Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 06/282 28 november 2006
40000 Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie
Uitspraak in de zaak van:
A B.V., te X, appellante,
gemachtigde: mr. P.J.M. Gerritsen, advocaat te Utrecht,
tegen
het College voor de toelating van bestrijdingsmiddelen, verweerder,
gemachtigde: mr. J.H. Geerdink, advocaat te ‘s-Gravenhage.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 29 maart 2006, op dezelfde datum bij het College binnengekomen, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 17 februari 2006.
Bij dit besluit heeft verweerder niet-ontvankelijk verklaard het bezwaar van appellante tegen de brief van 7 juli 2005, waarbij haar verzoek van 6 juni 2005 tot beperking van de publicatie van heretiketteringsbesluiten op het internet werd afgewezen.
Bij brief van 26 april 2006 heeft appellante de gronden van het beroep aangevuld.
Bij brief van 17 juli 2006 heeft verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.
Op 21 november 2006 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij gemachtigde zijn verschenen. De gemachtigde van appellante werd vergezeld door B, manager R&D Benelux bij A B.V. Namens verweerder was tevens aanwezig mr. J.L. Rol.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Bestrijdingsmiddelenwet luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
“Artikel 6
1. Van een toelating of registratie wordt mededeling gedaan in de Staatscourant.
2. Het college draagt zorg, dat van de toegelaten of geregistreerde bestrijdingsmiddelen aantekening wordt gehouden in een register dat volgens door Onze betrokken Minister te stellen regelen wordt ingericht.
3. Op aanvraag van de in het register vermelde fabrikant, importeur of handelaar en tegen betaling van een bedrag worden wijzigingen in het register aangetekend.
4. Van de wijziging wordt aan de belanghebbenden een bewijs verstrekt en wordt mededeling gedaan in de Staatscourant.
(…)
Artikel 22
1. De verplichting tot geheimhouding op grond van artikel 2:5 van de Algemene wet bestuursrecht geldt niet ten aanzien van die bestanddelen van een bestrijdingsmiddel, welke schadelijk zijn voor de mens, of voor dieren of planten, welker instandhouding gewenst is.
2. Indien in een stuk dat ingevolge het bij of krachtens deze wet bepaalde aan Onze betrokken Minister, onderscheidenlijk het college, dan wel aan een andere persoon of instelling wordt overgelegd, gegevens voorkomen of uit zodanig stuk gegevens kunnen worden afgeleid, waarvan de geheimhouding met het oog op bedrijfsgeheimen gerechtvaardigd is, besluit Onze betrokken Minister, onderscheidenlijk het college, op een daartoe strekkend schriftelijk verzoek van degene die het stuk overlegt, dat die gegevens geheim worden gehouden. Een zodanig verzoek is met redenen omkleed.
3. Onze betrokken Minister stelt regelen met betrekking tot de gegevens waarvoor de verplichting tot geheimhouding niet geldt.”
De Regeling toelating bestrijdingsmiddelen 1995 luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
“Artikel 1
In deze regeling wordt verstaan onder:
(…)
e. afgeleide toelating of registratie: toelating of registratie voor een bestrijdingsmiddel dat reeds onder een andere handelsnaam is toegelaten of geregistreerd en dat bestemd is te worden gebruikt in onveranderde samenstelling en voor eenzelfde doeleind als is voorzien in de toelating of registratie van het bestrijdingsmiddel dat onder die andere handelsnaam is toegelaten of geregistreerd;
(…)
(…)
Artikel 13
1. De aanvrager kan zijn aanvraag tijdens de behandeling wijzigen.
2. Indien de wijziging een wezenlijke verandering behelst in samenstelling, gebruiksgebied of toepassingswijze van het middel wordt de gewijzigde aanvraag als nieuwe aanvraag beschouwd, tenzij het stadium van de behandeling van de aanvraag een ander besluit toelaat.
