 het bestreden besluit heroverwogen en vervangen door een tweetal besluiten. Het eerste is gericht aan de natuurlijke personen D en A en E en betreft het subsidiejaar 2001. De tweede is gericht aan A en C en betreft de jaren 2002 en 2003.
5.2.3 Dit roept allereerst de vraag op of het beroep geacht kan worden deze nieuwe besluiten mede te betreffen.
Voor het jaar 2001 ziet het College de vervanging van de adressaat van het bestreden besluit, maatschap 1, door de natuurlijke personen die deze maatschap vormden als niet meer dan een technische verbetering. Onder ogen is gezien dat het maatschapscontract beëindigd is en dat de personen die voorheen de maatschap vormden, nu als individuele personen dienden te worden aangeschreven. Daarmee wordt het besluit rechtens niet in enig relevant opzicht gewijzigd, zodat voor het jaar 2001 feitelijk ook geen sprake is van herziening van een besluit. De artikelen 6:18 en 6:19 van de Awb zijn hier niet van toepassing. Het College zal het beroep tegen dit besluit met inachtneming van de daarop aangebrachte correctie verder behandelen.
Voor de beide andere jaren geldt echter dat de adressaat van het bestreden besluit gewijzigd wordt en dat daarmee rechtens ook de uit het besluit voortvloeiende betalingsverplichting (gedeeltelijk) op andere schouders terecht komt.
Weliswaar heeft appellant zich er ter zitting over beklaagd dat alle betalingsverplichtingen feitelijk op hem rusten en dat hij de middelen daarvoor alleen zal moeten vinden, maar gelet op de voorliggende besluiten is dat rechtens niet vol te houden.
Gelet op de wijziging van de personenkring voor wie het besluit van 25 april 2006 over de jaren 2002 en 2003 rechtsgevolg heeft is op een dergelijk besluit artikel 6:19 Awb Pro niet van toepassing.
Voor het jaar 2002 geldt dat het primaire besluit van 1 augustus 2005 gericht was aan appellant, dat appellant daar ook bezwaar tegen gemaakt heeft en dat verweerder de beslissingen op bezwaar eerst aan maatschap 1 en na herziening aan de leden van maatschap 2 gericht heeft. Het beroep van appellant kan niet geacht worden mede gericht te zijn tegen het besluit van 25 april 2006 en nu het besluit van 16 december 2005 voor het jaar 2002 door verweerder niet gehandhaafd is en appellant geen aanwijsbaar belang heeft bij vernietiging van dit besluit dient het beroep niet-ontvankelijk verklaard te worden onder veroordeling van verweerder in de door appellant gemaakte proceskosten.
Verweerder zal de geadresseerden van het besluit van 25 april 2006 desgewenst alsnog in de gelegenheid moeten stellen daartegen bezwaar te maken.
Voor wat het jaar 2003 betreft geldt dat het primaire besluit van 1 augustus 2005 gericht was aan maatschap 2 en dat maatschap 2 daar ook bezwaar tegen gemaakt heeft, doch dat het besluit op bezwaar gericht was aan maatschap 1. Dat besluit is inmiddels ingetrokken en vervangen door een besluit gericht aan (de voormalige maten van) maatschap 2. Daarmee is dus alsnog een besluit tot stand gekomen gericht aan de partij die het bezwaar gemaakt had. Alle omstandigheden van het geval overziend vindt het College aanleiding hier met toepassing van artikel 6:10 Awb Pro het beroep van 25 januari 2006 gericht te achten tegen het besluit van 25 april 2006. Appellant is door verweerders besluit van 16 december 2005 in de situatie gebracht dat hij redelijkerwijs kon menen dat reeds op het bezwaarschrift van maatschap 2 van 6 september 2005 beslist was.
Nu appellant na de intrekking van het besluit van 16 december 2005 voor wat het jaar 2003 betreft geen aanwijsbaar belang heeft bij vernietiging daarvan, dient het beroep ook in zoverre niet-ontvankelijk verklaard te worden.
Het College zal dus over de jaren 2001 en 2003 tot een inhoudelijke beoordeling van het beroep kunnen komen.
5.3 Verweerder is op basis van analyse van satellietbeelden door GeoRas tot het oordeel gekomen dat van de in de aanvraag 2001 voor steun opgegeven percelen 6.71 ha niet anders dan als grasland in gebruik is geweest in de referentiejaren 1987 tot en met 1991, en dat dit voor de aanvraag 2003 voor 7.26 ha geldt.
Zoals het College reeds meerdere malen heeft uitgesproken is het dan aan de aanvrager om aan te tonen dat de beelden onjuist zijn geïnterpreteerd en uitwijzen dat er wel sprake is geweest van gebruik anders dan als bedoeld in artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1251/1999. Daarnaast kan een aanvrager aan de hand van perceelsgebonden bewijs aantonen dat het betreffende perceel wel steunwaardig is.
