Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 06/355 15 november 2006
5135 EG-steunverlening akkerbouwgewassen
Uitspraak in de zaak van:
A en B, te X, appellanten,
gemachtigde: mr. G.J.M. de Jager, advocaat te Tilburg,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. P. Bakker Schut, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellanten hebben bij brief van 12 mei 2006, bij het College op dezelfde dag per fax binnengekomen, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 31 maart 2006.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op de bezwaren van appellanten tegen drie besluiten van 17 mei 2004, verzonden op 4 juni 2004, waarbij verweerder zijn drie eerdere besluiten op de aanvragen akkerbouwsteun in het kader van de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen (hierna: de Regeling) over respectievelijk de jaren 2000, 2001 en 2002 heeft herzien en reeds uitbetaalde subsidies heeft teruggevorderd.
Bij brief van 16 juni 2006 hebben appellanten de gronden van hun beroep aangevuld.
Bij brief van 21 juni 2006 heeft verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd. Op 29 juni 2006 heeft hij een verweerschrift ingediend.
Op 30 oktober 2006 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen hun standpunt bij monde van hun gemachtigden hebben toegelicht. Voorts was van de zijde van verweerder drs M. Honig, werkzaam bij GeoRas, aanwezig.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In artikel 7 van Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad van 17 mei 1999 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen is onder meer het volgende bepaald:
“Er kunnen geen betalingsaanvragen worden ingediend voor grond die op 31 december 1991 als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was.”
In artikel 2 van Verordening (EG) nr. 2316/1999 van de Commissie van 22 oktober 1999 houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen is het volgende bepaald:
“Voor de toepassing van artikel 7 van Verordening (EG) nr. 1251/1999 gelden voor de begrippen “blijvend grasland”, “blijvende teelten”, “meerjarige gewassen” en “herstructureringsprogramma” de in bijlage I opgenomen definities.”
In bedoelde bijlage staat:
“Definities
1. Blijvend grasland
Grond die geen deel uitmaakt van een vruchtwisseling en die blijvend (ten minste vijf jaar) als grasland wordt gebruikt, ongeacht of het ingezaaid dan wel natuurlijk grasland betreft.”
Bij Verordening (EEG) nr. 3887/92 van de Commissie van 23 december 1992 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen, zoals deze luidde ten tijde hier van belang, is onder meer het volgende bepaald:
“Artikel 6
1. De administratieve controles en de controles ter plaatse worden uitgevoerd op zodanige wijze dat een doeltreffende verificatie van de naleving van de voorwaarden voor toekenning van de steunbedragen en premies is gewaarborgd.
(…)
3. De controles ter plaatse betreffen ten minste een belangrijke steekproef uit de aanvragen. Deze steekproef moet bestaan uit ten minste:
- (…)
- 5 % van de steunaanvragen "oppervlakten".
(…)
Artikel 9
(…)
2. Wanneer wordt vastgesteld dat de in de steunaanvraag ''oppervlakten'' aangegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte, wordt het steunbedrag berekend op basis van de bij de controle feitelijk geconstateerde oppervlakte. Behoudens overmacht wordt de feitelijk geconstateerde oppervlakte echter verlaagd met tweemaal het vastgestelde verschil wanneer dit groter dan 3% van de geconstateerde oppervlakte of dan 2 ha en niet groter dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte is.
Er wordt geen aan de oppervlakte gekoppelde steun toegekend wanneer het vastgestelde verschil groter is dan 20% van de geconstateerde oppervlakte.
De bovenbedoelde verlagingen worden niet toegepast indien het bedrijfshoofd het bewijs levert dat hij voor de bepaling van de oppervlakte op correcte wijze is uitgegaan van informatie die door de bevoegde instantie wordt erkend.
(...)
Artikel 14
1.In geval van onverschuldigde betaling is het betrokken bedrijfshoofd verplicht tot terugbetaling van deze bedragen (...).”
In Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen is onder meer het volgende bepaald:
“Artikel 18 - Controlepercentages
1. De controles ter plaatse betreffen jaarlijks ten minste:
a) 5 % van alle bedrijfshoofden die een steunaanvraag "oppervlakten" indienen;
(…)
3. Wanneer is bepaald dat onderdelen van een controle ter plaatse door middel van een steekproef mogen worden uitgevoerd, moet deze steekproef een betrouwbaar en representatief controleniveau waarborgen. De lidstaten bepalen de criteria voor de samenstelling van de steekproef. Komen bij de steekproeven onregelmatigheden aan het licht, dan wordt de steekproef dienovereenkomstig uitgebreid.
Artikel 23 - Teledetectie
1. Onder de in dit artikel bepaalde voorwaarden kunnen de lidstaten voor de in artikel 18, lid 1, onder a), bedoelde steekproef teledetectie gebruiken in plaats van traditionele middelen voor een controle ter plaatse. (…)
(…)
Artikel 32 - Kortingen en uitsluitingen bij te hoge aangifte
1. Wanneer ten aanzien van een gewasgroep de aangegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte in de zin van artikel 31, lid 2, wordt het steunbedrag berekend op basis van de geconstateerde oppervlakte, verminderd met tweemaal het vastgestelde verschil wanneer dit groter is dan 3 % of dan 2 ha, doch niet groter dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte.
Wanneer het verschil groter is dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte, wordt voor de betrokken gewasgroep geen aan de oppervlakte gerelateerde steun toegekend.
2. Wanneer met betrekking tot de totale geconstateerde oppervlakte waarop een steunaanvraag in het kader van de in artikel 1, lid 1, onder a), van Verordening (EEG) nr. 3508/92 vermelde steunregelingen betrekking heeft, het verschil tussen de aangegeven oppervlakte en de geconstateerde oppervlakte in de zin van artikel 31, lid 2, groter is dan 30%, wordt het op grond van die steunregelingen toe te kennen steunbedrag waarop het bedrijfshoofd overeenkomstig artikel 31, lid 2, aanspraak zou kunnen maken, voor het betrokken kalenderjaar geweigerd.
(…)
Artikel 44
Uitzonderingen op de toepassing van kortingen en uitsluitingen
1. De in deze titel bedoelde kortingen en uitsluitingen zijn niet van toepassing wanneer het bedrijfshoofd feitelijk juiste gegevens heeft verschaft of wanneer hij anderszins kan bewijzen dat hem geen schuld treft.
2. (…)
Artikel 49 - Terugvordering van ten onrechte betaalde bedragen
1. In geval van een onverschuldigde betaling is het bedrijfshoofd verplicht het betrokken bedrag terug te betalen, (…).”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- In hun aanvraag oppervlakten 2000 hebben appellanten steun aangevraagd voor in totaal 13.48 ha maïs; daaronder het perceel 1 met een aangevraagde oppervlakte van 7.04 ha.
Bij besluit van 7 december 2000 heeft verweerder naar aanleiding van deze aanvraag aan appellanten een bedrag van
hfl. 11607,36 (= € 5267,19) aan subsidie toegekend.
- In hun aanvraag oppervlakten 2001 hebben appellanten steun aangevraagd voor in totaal 13.74 ha maïs; daaronder het perceel 1 met een aangevraagde oppervlakte van 7.04 ha.
Bij besluit van 9 december 2001 heeft verweerder naar aanleiding van deze aanvraag aan appellanten een bedrag van
€ 5678,54 aan subsidie toegekend.
- In hun aanvraag oppervlakten 2002 hebben appellanten steun aangevraagd voor in totaal 11.36 ha maïs; daaronder het perceel 1 met een aangevraagde oppervlakte van 7.04 ha.
Bij besluit van 4 december 2002 heeft verweerder naar aanleiding van deze aanvraag aan appellanten een bedrag van
€ 4296,92 aan subsidie toegekend.
- In hun aanvraag oppervlakten 2003 hebben appellanten onder meer het maïsperceel 1 met een oppervlakte van 3.11 ha voor steun opgegeven.