3. Indien de gewijzigde aanvraag als nieuwe aanvraag wordt beschouwd, wordt dit binnen acht weken na ontvangst van deze aanvraag aan de aanvrager medegedeeld.
(…)
Artikel 27a
1. Onverminderd de Wet milieubeheer, de Wet milieugevaarlijke stoffen, het Besluit verpakking en aanduiding milieugevaarlijke stoffen en preparaten en de Nadere regels verpakking en aanduiding milieugevaarlijke stoffen en preparaten, kan een aanvrager het college gemotiveerd meedelen welke informatie inzake biociden, die hij commercieel gevoelig acht en waarvan bekendmaking hem op industrieel of commercieel gebied zou kunnen schaden, hij voor iedereen behalve het college en de Europese Commissie geheim wenst te houden.
2. Op basis van door de aanvrager bij het college over te leggen bewijsstukken beslist het college welke informatie overeenkomstig het eerste lid als vertrouwelijk wordt beschouwd.
(…)”
2.1 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij besluit van 9 mei 2005 heeft verweerder de verpakking- en etiketteringparagraaf in het besluit tot toelating van het op appellantes naam geregistreerde bestrijdingsmiddel “P3-cosa DES” gewijzigd in verband met de implementatie van Richtlijn 1999/45/EG, betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake de indeling, de verpakking en het kenmerken van gevaarlijke preparaten. In bijlage 1 bij dit wijzigingsbesluit heeft verweerder op de laatste bladzijde in een schematisch overzicht het definitieve heretiketteringsvoorstel weergegeven zoals dat voorafgaand aan dit besluit kenbaar is gemaakt aan de toelatinghouder van de originele toelating. In de kop van het overzicht is de naam van het oorspronkelijk toegelaten bestrijdingsmiddel alsmede het toelatingsnummer daarvan genoemd.
- Bij brief van 6 juni 2005 heeft appellante verweerder verzocht “de publicatie van heretiketteringsbesluiten in de toekomst te beperken tot het drie pagina’s tellende wijzigingbesluit zonder bijlage 1” en “alle reeds geplaatste heretiketteringsbesluiten te beperken tot het wijzigingsbesluit zonder bijlage 1”. Blijkens de brief doelt appellante op bekendmaking van de bijlage 1 via het internet.
- Bij brief van 7 juli 2005 heeft verweerder dit verzoek afgewezen, omdat “het CTB tot de conclusie [komt] dat er geen reden is om de motivering van de heretiketteringsbesluiten te beperken door het middel waarvan het toe te laten middel is afgeleid niet bekend te maken, danwel af te zien van publicatie op de web-site van het CTB”.
- Hiertegen heeft appellante bij brief van 12 juli 2005 bezwaar gemaakt.
- Appellante is op 25 januari 2006 omtrent haar bezwaar gehoord door de Adviescommissie voor de bezwaarschriften Ctb.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder, onder verwijzing naar het advies van de Adviescommissie voor de bezwaarschriften Ctb van 3 februari 2006, het bezwaar van appellante niet-ontvankelijk verklaard, omdat dit bezwaar niet is gericht tegen een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het verzoek van appellante om bij publicatie op de website van heretiketteringsbesluiten niet de naam van het oorspronkelijk toegelaten bestrijdingsmiddel te vermelden, beschouwt verweerder als een verzoek tot feitelijk handelen. De brief waarbij dit verzoek is afgewezen, heeft geen publiekrechtelijk rechtsgevolg en is geen publiekrechtelijke rechtshandeling. Tegen deze brief staat dan ook geen bezwaar open, aldus verweerder.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft zich primair op het standpunt gesteld dat haar brief van 6 juni 2005 ten onrechte niet is aangemerkt als bezwaarschrift. Verweerder heeft hier op beslist bij besluit van 7 juli 2005. Het bezwaarschrift van 12 juli 2005 had verweerder moeten doorsturen naar het College. Subsidiair heeft zij zich, samengevat, op het standpunt gesteld dat verweerder haar bij brief van 12 juli 2005 gemaakte bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Haar bezwaar betreft het feit dat bij de publicatie op verweerders website van omtrent afgeleide bestrijdingsmiddelen genomen besluiten tevens de naam en het nummer van toelating van het oorspronkelijke middel worden vermeld. Uit deze gegevens wordt voor buitenstaanders op eenvoudige wijze inzichtelijk welke marktstrategieën appellante op het gebied van afgeleide middelen hanteert. Door het nadeel dat appellante van deze wijze van publicatie ondervindt, wordt het voor haar niet meer interessant in de toelating van afgeleide middelen te investeren. Appellante is van mening dat de weigering van verweerder om aan haar verzoek van 6 juni 2005 gevolg te geven als een voor bezwaar vatbaar besluit moet worden gekwalificeerd.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, Awb dient onder een besluit te worden verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Voor een besluit is derhalve, voor zover thans van belang, vereist dat sprake is van een publiekrechtelijke rechtshandeling. Een rechtshandeling is een handeling die naar haar aard op rechtsgevolg is gericht.
