Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(vijfde enkelvoudige kamer)
AWB 05/271 20 november 2006
11246 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren
Tegemoetkomingen in de schade
Uitspraak in de zaak van:
Gebr. A Pluimveebedrijf B.V., te X, appellante,
gemachtigde: mr. A.C. Bragt en mr. A. van Bavel, beiden werkzaam bij ABAB Juristen te ’s-Hertogenbosch,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. E.T. Stevens, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Op 26 april 2005 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 17 maart 2005.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante, gericht tegen zijn besluit van 14 januari 2005, ongegrond verklaard.
Bij brief van 20 juni 2005 heeft appellante de gronden van het beroep aangevoerd.
Bij brief van 30 juni 2005 heeft verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken ingediend.
Bij brief van 14 juli 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 15 maart 2006 heeft appellante nadere informatie verstrekt.
De zaak is behandeld ter zitting van 22 juni 2006, waar van de zijde van appellante is verschenen mr. J.G.M. van Mierlo, werkzaam bij ABAB Juristen te ’s-Hertogenbosch. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Naar aanleiding van een brief van appellante van 12 juli 2006 is het onderzoek in deze zaak heropend.
Vervolgens heeft op 9 oktober 2006 een nieuwe zitting plaatsgevonden, waar de gemachtigden van partijen hun standpunten hebben toegelicht. Aan de zijde van appellante zijn voorts verschenen B en C.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: Gwd) werd ten tijde hier van belang onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 21
1. Onze Minister besluit zo spoedig mogelijk tot het nemen van de door hem nodig geachte maatregelen tot bestrijding van een besmettelijke dierziekte.
2. Onze Minister stelt de burgemeester van de gemeente, waarop de maatregelen betrekking hebben, onmiddellijk hiervan in kennis.
3. Indien de situatie, in verband met het voorkomen van overbrenging van besmetting, dermate spoedeisend is dat Onze Minister het besluit tot het nemen van maatregelen niet tevoren op schrift kan stellen, zorgt Onze Minister alsnog zo spoedig mogelijk voor de opschriftstelling en de bekendmaking.
Artikel 22
1. De in artikel 21 bedoelde maatregelen kunnen zijn:
(…)
f. het doden van zieke en verdachte dieren;
g. het onschadelijk maken van gedode of gestorven, zieke en verdachte dieren, en van produkten en voorwerpen, die besmet zijn of ervan worden verdacht gevaar op te leveren voor verspreiding van smetstof;
h. het reinigen en ontsmetten van gebouwen, terreinen, bewaarplaatsen van mest en voorwerpen;
(…)
Artikel 86
1. Uit het Diergezondheidsfonds wordt aan de eigenaar een tegemoetkoming in de schade uitgekeerd, indien:
a. dieren krachtens het bepaalde in artikel 22, eerste lid, onderdeel f, worden gedood;
b. produkten en voorwerpen krachtens het bepaalde in artikel 22, eerste lid, onderdeel g, onschadelijk worden gemaakt;
(…)
2. De tegemoetkoming in de schade bedraagt:
a. voor verdachte dieren: de waarde in gezonde toestand,
b. voor zieke dieren: het bij algemene maatregel van bestuur te bepalen gedeelte van de waarde in gezonde toestand,
c. voor produkten en voorwerpen: de waarde op het moment van de maatregel,
(…)
Artikel 90
1. Indien door het onschadelijk maken van dieren, produkten of voorwerpen krachtens het bepaalde in artikel 22 schade wordt toegebracht aan gebouwen, terreinen of voorwerpen, wordt aan de eigenaar of gebruiker van deze gebouwen, terreinen of voorwerpen uit het Diergezondheidsfonds een tegemoetkoming in de schade uitgekeerd.