5.4 Appellant heeft met diverse stellingen aangevoerd dat de analyse van de door GeoRas gebruikte satellietbeelden onvoldoende overtuigend is om de conclusie te rechtvaardigen dat er in de referentiejaren steeds sprake is geweest van grasland. Hetgeen appellant heeft aangevoerd kan niet slagen. Het College overweegt ter zake als volgt.
Appellant heeft betoogd dat de percelen 9 en 25 aan het eind van het jaar 1991 zwart hebben gelegen met het oog op de inzaai van een akkerbouwgewas in 1992. Bestudering van satellietbeelden uit 1986 en 1992 door GeoRas heeft daarom ten onrechte niet plaatsgevonden, aldus appellant.
Appellant heeft dit betoog niet met bewijsstukken onderbouwd en hij heeft zelfs niet aangegeven welk gewas er dan in 1992 zou zijn geteeld. Daarmee is hij er niet in geslaagd aan te tonen dat er inderdaad sprake is geweest van zwart liggend land. Het College voegt hier nog aan toe dat het door verweerder in een later stadium ingebrachte beeld van 15 mei 1992 op de betreffende percelen volgens GeoRas geen akkerbouwgewas vertoont. Het College ziet op grond van deze stelling van appellant geen aanleiding aan de analyse van GeoRas dat er in 1991 sprake was van grasland te twijfelen. Appellant heeft evenmin iets aangevoerd op grond waarvan de door hem gewenste bestudering van satellietbeelden uit het, buiten de referentieperiode gelegen, jaar 1986 zinvol zou kunnen zijn.
De blauwige kleur op het beeld van 5 juli 1987 van perceel 25 lijkt niet geheel uit te sluiten dat er op dat moment sprake was van kale grond. Verweerder heeft echter bij brief van 18 juli 2006 een nader beeld van 14 juli 1987 overgelegd waarop, blijkens de toelichting van GeoRas, duidelijk grasland is te zien. De combinatie van deze beelden doet het College, anders dan appellant, niet twijfelen aan verweerders opvatting dat aan de hand van het beeld van 5 juli niet de conclusie mag worden getrokken dat er toen sprake was van kale grond.
Ook de grief dat er in de in de referentiejaren sprake is geweest van een kunstweide kan niet slagen.
Deze stelling is evenmin met een nader bewijsstuk onderbouwd, terwijl ook niet is aangegeven in welk jaar daarvan dan sprake zou zijn geweest. Gelet op de uitspraak van het Hof van Justitie der Europese Gemeenschappen van 16 september 2004 inzake Gschossmann (zaak C-366/02) gaat het College er voorts van uit, dat een perceel slechts bij een aanwijsbare fysieke verandering het karakter van blijvend grasland kan verliezen.
Appellant heeft in de loop van de procedure ook nog aangevoerd dat er op de bewuste percelen sprake is geweest van roulatieteelt, van gras, maïs en aardappelen, van groene braak en van onderzaai van gras bij maïs. Geen van deze – naar het College moet vaststellen weinig consistente - stellingen is met nadere aanwijzingen en bewijsstukken onderbouwd. Daarmee heeft appellant onvoldoende aannemelijk gemaakt dat er reden tot twijfel bestaat omtrent de, op grond van bestudering van satellietbeelden door de deskundige van GeoRas getrokken, conclusie van verweerder dat er sprake is geweest van blijvend grasland.
Evenmin is de door appellant geopperde mogelijkheid dat in 1987 vóór 5 juli 1987, bij gebrek aan een satellietbeeld van voor die datum, geen sprake is geweest van blijvend grasland onderbouwd met enige aanwijzing omtrent de juistheid daarvan. Ook deze grief kan daarom niet slagen.
5.5 In artikel 44 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001, dat ook van toepassing is op jaren vóór 2002, is onder andere bepaald dat geen sancties worden opgelegd wanneer de aanvrager kan bewijzen dat hem geen schuld treft.
Appellant heeft ter zitting meegedeeld dat zijn ouders de percelen in de referentiejaren in wisselteelt in gebruik hebben gehad. Als bedrijfsopvolger is hij afgegaan op hetgeen zijn ouders hem meedeelden.
Het College heeft in vaste jurisprudentie uitgesproken dat van een aanvrager van steun verwacht mag worden dat hij zich, voordat hij een perceel voor steun opgeeft, terdege vergewist van de steunwaardigheid daarvan. Nu na een controle aan de hand van teledetectie is gebleken dat de percelen 9 en 25 niet steunwaardig zijn kan slechts worden vastgesteld dat appellant de juistheid van deze mededeling kennelijk niet voldoende heeft geverifieerd. Appellant heeft daarnaast geen bewijsstukken overgelegd op grond waarvan hij ten tijde van het indienen van zijn aanvragen akkerbouwsteun van redelijkerwijs mocht concluderen dat de percelen steunwaardig waren. Onder die omstandigheden kan appellant niet met vrucht betogen dat hij geen schuld heeft aan het opgeven van niet steunwaardige percelen.