- Bij door GeoRas naar aanleiding van deze aanvraag uitgevoerd teledetectieonderzoek is het perceel 1 gemeten op 2.80 ha. Daarnaast is gebleken dat genoemd perceel 1 niet voldoet aan de definitie akkerland.
- Conform de bevindingen van GeoRas heeft verweerder dit perceel 1 bij besluit van 15 januari 2004 als niet geconstateerd aangemerkt en vervolgens de aanvraag 2003 afgewezen.
- Verweerder heeft een tegen dit besluit gericht bezwaar ongegrond verklaard. Een tegen dit besluit ingesteld beroep heeft het College bij uitspraak van 8 februari 2006 in zaak 04/397 ongegrond verklaard.
- Het perceel 1 uit de aanvraag 2003 valt samen met de percelen 1 uit de aanvragen 2000, 2001 en 2002. Dit was voor verweerder aanleiding bij drie besluiten van 17 mei 2004 de reeds genomen besluiten op die aanvragen te herzien.
- Bij het herzieningsbesluit betreffende de aanvraag 2000 heeft verweerder het perceel 1 alsnog voor slechts 4.24 ha als geconstateerd aangemerkt. Daardoor is een verschil ontstaan tussen de aangevraagde oppervlakte maïs en de geconstateerde oppervlakte, dat, uitgedrukt in een percentage van de geconstateerde oppervlakte, groter is dan 20%. Met toepassing van artikel 9 van Verordening (EEG) nr. 3887/92 heeft verweerder vervolgens de aanvraag afgewezen en het reeds betaalde bedrag teruggevorderd.
- Bij het herzieningsbesluit betreffende de aanvraag 2001 heeft verweerder het perceel 1 alsnog voor slechts 4.24 ha als geconstateerd aangemerkt. Daardoor is een verschil ontstaan tussen de aangevraagde oppervlakte maïs en de geconstateerde oppervlakte, dat, uitgedrukt in een percentage van de geconstateerde oppervlakte, groter is dan 20%. Met toepassing van artikel 9 van Verordening (EEG) nr. 3887/92 heeft verweerder vervolgens de aanvraag afgewezen en het reeds betaalde bedrag teruggevorderd.
- Bij het herzieningsbesluit betreffende de aanvraag 2002 heeft verweerder het perceel 1 alsnog voor slechts 4.24 ha als geconstateerd aangemerkt. Daardoor is een verschil ontstaan tussen de aangevraagde oppervlakte maïs en de geconstateerde oppervlakte, dat, uitgedrukt in een percentage van de geconstateerde oppervlakte, groter is dan 20%. Met toepassing van artikel 32 van Verordening (EG) nr. 2419/2001 heeft verweerder vervolgens de aanvraag afgewezen en het reeds betaalde bedrag teruggevorderd.
- Bij drie brieven van 15 juli 2004 hebben appellanten bezwaar gemaakt tegen deze drie herzieningsbesluiten.
- Bij brief van 27 maart 2006 hebben appellanten meegedeeld er van af te zien te worden gehoord omtrent hun bezwaren.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren ongegrond verklaard. Daartoe heeft hij, samengevat, het volgende overwogen.
Op basis van de bevindingen van GeoRas is vastgesteld dat perceel 1 uit de aanvraag 2003 voor 2.80 ha niet voldoet aan de definitie akkerland. Deze vaststelling is met de uitspraak van het College in de zaak 04/397 onherroepelijk geworden.
Nu dit niet aanvaarde perceel 1 samenvalt met percelen uit de aanvragen 2000, 2001 en 2002 heeft verweerder deze percelen bij zijn eerdere besluiten ten onrechte als geconstateerd aangemerkt. Met toepassing van artikel 9 van Verordening (EG) nr. 3887/92, respectievelijk Verordening (EG) nr. 2419/2001 is op deze aanvragen alsnog geen steun toegekend. Op grond van de artikelen 14 van Verordening (EEG) nr. 3887/92 en 49 van Verordening (EG( nr. 2419/2001 was verweerder vervolgens gehouden de onverschuldigd reeds uitbetaalde bedragen terug te vorderen.