(…)
Artikel 91
Schade veroorzaakt door de toepassing van maatregelen, als bedoeld in artikel 17 of 21, kan voor zover deze niet uit hoofde van de artikelen 86 of 90 voor vergoeding in aanmerking komt, in door Onze Minister te bepalen bijzondere gevallen geheel of gedeeltelijk uit het Diergezondheidsfonds worden vergoed.
(…)
Artikel 109
Tegen een op grond van deze wet genomen besluit kan een belanghebbende beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante heeft een pluimveehouderij te X, gevestigd op het adres D.
Het aldaar gehouden pluimvee is ten tijde van de vogelpestcrisis in 2003 verdacht verklaard van besmetting met het Aviaire Influenzavirus. Ook heeft verweerder maatregelen genomen in verband met deze verdenking waaronder het doden van alle voor besmetting met Aviaire Influenza vatbare dieren op genoemd bedrijf en het vernietigen van alle producten en voorwerpen op het bedrijf die ervan worden verdacht gevaar op te leveren voor verspreiding van smetstof.
- Bij besluiten van 9 mei 2003 en 10 juni 2003 heeft verweerder aan appellante hiervoor tegemoetkomingen op grond van artikel 86 van de Gwd toegekend.
- Bij brief van 11 mei 2004, door verweerder ontvangen op 12 mei 2004, heeft appellante zich tot verweerder gewend met een verzoek om (volledige) vergoeding van de schade bestaande uit inkomensderving door leegstand van haar bedrijf en uit kosten in verband met (-) verminderde opbrengsten voor eieren en 34-weekse hennen, (-) werktijdverkorting voor haar werknemers en (-) voer, mest, schoonmaak en 20-weekse hennen. Bijgevoegd is een door appellante opgemaakt overzicht, waarin zij de door haar gestelde schade heeft berekend.
- Bij besluit van 14 januari 2005 heeft verweerder dat verzoek afgewezen.
- Bij brief van 21 februari 2005 heeft appellante hiertegen bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het standpunt van verweerder
In het bestreden besluit, als toegelicht in het verweerschrift, heeft verweerder zich op het volgende standpunt gesteld.
In de door appellante aangehaalde uitspraak van 24 juni 2003, AWB 02/1793, heeft het College overwogen dat het ruimen van dieren en het onschadelijk maken van producten een vorm van eigendomsontneming is, waarvoor een passende schadevergoeding dient te worden verleend. In geval van appellante is de volledige waarde van zowel de geruimde dieren als die van de onschadelijk gemaakte producten en voorwerpen vergoed. Aldus is in lijn met de jurisprudentie van het College sprake van een passende schadevergoeding.
Dit betekent dat niet kan worden gesteld dat het besluit is genomen in strijd met het evenredigheidsbeginsel en artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM.
Terzake van een beroep op dit artikel heeft het College voorts in eerdere jurisprudentie (AWB 98/399) overwogen dat dergelijke beroepen afstuiten op de omstandigheid dat de dieren zijn gedood ter voorkoming van verdere verspreiding van Aviaire Influenza. Een dergelijke maatregel is genomen in het algemeen belang, waarbij de voorwaarden om te komen tot deze maatregelen bij wet zijn voorzien. Het College heeft geoordeeld dat het op basis van de wet gecreëerde stelsel van risicotoedeling een "fair balance" bevat tussen het algemeen belang en de bescherming van de fundamentele rechten van de getroffen ondernemers.
Ten aanzien van de schadeposten die niet in de afweging zijn verdisconteerd wordt opgemerkt dat de wet een gesloten systeem van tegemoetkomingen in schade kent.
Gevolgschade, zoals inkomensderving door leegstand, komt niet voor vergoeding in aanmerking. Slechts in bijzondere gevallen kan op voet van artikel 91 van de Gwd aanleiding bestaan tot het vergoeden van schade die niet op grond van de artikelen 86 tot en met 90 van de Gwd wordt vergoed.
