Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 05/710 22 maart 2007
5140 I & R-regelgeving
Uitspraak in de zaak van:
A, B en C, te X, appellanten,
gemachtigde: mr. G.J.M. de Jager, advocaat te Tilburg,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. B.M. Kleijs en mr. K. de Jonge, beiden werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellanten hebben bij brief van 22 september 2005, bij het College binnengekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 11 augustus 2005, welk besluit op 15 augustus 2005 is verzonden.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaarschrift van appellanten tegen brieven van 4 april 2005, 18 april 2005 en 2 mei 2005 niet-ontvankelijk verklaard.
Bij brief van 3 maart 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Het eerste onderzoek ter zitting in deze zaak heeft plaatsgevonden op 26 april 2006 en is vervolgens gesloten. Het College (enkelvoudige kamer) is tot het oordeel gekomen dat de zaak ongeschikt is voor behandeling door één rechter, en heeft het onderzoek heropend en de zaak naar een meervoudige kamer verwezen.
Op 27 februari 2007 heeft het tweede onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen zich door hun gemachtigden hebben doen vertegenwoordigen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: wet) bepaalde ten tijde en voor zover hier van belang het volgende:
"Artikel 96
Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen ten behoeve van de algemene gezondheidstoestand of van het welzijn van dieren, ter voorkoming van de verspreiding van smetstof of van de aanwezigheid van schadelijke stoffen in dieren en produkten van dierlijke oorsprong dan wel ter bescherming van de veiligheid van mens of dier regelen worden gesteld omtrent de identificatie en registratie van dieren alsmede van levende dierlijke producten."
Het op de wet gebaseerde Besluit identificatie en registratie van dieren (hierna: Besluit) bepaalde ten tijde en voor zover hier van belang het volgende:
"Artikel 3
1. Onze Minister kan ter uitvoering van titel I van verordening 1760/2000, richtlijn 92/102/EEG, artikel 4, vierde lid, van richtlijn 90/426/EEG, en artikel 8, eerste lid van richtlijn 90/427/EEG, alsmede met het oog op het toezicht op de naleving hiervan, regels stellen.
2. (…)
De op onder meer het Besluit gebaseerde Regeling identificatie en registratie van dieren (hierna: Regeling) bepaalde ten tijde en voor zover hier van belang het volgende:
"Artikel 39
Het is verboden dieren die niet overeenkomstig deze regeling zijn geïdentificeerd of zijn geregistreerd, te houden, te verhandelen, te vervoeren, aan te voeren of af te voeren.
Artikel 40
1. Het is in de situaties, bedoeld in artikel 1, eerste lid, artikel 3 en Pro artikel 4, van verordening 494/98, verboden runderen op een bedrijf aan te voeren of van een bedrijf af te voeren, dan wel van deze bedrijven afkomstige runderen te vervoeren of te verhandelen.
2. Het is in de situatie, bedoeld in artikel 2, tweede lid, van verordening 494/98, verboden runderen van een bedrijf af te voeren, dan wel van deze bedrijven afkomstige runderen te vervoeren of te verhandelen."
In Verordening (EG) nr. 820/97 van de Raad van 21 april 1997 tot vaststelling van een identificatie- en registratieregeling voor runderen en inzake de etikettering van rundvlees en rundvleesproducten (Pb L117, blz. 1) is onder meer het volgende overwogen en bepaald:
"Overwegende dat moet worden voorzien in passende sancties in geval van overtreding van de bepalingen van deze verordening,
(…)
Artikel 21
De lidstaten nemen de nodige maatregelen om de naleving van deze verordening te garanderen. De betrokken controles staan los van de controles die de Commissie naar analogie van artikel 9 van Pro Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 kan uitvoeren.
Door een lidstaat opgelegde sancties staan in verhouding tot de ernst van de overtreding. Een sanctie kan, in voorkomend geval, inhouden dat de verplaatsingen van dieren naar of van het bedrijf van de betrokken houder worden beperkt."