5.2 Het College ziet geen grond voor het oordeel dat verweerder had moeten onderkennen dat appellante met de brief van 6 juni 2005 heeft beoogd tegen het heretiketteringsbesluit van 9 mei 2005 bezwaar te maken. Weliswaar is in deze brief vermeld dat het gaat om een “officieel schriftelijk bezwaar”, doch uit de brief valt niet op te maken dat dit bezwaar is gericht tegen het heretiketteringsbesluit. Wel volgt uit de brief dat appellante bezwaar heeft tegen de publicatie van dit besluit op het internet, reden waarom appellante de brief heeft besloten met het verzoek “de publicatie van de heretiketteringsbesluiten in de toekomst”en “alle reeds geplaatste heretiketteringsbesluiten” te beperken tot het wijzigingsbesluit zonder bijlage 1. Verweerder heeft de brief van 6 juni 2005 dan ook op goede gronden opgevat als een (tweeledig) verzoek om een – eerste – beslissing omtrent publicatie van de heretiketteringsbesluiten.
5.3 Naar het oordeel van het College moet het door verweerder plaatsen op zijn website van heretiketteringsbesluiten dan wel het verwijderen van de daarbij behorende bijlage, zoals door appellante verzocht, niet als een rechtshandeling, maar als een feitelijke handeling worden aangemerkt. Ter zitting van het College heeft appellante dit ook niet betwist. De brief van 7 juli 2005, waarbij is geweigerd gevolg te geven aan het verzoek een feitelijke handeling te verrichten, houdt naar het oordeel van het College slechts een mededeling van feitelijke aard in. Deze mededeling is niet op rechtsgevolg gericht. Door de weigering de heretiketteringsbesluiten op de door appellante voorgestane wijze op de website te plaatsen dan wel te verwijderen worden geen rechten, plichten, een bevoegdheid of een status in het leven geroepen of tenietgedaan.
5.4 Het College heeft vastgesteld dat verweerder de gegevens uit de heretiketteringsbesluiten opneemt in een digitale databank. Dat verweerder op deze wijze in het kader van zijn publieke taak op het gebied van bestrijdingsmiddelen actief informatie openbaar maakt, maakt niet dat sprake is van publiekrechtelijk handelen gericht op rechtsgevolg. Ook indien een feitelijk handelen plaatsvindt ter uitvoering van een publieke taak, valt het buiten het besluitbegrip van artikel 1:3, eerste lid, Awb. Niet valt in te zien dat verweerder met deze vorm van publicatie, naast de wettelijk voorgeschreven publicatie van besluiten in de Staatscourant, voor zichzelf een bevoegdheid zou hebben geschapen en daarmee een uitleg aan de Bestrijdingsmiddelenwet 1962 zou hebben gegeven. Belangstellenden kunnen van de door verweerder genomen besluiten kennisnemen doordat zij in de Staatscourant worden gepubliceerd en op aanvraag door verweerder beschikbaar worden gesteld. Plaatsing van de informatie uit besluiten op de website van verweerder leidt er slechts toe dat reeds openbaar gemaakte informatie eenvoudiger toegankelijk wordt.
