Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 05/674 7 december 2006
40010 Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie
Zuiver schadebesluit
Uitspraak in de zaak van:
A, te X, appellant,
gemachtigde: mr. C.M.H. Cohen, werkzaam als juridisch adviseur bij Accon te Arnhem,
tegen
Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. J.A. Diephuis, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 5 september 2005, bij het College binnengekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 26 juli 2005.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen de afwijzing van een verzoek om nadeelcompensatie op grond van artikel 4 van de Plantenziektenwet ongegrond verklaard.
Bij brief van 1 november 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend, en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 3 oktober 2006 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waarbij de gemachtigden van partijen de standpunten hebben toegelicht.
2.1 De grondslag van het geschil
De Plantenziektenwet (hierna: Pzw) luidt, voor zover van belang als volgt:
“ Artikel 3
1. Ter voorkoming van het optreden en van de verbreiding van schadelijke organismen en ter bestrijding daarvan kunnen bij of krachtens algemene maatregelen van bestuur regelen worden gesteld omtrent:
(…)
Artikel 4
Onze Minister is bevoegd in gevallen waarin de schade, welke het gevolg is van het toepassen van krachtens artikel 3 gegeven voorschriften, onevenredig zwaar op een of meer personen zou drukken, uit ’s Rijks schatkist een tegemoetkoming te verlenen in de geleden schade.”
In de Memorie van Toelichting staat met betrekking tot het hiervoor weergegeven artikel 4, onder meer, het volgende vermeld:
“ De schade, ontstaan door het toepassen van verplichte werings- of bestrijdingsmaatregelen, wordt niet vergoed. De maatregelen zijn noodzakelijk voor het in stand houden van de teelt van planten en zouden uit een oogpunt van goede bedrijfsvoering en gemeenschapszin, ook zonder dat daartoe een wettelijke verplichting bestaat, genomen behoren te worden. Bovendien zal de schade, die ontstaat, wanneer de ziekte of het schadelijke dier wordt ingevoerd of ongehinderd de gewassen kan aantasten, veelal groter zijn dan de kosten van de bestrijding.
Indien in sommige gevallen de kosten van de bestrijding onevenredig zwaar op één of meer personen zouden drukken, kan de ondergetekende een tegemoetkoming in die kosten uit ‘s Rijks kas toekennen. Gedacht is hier bijvoorbeeld aan het neerstrijken van een vlucht coloradokevers op een bepaald perceel of aan het strand, waar de tijdrovende en moeilijke verdelging van de kevers een te zware belasting voor de toevallige gebruiker van dat stuk grond zou meebrengen.
(…)”
Op grond van hiervoor weergegeven artikel 3 is tot stand gekomen het Besluit bestrijding schadelijke organismen (hierna: Besluit).
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij besluit van 12 september 2001 heeft de directeur van de Plantenziektenkundige Dienst (hierna: PD) namens verweerder aangekondigd een onderzoek uit te voeren op het bedrijf van appellant naar de aanwezigheid van de bacterie die ringrot veroorzaakt en namens verweerder in dat kader een aantal maatregelen op grond van het Besluit aangezegd.
Aanleiding voor het onderzoek en de aanzegging was het resultaat van een bemonstering van een partij aardappelen, aangeleverd bij de firma B en Zn B.V., te Y (hierna: B).
- Bij besluit van 9 november 2001 heeft de directeur van de PD namens verweerder medegedeeld dat bij monsteronderzoek van partijen aardappelen die op het bedrijf van appellant zijn geteeld, een besmetting is vastgesteld met de bacterie die ringrot veroorzaakt in de partij Berber die op 20 augustus 2001 aan B is geleverd.
In dat kader zijn (onder meer) de eerder voorlopig opgelegde maatregelen definitief aangezegd.
- Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 21 november 2001 bezwaar gemaakt, welk bezwaar bij brief van 19 februari 2002 is ingetrokken.
- Bij besluit van 11 oktober 2002 heeft verweerder de aangezegde maatregelen opgeheven. In die brief heeft verweerder het volgende vermeld:
“In vervolg op de aanzeggingen d.d. 18-02-2002 (…) en 21-03-2002 (...), deel ik u nu het volgende mede:
Onderzoek door de PD en AID heeft aangetoond dat de partij aardappelen, die bij B te Y bemonsterd is en besmet bevonden met (…) de bacterie die ringrot veroorzaakt, niet afkomstig is van uw bedrijf.