Bij de uitoefening van de bevoegdheid van artikel 91 van de Gwd acht verweerder van belang dat pluimvee-eigenaren en -houders er naar de aard van hun professie voor hebben gekozen ondernemersrisico te dragen. Hieruit vloeit voort dat zij een deel van het nadeel, als ondernemersrisico, voor hun rekening behoren te nemen.
Het houden van pluimvee omvat nu eenmaal het risico dat vanwege een besmetting door een ziekte moet worden overgegaan tot maatregelen op grond van de Gwd.
De conclusie is dat de door appellante gestelde schade valt buiten het gesloten vergoedingensysteem van de Gwd.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft onder verwijzing naar eerdergenoemde uitspraak van het College van 24 juni 2003 betoogd dat, omdat haar bedrijf preventief is geruimd, en voorts de genomen maatregel gelijk is te stellen met eigendomsontneming door de overheid, op grond van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM sprake dient te zijn van een volledige schadeloosstelling. Naar haar mening was sprake van het opofferen van haar belangen aan het algemeen belang.
Appellantes bedrijf ligt in een destijds als bufferzone aangewezen gebied en bij het pluimvee op haar bedrijf zijn geen ziekteverschijnselen geconstateerd. Dit is een essentieel verschil met bedrijven waar sprake was van besmetting. Ook het College heeft in evengenoemde uitspraak een onderscheid gemaakt tussen repressieve en preventieve ruiming. In het geval van appellante kan niet worden gesproken van een normaal bedrijfsrisico.
Anders dan in het geval dat aan de orde was in de uitspraak van het College van 7 februari 2006, Awb 05/270, draagt appellante wel feiten en omstandigheden aan waarin gronden zijn gelegen voor het oordeel dat in het onderhavige geval moet worden gesproken van een bijzonder geval in de zin van artikel 91 van de Gwd. Uit de praktijk zijn, niet nader te noemen, voorbeelden bekend waarin verweerder dit artikel heeft toegepast.
Niet is bekend of in die gevallen een volledige schadevergoeding dan wel een (gedeeltelijke) tegemoetkoming is toegekend. Appellante heeft ter zitting van 9 oktober 2006 gewezen op een extra steunmaatregel van verweerder voor producenten van broedeieren (eiervermeerderaars). In dit verband heeft appellante betoogd dat verweerder in de situatie van eiervermeerderaars een beleid heeft gevormd waarin hij hun situatie ingevolge artikel 91 Gwd wel heeft aangemerkt als een uitzonderlijk geval, op grond van het feit dat zij hun dure broedeieren alleen nog bij de eiproducentenindustrie kwijt konden. Niet valt in te zien dat voor appellante niet dezelfde redenering als voor de eiervermeerderaars opgaat, zodat verweerder in dit geval ten onrechte geen toepassing heeft gegeven aan artikel 91 Gwd.
Ook heeft appellante ter zitting van 9 oktober 2006 betoogd dat haar schade groter is dan die van andere geruimde bedrijven, omdat haar bedrijf langer (een half jaar) leeg heeft gestaan dan die bedrijven. De buffer waarin het bedrijf van appellante is gelegen, is als laatste door verweerder vrijgegeven. Dit had tot gevolg dat in de nabije omgeving geen nieuwe kippen beschikbaar waren, waardoor appellante eerst maanden later kon overgaan tot herbevolking in de stallen. Bovendien heeft appellante hierdoor kippen met een hogere prijs (marktwerking), van mindere kwaliteit, van jongere leeftijd en aldus met een latere eiproductie uit Polen en Duitsland moeten betrekken.