Naar vaste rechtspraak staat de omstandigheid dat verweerder in voorgaande jaren aanvragen minder fijnmazig heeft gecontroleerd er niet aan in de weg dat een latere aanvraag wordt getoetst aan meer gedetailleerde controlegegevens, zoals satellietopnamen. Aan de hand daarvan kan verweerder terugkomen op zijn in eerdere jaren getrokken conclusie dat een perceel voldoet aan de definitie akkerland.
Niet gebleken is dat de uitzondering van artikel 44 van Verordening 2419/2001 op appellanten van toepassing is.
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten hebben ter ondersteuning van hun beroep, samengevat, het volgende aangevoerd.
Anders dan verweerder menen appellanten dat de percelen, op de aanvragen aangeduid met volgnummer 1, wel voldoen aan de definitie akkerland.
Nu verweerder geruime tijd de gelegenheid heeft gehad om een adequate controle uit te voeren gaat het niet aan om op basis van een in 2003 gehouden controle alsnog tot terugvordering over te gaan.
Appellanten hebben geen schuld aan het - beweerdelijk- onjuist invullen van de aanvragen. Daarom had verweerder van het opleggen van een korting moeten afzien, gelet op het bepaalde in artikel 44 van Verordening (EG) nr. 2419/2001.
De teruggevorderde bedragen zijn dermate groot dat gesproken moet worden van strijd met het evenredigheidsbeginsel.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Bij uitspraak van 8 februari 2006 in zaak Awb 04/397 heeft het College het beroep van appellanten tegen de beslissing van verweerder op hun aanvraag 2003 in het kader van de Regeling ongegrond verklaard. Anders dan verweerder meent ontneemt dit appellanten niet het recht om, als verweerder aan zijn bevindingen met betrekking tot perceel 1 uit die aanvraag vervolgens de conclusie verbindt, dat de ten onrechte toegekende premie over eerdere jaren teruggevorderd moet worden, alsnog deze bevindingen ter discussie te stellen. Appellanten hebben echter in het kader van het thans voorliggende beroep niets aangevoerd ter ondersteuning van hun stelling dat de aangevraagde percelen wel steunwaardig zouden zijn.
Aldus staat ook met betrekking tot de onderhavige aanvragen vast dat de betreffende percelen op juiste gronden niet premiewaardig zijn bevonden.
5.2 Appellanten menen dat verweerder bij een naar behoren functionerend controlesysteem veel eerder had moeten en kunnen vaststellen dat het perceel 1 in zijn ogen niet voldeed aan de definitie akkerland. Door zijn controles niet naar behoren uit te voeren is verweerder nalatig gebleven en kan hij thans niet meer tot terugvordering over gaan.
Het College volgt appellanten niet in dit betoog en overweegt daartoe het volgende.
Aan toekenning van akkerbouwsubsidie ligt niet steeds een compleet onderzoek van alle van belang zijnde voorwaarden ten grondslag. Slechts een percentage van 5% van alle in een jaar ingediende aanvragen moet ingevolge het bepaalde in artikel 6, derde lid, van Verordening (EEG) nr. 3887/92 en artikel 18 eerste lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 aan een controle ter plaatse onderworpen worden. Daarvan maakt bovendien een historisch teledetectieonderzoek niet altijd deel uit. Verweerder is in het onderhavige geval pas op de hoogte geraakt van het feit dat het betrokken perceel niet voldeed, nadat GeoRas in november 2003 een teledetectiecontrole had uitgevoerd.
Aan het enkele feit dat in de jaren 2000, 2001 en 2002 steun werd toegekend voor perceel 1 kunnen appellanten niet het vertrouwen ontlenen dat dit perceel voldeed aan de voorwaarden voor steunverlening en evenmin dat verweerder niet meer tot terugvordering zou kunnen over gaan.
5.3 Verweerder stelt zich op goede gronden op het standpunt dat hij ingevolge de artikelen 14 van Verordening (EEG) nr. 3887/92 en 49 van Verordening (EG) nr. 2419/2001 verplicht is de ten onrechte betaalde bedragen terug te vorderen.