(…)”
- Bij brief van 6 februari 2003 heeft appellant verweerder verzocht om vergoeding van schade, veroorzaakt doordat verweerder zijns inziens bij de aanzegging van de maatregelen onzorgvuldig en daarmee onrechtmatig had gehandeld, welk verzoek bij besluit van 24 maart 2003 is afgewezen.
- Tegelijk met het instellen van bezwaar tegen dit laatste besluit heeft appellant verweerder bij brief van 2 mei 2003 verzocht hem – voor het geval de aangezegde maatregelen voor rechtmatig zouden moeten worden gehouden – op voet van onder andere artikel 4 Pzw schadevergoeding (nadeelcompensatie) toe te kennen voor de gevolgen van de bedoelde maatregelen. De geleden schade beloopt volgens appellant € 98.168,48.
- Bij besluit van 26 januari 2004 heeft verweerder het tegen zijn besluit van 24 maart 2003 ingediende bezwaar ongegrond verklaard.
- Bij besluit van 18 januari 2005 heeft verweerder het verzoek van appellant van 2 mei 2003 afgewezen.
- Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 28 februari 2005 bezwaar gemaakt. Daarbij heeft appellant verzocht om vergoeding van de kosten die hij in verband met de behandeling van zijn bezwaar heeft moeten maken.
- Bij uitspraak van 23 juni 2005 (AWB 04/188, <www.rechtspraak.nl>, LJN AT8899) heeft het College het door appellant tegen het besluit van 26 januari 2004 ingestelde beroep ongegrond verklaard.
- Op 19 juli 2005 is appellant naar aanleiding van zijn bezwaarschrift van 28 februari 2005 gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het standpunt van verweerder
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellant tegen de afwijzing van zijn schadevergoedingsverzoek ongegrond verklaard. Ter onderbouwing hiervan heeft verweerder het volgende overwogen.
Artikel 4 Pzw beoogt niet een algemene schadevergoedingsplicht in het leven te roepen, zodat de schade van appellant die zou zijn ontstaan door het in dit geval toepassen van verplichte werings- of bestrijdingsmaatregelen niet wordt vergoed. Voorts heeft de wetgever in artikel 4 Pzw geen aanspraak op een tegemoetkoming willen scheppen voor degene die wordt geconfronteerd met schade die is terug te voeren op omstandigheden die, zoals in dit geval, tot zijn normale bedrijfsrisico behoren.
Slechts in bijzondere gevallen kan op de voet van artikel 4 Pzw aanleiding bestaan tot het vergoeden van schade. Of zich een dergelijke bijzondere situatie voordoet, is ter beoordeling van verweerder. Blijkens de Memorie van Toelichting heeft de wetgever met artikel 4 Pzw een specifieke voorziening met een beperkte reikwijdte willen scheppen.
Van vergoeding kan ingevolge de MvT slechts sprake zijn indien “in sommige gevallen de kosten van de bestrijding onevenredig zwaar op een of meer personen zouden drukken”.
Artikel 4 Pzw heeft gelet hierop een zeer beperkt karakter, moet uiterst restrictief worden uitgelegd en is voorbehouden voor zeer bijzondere gevallen. Aldus is de voorziening van artikel 4 Pzw bedoeld voor naar verweerders oordeel uitzonderlijke situaties, waarbij de schade niet inherent is aan het bedrijf en waarbij de schade dus niet voor het gewone bedrijfsrisico komt.
Als voorbeelden van een naar zijn mening uitzonderlijke situatie heeft verweerder onder verwijzing naar de Memorie van Toelichting bij artikel 4 Pzw het neerstrijken van een zwerm coloradokevers en een mogelijke nieuwe plaag op een bepaald terrein of aan een strand genoemd. Uit deze voorbeelden, in samenhang met de overweging dat de schade door toepassing van verplichte werings- en bestrijdingsmaatregelen niet wordt vergoed, heeft verweerder afgeleid dat ingevolge artikel 4 Pzw alleen schade als gevolg van het toepassen van krachtens artikel 3 Pzw gegeven voorschriften kan worden vergoed die anderen dan telers van gewassen toevallig en onevenredig heeft getroffen. Een zodanige situatie doet zich in het geval van appellant niet voor. De situatie van appellant valt dan ook niet binnen de reikwijdte van artikel 4 Pzw.
De conclusie is dat de door appellant gestelde schade niet voor vergoeding in aanmerking komt.