Met betrekking tot de kostenposten in verband met (-) verminderde opbrengsten voor eieren en 34-weekse hennen, (-) werktijdverkorting voor haar werknemers en (-) voer, mest, schoonmaak en 20-weekse hennen, heeft appellante er eveneens ter zitting van 9 oktober 2006 op gewezen dat haar bedrijf is geruimd op het moment van topproductie. Ook heeft zij gewezen op de fase van de productiecyclus waarin het bedrijf is geruimd. Ten tijde van de ruiming had zij juist investeringen gedaan in jonge kippen, die de eerste leg achter de rug hadden, en die op 95% van hun eiproductie zaten. Verder heeft appellante haar werknemers gedurende de periode van leegstand gelet op de bestaande arbeidscontracten moeten doorbetalen, terwijl hiertegenover geen arbeid en opbrengsten stonden. Bovendien heeft appellante de door haar gestelde schade met een door haar zelf opgesteld schaderapport onderbouwd en gespecificeerd. Verweerder heeft echter geweigerd deze berekeningen in zijn beoordeling te betrekken.
Het bovenstaande brengt met zich dat verweerder gehouden is de volledige schade als gevolg van inkomstenderving door leegstand en de aanvullende kosten ad € 1.257.497,-- te vergoeden.
5. De beoordeling van het geschil
In geding is de vraag of verweerder in redelijkheid heeft kunnen weigeren aan appellante in verband met de door haar gestelde inkomensderving ten gevolge van leegstand van haar bedrijf en aanvullende kosten, op basis van artikel 91 van de Gwd een tegemoetkoming te verstrekken. Deze vraag dient bevestigend te worden beantwoord waartoe als volgt wordt overwogen.
Onder verwijzing naar zijn vaste jurisprudentie, zoals onder andere neergelegd in zijn uitspraak van 7 februari 2006 (Awb 05/270, <www.rechtspraak.nl>, LJN AV4556), overweegt het College dat de wetgever verweerder een niet geclausuleerde bevoegdheid heeft toegekend om op grond van artikel 91 van de Gwd schade die niet uit hoofde van de artikelen 86 of 90 van de Gwd voor tegemoetkoming in aanmerking komt, geheel of gedeeltelijk te vergoeden, alsmede, indien verweerder tot vergoeding van die schade besluit, de grondslag van de vergoeding te bepalen. Het College dient zich derhalve terughoudend op te stellen bij de beoordeling van de wijze waarop verweerder gebruik heeft gemaakt van de bevoegdheden die hem op grond van artikel 91 van de Gwd toekomen.
Het standpunt van verweerder, inhoudende dat de door appellante geleden schade behoudens het bepaalde in de artikelen 85 tot en met 90 van de Gwd niet voor vergoeding in aanmerking komt omdat deze als normaal bedrijfsrisico dient te worden aangemerkt, kan de rechterlijke toetsing doorstaan. Naar het oordeel van het College heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het risico van vervolgschade door maatregelen ter bestrijding van een besmettelijke dierziekte tot het normale bedrijfsrisico van een ondernemer behoort.
Het College ziet onvoldoende aanknopingspunt voor het oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het onderhavige geval niet dermate uitzonderlijk is, dat hierin een grond zou kunnen zijn gelegen voor afwijking van meerbedoeld uitgangspunt. De door appellante voornamelijk in beroep ontwikkelde argumenten leiden niet tot het oordeel dat van een zodanig bijzonder geval moet worden gesproken dat de door haar gestelde vervolgschade in het kader van artikel 91 van de Gwd in redelijkheid niet voor haar rekening en risico kon worden gelaten.
Het College wijst er in dit verband op dat de omstandigheid dat de buffer waarin het bedrijf van appellante was gelegen als laatste door verweerder is vrijgegeven, waardoor de periode van stillegging langer heeft geduurd dan bij bedrijven die in de andere buffers waren gesitueerd, samenhangt met de wijze waarop besmettelijke dierziekten in verband met het zich voordoen van steeds nieuwe besmettingen doorgaans worden bestreden. Daarbij worden, afhankelijk van geconstateerde nieuwe besmettingen, telkens nieuwe gebieden afgebakend waarin bestrijdingsmaatregelen worden getroffen, welke maatregelen vervolgens, nadat het besmettingsgevaar is geweken, gefaseerd worden opgeheven. Mitsdien kan bedoelde omstandigheid niet als uitzonderlijk of onvoorzienbaar worden aangemerkt. Dit laatste geldt ook voor de omstandigheid dat het bedrijf van appellante ten tijde van de ruiming op topproductie zat en de ruiming gezien de fase van de productiecyclus waarin het bedrijf verkeerde, bijzonder ongunstig uitkwam, aangezien het daarbij gaat om nu eenmaal bij het productieproces in onder andere de pluimveehouderij behorende eigenaardigheden die met zich brengen dat een ruiming tot meer of minder financieel nadeel kan leiden. Dat appellante de door haar gestelde schade heeft onderbouwd en gespecificeerd noopt niet tot een andersluidend oordeel.