In Verordening (EG) nr. 494/98 van de Commissie van 27 februari 1998 houdende uitvoeringsbepalingen voor Verordening (EG) nr. 820/97 van de Raad wat de toepassing van de minimale administratieve sancties in het kader van de identificatie- en registratieregeling voor runderen betreft (Pb L060, blz. 78) is onder meer het volgende overwogen en bepaald:
"Overwegende dat in artikel 21 van Pro Verordening (EG) nr. 820/97 is bepaald dat door de lidstaten opgelegde sancties in verhouding moeten staan tot de ernst van de overtreding; dat een sanctie in voorkomend geval kan inhouden dat de verplaatsing van dieren naar of van het bedrijf van de betrokken houder wordt beperkt;
Overwegende dat de bij deze verordening vastgestelde sancties dienen te worden toegepast voor die gevallen waarin de niet-naleving van de identificatie- en registratievoorschriften voor runderen met name het vermoeden doet ontstaan dat overtredingen van de communautaire veterinaire wetgeving worden begaan die de gezondheid van mens en dier in gevaar kunnen brengen; dat ook sancties nodig zijn om de deugdelijke financiering en werking van deze regeling te waarborgen;
Overwegende dat, gelet op artikel 21, tweede alinea, van Verordening (EG) nr. 820/97 de onderhavige verordening minimale administratieve sancties dient te bevatten, waarbij voor de lidstaten de mogelijkheid open dient te worden gelaten om, met inachtneming van de ernst van de overtredingen, andere nationale administratieve of strafrechtelijke sancties vast te stellen;
(…)
Artikel 1
1. Indien een of meer dieren van een bedrijf aan geen enkele bepaling van artikel 3 van Pro Verordening (EG) nr. 820/97 voldoen, wordt de verplaatsing van alle dieren van en naar dat bedrijf beperkt.
2. Indien de houder van een dier de identiteit van dat dier niet binnen twee werkdagen kan bewijzen, wordt het dier onverwijld onder toezicht van de veterinaire autoriteiten vernietigd zonder dat door de bevoegde autoriteit een compensatie wordt verleend.
Artikel 2
1. Indien voor bepaalde dieren niet volledig aan de in artikel 3 van Pro Verordening (EG) nr. 820/97 vervatte identificatie- en registratievoorschriften is voldaan, wordt onverwijld een beperking op de verplaatsing van de betrokken dieren opgelegd totdat volledig aan die voorschriften wordt voldaan.
2. Indien op een bepaald bedrijf voor meer dan 20 % van de dieren niet volledig aan de identificatie- en registratievoorschriften van Verordening (EG) nr. 820/97 is voldaan, wordt onverwijld een beperking op de verplaatsing van alle op het bedrijf aanwezige dieren opgelegd.
Voor bedrijven met ten hoogste tien dieren wordt deze maatregel echter eerst toegepast wanneer meer dan twee dieren niet volledig zijn geïdentificeerd volgens de voorschriften van Verordening (EG) nr. 820/97."
In Verordening (EG) nr. 1760/2000 van het Europees Parlement en de Raad van 17 juli 2000 tot vaststelling van een identificatie- en registratieregeling voor runderen en inzake de etikettering van rundvlees en rundvleesproducten en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 820/97 van de Raad (Pb. L204, blz. 1) is onder meer het volgende overwogen en bepaald:
" (36) Er moeten passende sancties worden vastgesteld voor gevallen van overtreding van de bepalingen van deze verordening.
Artikel 22
1. De lidstaten nemen de nodige maatregelen om de naleving van deze verordening te garanderen. De betrokken controles staan los van de controles die de Commissie op grond van artikel 9 van Pro Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 kan uitvoeren.
Door een lidstaat aan een veehouder opgelegde sancties staan in verhouding tot de ernst van de overtreding. Een sanctie kan, in voorkomend geval, inhouden dat de verplaatsingen van dieren naar of van het bedrijf van de betrokken houder worden beperkt.