5.6 Ingevolge het bepaalde in artikel 49 van Pro Verordening (EG) 2419/2001 moet het bedrijfshoofd hetgeen onverschuldigd betaald is terugbetalen. Deze bepaling laat verweerder geen ruimte om, binnen de door de Verordening getrokken grenzen, tot een belangenafweging te komen.
5.7. Appellant heeft zich erover beklaagd dat bij de besluitvorming geen rekening gehouden is met de wisselingen in de bedrijfsvoering, Dit zou ertoe leiden dat een voordeel dat door verschillende personen gezamenlijk genoten is, nu uitsluitend te zijnen laste moet worden terugbetaald.
Uit de artikelen 14 bis van Verordening (EEG) 3887/92 en 50 van Verordening (EG) 2419/2001 gelezen in samenhang met artikel 9a van de Regeling leidt het College af dat rechten en verplichtingen in verband met een steunaanvraag bij overdracht van een bedrijf kunnen overgaan op de natuurlijke of rechtspersoon die een bedrijf overneemt tot het moment waarop is voldaan aan alle voorwaarden voor toekenning van de steun. Voor het hier aan de orde zijnde geval kan worden volstaan met de constatering, dat het College niet gebleken is dat voor een van de jaren, voordat aan alle voorwaarden voor toekenning voldaan was, een verzoek als bedoeld in artikel 9a, aanhef en onder b, van de Regeling gedaan is om een subsidie uit te betalen aan een ander dan de aanvrager. Derhalve moet een besluit tot toekenning en uitkering evenals een besluit tot weigering van de subsidie gericht worden tot de aanvrager voor het betrokken jaar.
Het ligt niet op de weg van verweerder om, als in een geval als het onderhavige na een toekenningsbeslissing reden wordt gevonden opnieuw over de subsidieaanvraag te beslissen en de toegekende subsidie geheel of gedeeltelijk terug te vorderen, ook opnieuw te beslissen over de vraag wie voor de nu geweigerde subsidie in aanmerking had behoren te komen, als deze wel zou worden toegekend. De nieuwe beslissing moet daarentegen juist betrekking hebben op de vraag of de geadresseerden van de toekenningsbeslissing recht hadden op de hun toegekende subsidie. Als wordt geoordeeld dat dat niet het geval was, dan moet, zoals hierboven overwogen, worden teruggevorderd. Die terugvordering kan dan ook uitsluitend geschieden ten opzichte van de persoon of personen aan wie de steun is toegekend en uitgekeerd.
Dat betekent dat een herzienings- en terugvorderingsbeslissing voor het jaar 2001 gericht moest worden aan maatschap 1 of, als het maatschapscontract inmiddels beëindigd was, aan de natuurlijke personen die destijds met elkaar de maatschap vormden.
Voor het jaar 2003 zou de herzienings- en de terugvorderingsbeslissing gericht hebben moeten worden aan appellant in persoon.
Deze laatste overweging is echter rechtens niet in het voordeel van appellant, omdat dit voor dat jaar de op hem individueel rustende terugbetalingsverplichting zou verhogen.
Conclusie is dan ook dat appellants grief voor het jaar 2001 feitelijke grondslag mist. Voor het jaar 2003 is zelfs een voor hem gunstigere oplossing gekozen dan rechtens mogelijk was.
5.8 Het voorgaande leidt tot de slotsom dat het beroep tegen de besluiten betreffende de jaren 2001 en 2003 ongegrond dient te worden verklaard.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep, voorzover gericht tegen het besluit van 16 december 2005, voor wat betreft de daarin vervatte
beslissing over het jaar 2001 ongegrond,
- verklaart het beroep, voorzover gericht tegen het besluit van 16 december 2005, voor wat betreft de daarin vervatte
beslissing over de jaren 2002 en 2003 niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 25 april 2006 voor wat betreft de daarin vervatte beslissing over het jaar 2003
ongegrond;
- veroordeelt verweerder in de door appellant gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 644,- (zegge:
zeshonderdvierenveertig euro);
- bepaalt dat aan appellant het door hem betaalde griffierecht ad € 138,00 (zegge: honderdachtendertig euro) wordt vergoed;
- wijst de Staat der Nederlanden aan als de rechtspersoon die deze bedragen aan appellant moet vergoeden.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, in tegenwoordigheid van mr. F.W, du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 18 april 2007.
w.g. W.E. Doolaard w.g. F.W. du Marchie Sarvaas