Wat betreft het door appellante gestelde omtrent door verweerder gevoerd beleid inzake de verlening van financiële steun aan producenten van broedeieren (eiervermeerderaars), overweegt het College dat uit dit gestelde niet valt af te leiden dat, voor zover deze steun al berustte op toepassing van artikel 91 Gwd, daar sprake was van een situatie die voor wat betreft de toekenning van een tegemoetkoming in de schade op één lijn moet worden gesteld met de situatie waarin appellante als gevolg van de getroffen maatregelen verkeerde. Het College wijst er bovendien op dat gesteld noch gebleken is dat de bedoelde eiervermeerderaars - anders dan appellante - op grond van dit (gesteldelijk gevoerde) beleid wèl volledig schadeloos zijn gesteld.
Het College voegt hieraan toe dat de stelling van appellante dat op haar bedrijf geen ziekteverschijnselen zijn geconstateerd, in wezen is gericht tegen het besluit tot verdachtverklaring van de dieren op haar bedrijf en daarop gebaseerde maatregelen, welk besluit in rechte onaantastbaar is geworden en derhalve niet aan het oordeel van het College is onderworpen.
Het beroep van appellante op de uitspraak van het College van 24 juni 2003, (AWB 02/1793, <www.rechtspraak.nl>, LJN AH9136) waaraan appellante de stelling ontleent dat verweerder alle geleden schade dient te vergoeden, faalt.
Zoals het College in zijn eergenoemde uitspraak van 7 februari 2006 inzake AWB 05/270 heeft overwogen, zag de uitspraak van 24 juni 2003 weliswaar ook op preventief geruimde bedrijven, maar was de daar aan de orde zijnde rechtsvraag of ook bij dergelijke bedrijven, al dan niet op grond van het Besluit verlaging tegemoetkoming aangewezen dierziekten, een korting op de tegemoetkoming in de schade gerechtvaardigd was. Een dergelijke situatie is hier niet aan de orde.
Het beroep op artikel 1 van het eerste Protocol bij het EVRM alsmede artikel 14 van de Grondwet faalt evenzeer. Het College heeft in zijn eerder genoemde uitspraak van 7 februari 2006, AWB 05/270, overwogen dat, zoals verweerder onder verwijzing naar de uitspraak van de uitspraak van het College van 24 juli 2001, AWB 98/399, terecht heeft betoogd, een dergelijk beroep afstuit op de omstandigheid dat dieren, in dit geval het pluimvee, op het bedrijf zijn gedood ter voorkoming van verdere verspreiding van vogelpest en derhalve in het algemeen belang. De maatregelen zijn bovendien getroffen onder de in de wet voorziene voorwaarden en het op basis van artikel 86 van de wet gecreëerde stelsel van risicotoedeling bevat naar het oordeel van het College een "fair balance" tussen het algemeen belang en de bescherming van de fundamentele rechten van appellante.
Op grond van het hiervoor overwogene is het beroep van appellante ongegrond.
Het College ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling als bedoeld in artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. J.L.W. Aerts, in tegenwoordigheid van mr. I.K. Rapmund, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 20 november 2006.
w.g. J.L.W. Aerts w.g. I.K. Rapmund