Artikel 24
1. Verordening (EG) nr. 820/97 wordt ingetrokken.
2. Verwijzingen naar Verordening (EEG) nr. 820/97 gelden als verwijzingen naar de onderhavige verordening, volgens de concordantietabel in de bijlage."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij brieven van 4 april 2005, 18 april 2005 en 2 mei 2005 heeft de Manager Dierregistraties, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen, aan elk der appellanten telkens afzonderlijk een overzicht toegezonden waarbij zij zijn geïnformeerd over de status van de registratie, in het kader van de identificatie en registratie (hierna: I&R), van een aantal runderen. In de brieven is onder meer het volgende vermeld:
"In dit overzicht zijn runderen vermeld waarbij afwijkingen zijn geconstateerd in de registratie. Dit kan een constatering zijn van een controlerende instantie tijdens een fysieke I&R controle of automatisch door het I&R systeem. Deze runderen hebben een individueel verplaatsingsverbod (een verbod voor afvoer). Zijn er geen runderen vermeld op dit overzicht dan betekent dit dat er op de datum van selectie op uw bedrijf geen runderen aanwezig zijn met een individueel verplaatsingsverbod. Op het overzicht (rechtsboven) kunt u tevens zien of uw gehele bedrijf geblokkeerd is voor aan- en/of afvoer van runderen. Indien uw bedrijf geblokkeerd is heeft u dit al vernomen van de controlerende instantie.
Alleen als de I&R-administratie wordt hersteld kan de blokkade worden opgeheven."
- Bovenaan de overzichten staat vermeld: "RUND-BEDRIJF BLOKKADES". In de rechterbovenkolom staat vermeld: "Bedrijfsblokkade: voor aan- en afvoer".
- Bij brief van 13 mei 2005 hebben appellanten naar aanleiding van genoemde brieven een bezwaarschrift ingediend, waarbij zij hebben vermeld niet in te stemmen met de bedrijfsblokkades.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het volgende overwogen en beslist:
"In de EG-Verordeningen 1760/2000 en 494/98, alsmede in de Regeling identificatie en registratie van dieren, zijn de identificatieverplichtingen voor runderen geregeld. Uit artikel 39 van Pro de Regeling blijkt dat runderen die niet overeenkomstig deze verplichtingen zijn geïdentificeerd, niet mogen worden aangevoerd, afgevoerd, vervoerd of verhandeld (hierna: verplaatst). Artikel 40 van Pro de Regeling bepaalt in het eerste lid dat, wanneer op een bedrijf zich een of meer runderen bevinden die aan geen enkele identificatieverplichting voldoen, alle runderen van het bedrijf niet mogen worden verplaatst. In het geval op een bepaald bedrijf voor meer dan twintig procent van de dieren niet volledig aan de identificatieverplichtingen is voldaan, is het op grond van artikel 40, tweede lid, van de Regeling verboden runderen van dit bedrijf te verplaatsen.
Met de door u aangehaalde brieven heb ik u een overzicht gezonden van runderen waarbij afwijkingen zijn geconstateerd in de registratie. Hierbij heb ik meegedeeld dat de runderen met afwijkingen in de registratie een individueel verplaatsingsverbod hebben. Daarnaast is op het overzicht te zien of uw gehele bedrijf is geblokkeerd voor aan- en afvoer van runderen. Ik heb u ten slotte aanwijzingen gegeven hoe de blokkade kan worden opgeheven.
Met de bestreden brieven is u gewezen op de beperkingen die op uw bedrijf rusten ingevolge de Regeling identificatie en registratie van dieren. Het verplaatsingsverbod treedt op grond van artikel 39 en Pro 40 van de Regeling van rechtswege in wanneer er niet wordt voldaan aan identificatiebepalingen. De brieven brengen geen wijzigingen aan, maar informeren u over uw reeds bestaande rechten en plichten.