Die verplichting tot terugvordering lijdt, gelet op artikel 14, vierde lid van Verordening (EEG) nr. 3887/92 respectievelijk artikel 49, vierde lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001, slechts uitzondering als er sprake is van een fout van verweerder die voor appellanten redelijkerwijs niet als zodanig herkenbaar was.
Zoals het College reeds eerder heeft overwogen in onder meer zijn uitspraak van 24 juni 2005 (AWB 04/633, www. rechtspraak.nl, LJN : AT 8929) is hiervan in een situatie als hier aan de orde geen sprake. De aanvrager is immers zelf verantwoordelijk voor het indienen van een juiste aanvraag. Als verweerder op basis van door de aanvrager verstrekte onjuiste gegevens tot een toekenning en uitbetaling is gekomen, kan dit geen reden vormen om van terugvordering af te zien, indien bij latere controle blijkt dat het perceel niet aan de voorwaarden voor steunverlening voldoet.
Verweerder was voorts in beginsel verplicht de sancties van artikel 9, tweede lid, van Verordening (EEG) nr. 3887/92 en artikel 32 van Verordening (EG) nr. 2419/2001 toe te passen. De op grond van het communautaire recht voorgeschreven sancties zijn in het onderhavige geval terecht toegepast. Verweerder is gebonden aan dit sanctiestelsel, waarin rekening is gehouden met proportionaliteit en evenredigheid, en heeft niet de bevoegdheid ervan af te wijken. Het regime voorziet in een gedifferentieerd sanctiestelsel dat, mede gelet op het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 17 juli 1997 in zaak C-354/95 (National Farmers' Union), niet in strijd geacht kan worden met het evenredigheidsbeginsel.
Het College verwijst ook nog naar het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 19 november 2002, C-304/00, Jur. I-10737, inzake W.H. Strawson (Farms) Ltd en J.A. Gagg & Sons (a firm). Daaruit blijkt dat, indien een aanvrager gedurende enkele jaren achtereen een grotere oppervlakte aanvraagt dan geconstateerd wordt, als zulks eenmaal is vastgesteld en op basis daarvan de toekenning van steun herzien wordt, voor ieder van die jaren de uit Verordening (EEG) nr. 3887/92 voortvloeiende sancties opgelegd dienen te worden, onverminderd de verjaringstermijn bepaald in artikel 3, eerste lid, van Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95. Dit betekent dat ter zake van een gelijke overtreding in meerdere jaren achteraf over ieder jaar een sanctie moet worden opgelegd.
5.4 In artikel 44 van Verordening (EG) nr. 2419/2001, dat ook van toepassing is op jaren vóór 2002, is onder andere bepaald dat geen sancties worden opgelegd wanneer de aanvrager kan bewijzen dat hem geen schuld treft.
Het College acht het denkbaar dat een aanvrager, die gedurende de jaren 1987 tot en met 1991 niet als eigenaar, pachter of anderszins bij het gebruik van een perceel betrokken was en die aanwijsbaar omtrent het gebruik van een perceel in de bewuste periode geïnformeerd heeft en in dat kader vóór de indiening van zijn aanvraag schriftelijke bescheiden verkregen heeft, waaruit in redelijkheid de conclusie kan worden getrokken dat het perceel aan de voorwaarden voor steunverlening voldoet, op grond van deze bepaling aan oplegging van een sanctie kan ontkomen.
Appellanten hebben dergelijke bescheiden echter niet overgelegd. De enkele stelling dat zij volledig te goeder trouw zijn geweest, is onvoldoende om met toepassing van artikel 44 van Verordening (EG) nr. 2419/2001 de toegepaste sanctie achterwege te laten.
5.5 Gelet op al het voorgaande dient het beroep ongegrond te worden verklaard.
Voor een veroordeling in de proceskosten vindt het College geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. F. Stuurop, in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 15 november 2006.
w.g. F. Stuurop w.g. F.W. du Marchie Sarvaas