Gelet op deze conclusie heeft verweerder ook het verzoek van appellant om vergoeding van de kosten die hij in verband met de behandeling van het bezwaar heeft gemaakt, afgewezen.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van het beroep, voorzover hier van belang, het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Appellant stelt dat verweerder hem ten onrechte niet in aanmerking heeft gebracht voor nadeelcompensatie. Appellant stelt schade te hebben geleden door de aangezegde maatregelen, welke schade door hem wordt gesteld op € 98.168,48.
Appellant heeft hieraan ten grondslag gelegd dat verweerder onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar het feitencomplex, zodat reeds hierom het bestreden besluit niet op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen. Hiertoe stelt appellant dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat sprake is geweest van het toepassen van verplichte werings- of bestrijdingsmiddelen.
Ook heeft appellant betoogd dat verweerder onzorgvuldig heeft gehandeld door maatregelen op zijn bedrijf aan te zeggen, terwijl al direct kenbaar had kunnen en moeten zijn dat het betrokken monster niet afkomstig was van zijn bedrijf.
Daarnaast is ten onrechte het bedrijfsonderdeel te Z vastgelegd, terwijl verweerder onmiddellijk had kunnen zien dat deze vestiging op geen enkele wijze verdacht was.
Volgens appellant heeft verweerder ten onrechte overwogen dat niet wordt voldaan aan de eisen van artikel 4 Pzw. In dit geval is immers gebleken dat de de aardappelen niet van het bedrijf van appellant afkomstig waren, zodat het bedrijf ten onrechte is stilgelegd en alle op grond van artikel 3 Pzw getroffen maatregelen achteraf bezien ten onrechte zijn opgelegd.
Appellant meent dat de schade die hij als gevolg van de aangezegde maatregelen heeft ondervonden niet is terug te voeren op omstandigheden die tot zijn normale bedrijfsrisico behoren. Aangezien in dit geval twee vestigingen van het bedrijf van appellant volledig zijn stilgelegd, met alle gevolgen vandien, door onzorgvuldigheden bij informatievergaring door de verantwoordelijke ambtenaren van verweerder, kan niet worden gesproken van een normaal bedrijfsrisico. Het bovenstaande brengt met zich dat verweerder gehouden is de door appellant geleden schade te vergoeden.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Onder verwijzing naar zijn, hiervoor in rubriek 2.2 genoemde, uitspraak van 23 juni 2005 stelt het College voorop dat, nu appellant geen bezwaar heeft gemaakt tegen het maatregelbesluit van 12 september 2001 en hij zijn bezwaar tegen het maatregelbesluit van 9 november 2001 heeft ingetrokken, moet worden uitgegaan van de onaantastbaarheid van deze besluiten. Dit betekent dat het College er vanuit moet gaan dat deze besluiten rechtmatig zijn.
5.2 In het thans voorliggende geschil is aan de orde of verweerder in redelijkheid heeft kunnen weigeren appellant ter zake van de door hem gestelde schade ten gevolge van de - rechtmatig te achten - maatregelbesluiten, op basis van artikel 4 Pzw een tegemoetkoming te verstrekken. Dienaangaande overweegt het College als volgt.
5.3 Ingevolge artikel 4 Pzw kan verweerder in gevallen waarin de schade, welke het gevolg is van het toepassen van krachtens artikel 3 Pzw gegeven voorschriften, onevenredig zwaar op een of meer personen zou drukken, uit ’s Rijks schatkist een tegemoetkoming verlenen in de geleden schade.
Onder verwijzing naar zijn vaste jurisprudentie, zoals neergelegd in onder meer zijn uitspraak van 24 april 2001 (AWB 99/908, <www.rechtspraak.nl>, LJN AB1380), overweegt het College omtrent de strekking van artikel 4 Pzw dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van dit artikel vooreerst blijkt dat met de introductie van dit artikel niet is beoogd een algemene schadevergoedingsplicht voor verweerder in het leven te roepen.
Ook is het College overeenkomstig het gestelde in eerdergenoemde uitspraak van 24 april 2001 van oordeel dat met name in die geschiedenis onvoldoende aanknopingspunten zijn te vinden om te komen tot het oordeel dat de wetgever met genoemd artikel 4 ook een aanspraak op een tegemoetkoming heeft willen scheppen voor degene die wordt geconfronteerd met schade die is terug te voeren op omstandigheden die tot zijn normale bedrijfsrisico behoren.