Gezien artikel 8:1 jo Pro. artikel 7:1 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is het slechts mogelijk beroep en daaraan voorafgaand bezwaar in te dienen tegen een besluit. Op grond van artikel 1:3 van Pro de Awb wordt onder een besluit verstaan 'een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling'. Omdat de brieven geen rechtshandeling inhouden, is er daarom ook geen sprake van een besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb. Uw bezwaren kunnen daarom niet worden ontvangen.
Conclusie
Gelet op het voorgaande verklaar ik uw bezwaarschrift niet-ontvankelijk wegens het ontbreken van belang bij deze bezwaarschriftenprocedure."
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten hebben in beroep aangevoerd - samenvattend weergegeven - dat het lichaam van het bestreden besluit (ertoe strekkend dat de brieven geen besluit in de zin van artikel 1:3 Awb Pro zijn) zich niet verenigt met het dictum van het besluit (inhoudend dat het bezwaar niet-ontvankelijk is wegens het ontbreken van belang).
Verweerder heeft appellanten ten onrechte niet in hun bezwaar ontvangen. Verweerders brieven van 4 april 2005, 18 april 2005 en 2 mei 2005 en de daarbij behorende bijlagen zijn als rechtshandelingen te duiden en moeten dan ook als besluiten in de zin van artikel 1:3 Awb Pro worden aangemerkt.
De artikelen 39 en 40 van de Regeling bevatten verbodsbepalingen op grond waarvan strafrechtelijke handhaving kan plaatsvinden. Dit op basis van artikel 3 van Pro het Besluit juncto artikel 105 van Pro de wet juncto artikel 1, sub 4, van de Wet op de economische delicten. De vaststelling dat de in voormelde artikelen 39 en 40 neergelegde verboden van toepassing zijn, betekent dat appellanten worden gedwongen de bestaande situatie in overeenstemming te brengen met de gewenste situatie. Deze verbodsbepalingen zijn nodig om overtreding van bijvoorbeeld een aan- en afvoerverbod ongedaan te maken.
Verweerder creëert met de in geding zijnde brieven een situatie waarin strafrechtelijke en reparatoire handhaving mogelijk wordt en voert om tot deze situatie te komen een beoordeling uit op basis van bij hem bekende en door appellanten geleverde gegevens. De beoordeling van deze gegevens en daaropvolgende standpuntinname door verweerder omtrent de bedrijfssituatie van appellanten betekent dat besluitvorming plaatsvindt. In meergenoemde brieven is dan ook een rechtshandeling vervat.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 De vermelding in het bestreden besluit dat het bezwaar niet-ontvankelijk wordt verklaard wegens het ontbreken van belang vat het College op als een kennelijke verschrijving. Uit de daaraan voorafgaande overwegingen blijkt immers duidelijk dat verweerder zich op het standpunt heeft gesteld dat geen bezwaar mogelijk is, omdat geen sprake is van een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb Pro. De daaraan verbonden consequentie – niet-ontvankelijkheid van het bezwaar – is helder in het bestreden besluit vermeld. In het verweerschrift en ter zitting heeft verweerder dit nog eens bevestigd. Aan de verschrijving behoeven dan ook geen verdere consequenties te worden verbonden.
5.2 Over de vraag of de brieven van 4 april 2005, 18 april 2005 en 2 mei 2005 (hierna: de brieven) zijn aan te merken als besluiten in de zin van artikel 1:3 Awb Pro overweegt het College het volgende.