5.5 De stelling van appellante dat verweerder met de mededeling van een toelating of registratie van een afgeleid middel in de Staatscourant buiten zijn bevoegdheden treedt omdat uitsluitend van een toelating of registratie van het oorspronkelijke bestrijdingsmiddel mededeling mag worden gedaan in de Staatscourant, vindt geen steun in de wet. Artikel 6, eerste lid, Bestrijdingsmiddelenwet 1962 bepaalt dat van een toelating of registratie mededeling wordt gedaan in de Staatscourant. Uit het door appellante aangehaalde artikel 1, aanhef en onder e, in verbinding met artikel 13 Regeling toelating bestrijdingsmiddelen 1995 volgt niet dat ten aanzien van de plicht tot het mededeling doen van een toelating in de Staatscourant onderscheid moet worden gemaakt tussen toelatingen en afgeleide toelatingen. De conclusie die appellante aan dit vermeende onderscheid verbindt, te weten dat sprake is van een publiekrechtelijk rechtsgevolg omdat verweerder in strijd met zijn publicatieplicht handelt, treft geen doel.
5.6 Ook de opvatting dat er sprake is van een publiekrechtelijk rechtsgevolg omdat verweerder in strijd met de op grond van artikel 22 Bestrijdingsmiddelenwet 1962 in verbinding met artikel 2:5 Awb op hem rustende verplichting tot geheimhouding zou hebben gehandeld, deelt het College niet. Zelfs indien verweerder door publicatie van de bedoelde gegevens op het internet in strijd met deze geheimhoudingsverplichting zou hebben gehandeld – waarvoor het College overigens geen aanwijzing ziet – zou dit niet afdoen aan het karakter van die publicatie als feitelijke handeling.
5.7 Appellante heeft nog gesteld dat haar brief van 6 juni 2005 mede moet worden gelezen als een verzoek tot geheimhouding als bedoeld in artikel 27a, eerste lid, Regeling toelating bestrijdingsmiddelen 1995. De brief van 7 juli 2005, waarbij dit verzoek is afgewezen, moet in de visie van appellante als een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, Awb worden aangemerkt. Daargelaten dat appellante zich eerst in beroep op dit standpunt heeft gesteld, ziet het College in de brief van 6 juni 2005 geen aanknopingspunten voor het oordeel dat verweerder in die brief een dergelijk verzoek had moeten lezen.
5.8 Ten slotte merkt het College op dat de gevolgen die appellante naar zij stelt ondervindt van het langs digitale weg ontsluiten van informatie vooral financieel van aard zijn. Die gevolgen kan appellante ook zonder deze wijze van ontsluiting al ondervinden. Hoewel een en ander omslachtiger is, is het voor een belangstellende ook zonder de digitale databank van verweerder mogelijk te achterhalen van welk oorspronkelijk toegelaten middel een middel is afgeleid. Via de op de website van verweerder te raadplegen databank kan dit aan de hand van de naam van appellantes bedrijf en de bestanddelen van één van de door haar op de markt gebrachte middelen worden achterhaald, zonder overigens van de letterlijke tekst van bijlage 1 bij de heretiketteringsbesluiten kennis te nemen.
5.9 Het voorgaande leidt het College tot de conclusie dat verweerder zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat de brief van 7 juli 2005 geen besluit is als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, Awb en dat hij het bij brief van 12 juli 2005 daartegen gemaakte bezwaar terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
Het beroep is dan ook ongegrond.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. C.M. Wolters, mr. J.L.W. Aerts en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, in tegenwoordigheid van mr. C.G.M. van Ede als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 28 november 2006.
w.g. C.M. Wolters w.g. C.G.M. van Ede