5.4 Anders dan verweerder blijkens zijn hiervoor in rubriek 3 weergegeven standpunt meent, ziet het College evenwel geen grond voor het oordeel dat de aanspraak op een tegemoetkoming uit hoofde van artikel 4 Pzw is beperkt tot schade die anderen dan (beroepsmatige) telers van gewassen toevallig en onevenredig heeft getroffen als gevolg van toepassing van krachtens artikel 3 Pzw gegeven voorschriften. Daartoe bieden de bewoordingen van artikel 4 Pzw, waarin een opsomming van omstandigheden waaronder tot toekenning van een tegemoetkoming kan worden besloten ontbreekt, geen grond. Voorts blijkt uit de Memorie van toelichting op dit artikel, zoals hiervoor in rubriek 2.1 weergegeven, dat, waar in de regel geen aanleiding bestaat voor toekenning van een tegemoetkoming in de schade als gevolg van verplichte werings- of bestrijdingsmaatregelen, daarop juist een uitzondering kan worden gemaakt in die gevallen waarin de kosten van bestrijding onevenredig zwaar zouden drukken op één of meer personen. Aan de omstandigheid dat daarbij het voorbeeld is gegeven van het neerstrijken van een vlucht coloradokevers op een bepaald terrein of strand en waar de tijdrovende verdelging van de kevers een te zware belasting zou meebrengen voor de toevallige gebruiker van dat stuk grond, komt geen beperkende betekenis toe, doch louter een illustrerende.
In het voorliggende geval staat vast dat de partij aardappelen, die bij B te Y is bemonsterd en besmet bevonden met de bacterie die ringrot veroorzaakt en aanleiding vormde tot het aanzeggen van maatregelen op het bedrijf van appellant, naar achteraf is gebleken, niet afkomstig was van appellants bedrijf.
Daarmee is duidelijk dat de – naar moet worden aangenomen – destijds op zichzelf terechte verdenking dat het bedrijf van appellant besmet was met de ringrotbacterie later alsnog zonder grond bleek. Bovendien is er geen enkele aanleiding te veronderstellen dat de reden voor de destijds ontstane verdenking op enigerlei wijze op appellant is terug te voeren.
Onder deze omstandigheden kan naar het oordeel van het College niet worden staande gehouden dat de schade die appellant heeft geleden als gevolg van de op grond van de bedoelde verdenking aangezegde maatregelen moet worden gerekend tot het normale bedrijfsrisico van appellant.
5.5 Gelet op het hiervoor overwogene berust het bestreden besluit op een onjuiste uitleg van artikel 4 Pzw.
Mitsdien zal het College het beroep gegrond verklaren, het bestreden besluit vernietigen en verweerder opdragen met in achtneming van deze uitspraak opnieuw op het bezwaar te beslissen. Bij de nieuw te nemen beslissing op bezwaar zal verweerder in het licht van hetgeen appellant in deze procedure heeft aangevoerd en mogelijk in de opengevallen bezwaarprocedure zal aanvoeren, nader moeten ingaan op de omvang van de door appellant gestelde schade. Het College gaat er bovendien van uit dat verweerder, indien en voor zover hij bij zijn heroverweging tot het oordeel zou komen dat door het aanzeggen van de maatregelen door appellant daadwerkelijk schade is geleden, zich bij zijn beslissing omtrent toekenning van een tegemoetkoming zal baseren op een reële en aan de omstandigheden van het geval recht doende risicoverdeling.
5.6 Het College overweegt voorts dat de door appellant betaalde griffierechten door verweerder dienen te worden vergoed.
Tenslotte zijn termen aanwezig verweerder onder toepassing van artikel 8:75 Awb te veroordelen in de door appellant in het kader van de bezwaar- en beroepsprocedure gemaakte kosten, zijnde de kosten van de door zijn gemachtigde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden deze kosten vastgesteld op € 966,-- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een wegingsfactor 1, ad € 322,-- per punt).
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op met inachtneming van deze uitspraak opnieuw op het bezwaarschrift te beslissen;
- bepaalt dat het door appellant betaalde griffierecht ten bedrage van € 138,-- (zegge: eenhonderd en achtendertig euro) aan
hem wordt vergoed;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten aan de zijde van appellant, welke worden vastgesteld op € 966,-- (zegge:
negenhonderdzesenzestig euro);
- wijst de Staat aan als de rechtspersoon die genoemde bedragen moet vergoeden.
Aldus gewezen door mr. C.M. Wolters, mr. J.L.W. Aerts en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, in tegenwoordigheid van mr. I.K. Rapmund als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 7 december 2006.
w.g. C.M. Wolters w.g. I.K. Rapmund