Met de brieven heeft verweerder appellanten erover geïnformeerd dat hun gehele bedrijf is geblokkeerd voor de aan- en afvoer van runderen. Anders dan verweerder in het bestreden besluit heeft overwogen, treedt deze beperking in de verplaatsing van dieren (hierna: bedrijfsblokkade) niet van rechtswege in wanneer niet aan de I&R-verplichtingen wordt voldaan. In het systeem van de in paragraaf 2.1 genoemde Verordeningen is de bedrijfsblokkade een administratieve sanctie, welke sanctie door de lidstaat moet worden opgelegd, indien zich één van de genoemde situaties voordoet. Dit veronderstelt dat door de nationale autoriteit wordt vastgesteld dat zich op een bepaald bedrijf een dergelijke situatie voordoet, waarna die nationale autoriteit de sanctie oplegt. Het College vindt hiervoor steun in de geciteerde overwegingen in de preambules van de Verordeningen en in de geciteerde artikelen ervan. Uit andere taalversies van Verordening (EG) nr. 494/98 blijkt nog duidelijker dan uit de Nederlandse versie dat de sancties bij deze verordening zijn voorzien (Frans: "prévues", Engels: "provided for", Duits: "vorgesehene") en dat de sanctie door de autoriteiten moet worden opgelegd (Franse versie: "une limitation est imposée", Engelse versie: "a restriction shall be imposed", Duitse versie: "so wird eine Beschränkung (…) verhängt").
Deze uitleg wordt ook verlangd door eisen van rechtszekerheid. Voor een ondernemer moet duidelijk zijn of zijn bedrijf wel of niet is geblokkeerd. Aan de hand van alleen de Verordeningen is dat niet altijd eenvoudig door hemzelf uit te maken. Zo zal niet altijd duidelijk zijn of een dier aan geen enkele bepaling van artikel 3 van Pro Verordening (EG) nr. 820/97 voldoet of dat op een bepaald bedrijf voor meer dan 20% van de dieren niet volledig aan de I&R-verplichtingen is voldaan. Een besluit van de nationale autoriteit is derhalve vereist om de bedrijfsblokkade te realiseren.
5.3 Het betoog van verweerder dat het rechtsgevolg van de bedrijfsblokkade is geregeld in artikel 40 van Pro de Regeling kan het College niet volgen. In dit artikel is een algemene, strafrechtelijk te handhaven, verbodsbepaling opgenomen om in bepaalde situaties runderen op een bedrijf onder meer aan- of af te voeren. Daarbij wordt verwezen naar de situaties, bedoeld in artikelen van Verordening (EG) nr. 494/98. Het betoog ziet eraan voorbij dat de daar genoemde situaties zich eerst voordoen, wanneer de nationale autoriteit aan de veehouder een beperking heeft opgelegd. Het is dan verboden om in strijd met die opgelegde bedrijfsblokkade te handelen.
5.4 Bij dit licht beschouwd moeten de brieven van verweerder aldus worden geïnterpreteerd dat hij van mening was dat zich de situatie voordeed dat de administratieve sanctie van bedrijfsblokkade op de bedrijven van appellanten moest worden toegepast. Gelet op de – uit de Verordeningen voortvloeiende – verplichting tot het toepassen van die administratieve sanctie, moeten de brieven geacht worden op dat rechtsgevolg te zijn gericht. Daarmee zijn de brieven besluiten in de zin van artikel 1:3 Awb Pro.
5.5 Het vorenoverwogene leidt tot de slotsom dat het beroep gegrond is en dat het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
Verweerder zal opnieuw op de bezwaren van appellanten moeten beslissen, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
Het College acht termen aanwezig verweerder met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de proceskosten aan de zijde van appellanten. Deze kosten worden op voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 644,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een wegingsfactor 1, ad € 322,00 per punt).
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op opnieuw op het bezwaar te beslissen, met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellanten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig
euro), onder aanwijzing van de Staat der Nederlanden als rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden aan appellanten het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 276,00 (zegge:
tweehonderdzesenzeventig euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. C.M. Wolters, mr. J.A. Hagen en mr. J.L.W. Aerts, in tegenwoordigheid van mr. M.B.L. van der Weele, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 22 maart 2007.
w.g. C.M. Wolters w.g. M.B.L. van der Weele