Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(vijfde enkelvoudige kamer)
AWB 05/672 19 oktober 2006
11246 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren
Tegemoetkomingen in de schade
Uitspraak in de zaak van:
A B.V., te X, appellante,
gemachtigde: mr. ing. A.N.M. van Bavel, werkzaam bij ABAB Juristen te ’s-Hertogenbosch,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder.
1. De procedure
Op 5 september 2005 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 26 juli 2005.
Bij dit besluit heeft verweerder afwijzend beslist op het bezwaar van appellante, gericht tegen een besluit van 18 februari 2005.
Bij brief van 11 oktober 2005 heeft appellante de gronden van het beroep aangevoerd.
Bij brief van 8 november 2005 heeft verweerder een verweerschrift en de op de zaak betrekking hebbende stukken ingediend.
De zitting heeft plaatsgehad op 1 augustus 2006, waar de gemachtigde van appellante haar standpunt heeft toegelicht. Aan de zijde van appellante is voorts verschenen B. Verweerder is ter zitting niet verschenen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: Gwd) werd ten tijde hier van belang onder meer het volgende bepaald - de artikelen 86, 90 en 91 Gwd zijn nadien in zoverre gewijzigd dat de daarin bedoelde tegemoetkoming in de schade thans worden verstrekt ten laste van het Diergezondheidsfonds -:
"Artikel 21
1. Een door Onze Minister aangewezen ambtenaar deelt de burgemeester, zo nodig na overleg met het hoofd van de voor de provincie waar het geval zich heeft voorgedaan, door de stichting genoemd in artikel 82 aangewezen of ingestelde gezondheidsdienst voor dieren, zo spoedig mogelijk mede welke maatregelen tot bestrijding van de ziekte door hem nodig worden geacht.
2. De burgemeester neemt de nodig geachte maatregelen zo spoedig mogelijk.
3. In spoedeisende gevallen neemt de in het eerste lid bedoelde ambtenaar deze maatregelen zelf en stelt hij de burgemeester daarvan onmiddellijk in kennis.
Artikel 22
1. De in artikel 21 bedoelde maatregelen kunnen zijn:
(…)
f. het doden van zieke en verdachte dieren;
g. het onschadelijk maken van gedode of gestorven, zieke en verdachte dieren, en van produkten en voorwerpen, die besmet zijn of ervan worden verdacht gevaar op te leveren voor verspreiding van smetstof;
h. het reinigen en ontsmetten van gebouwen, terreinen, bewaarplaatsen van mest en voorwerpen;
(…)
Artikel 86
1. Uit 's Rijks kas wordt aan de eigenaar een tegemoetkoming in de schade uitgekeerd, indien:
a. dieren krachtens het bepaalde in artikel 22, eerste lid, onderdeel f, worden gedood;
b. produkten en voorwerpen krachtens het bepaalde in artikel 22, eerste lid, onderdeel g, onschadelijk worden gemaakt;
(…)
2. De tegemoetkoming in de schade bedraagt:
a. voor verdachte dieren: de waarde in gezonde toestand,
b. voor zieke dieren: het bij algemene maatregel van bestuur te bepalen gedeelte van de waarde in gezonde toestand,
c. voor produkten en voorwerpen: de waarde op het moment van de maatregel,
(…)
Artikel 90
1. Indien door het onschadelijk maken van dieren, produkten of voorwerpen krachtens het bepaalde in artikel 22 schade wordt toegebracht aan gebouwen, terreinen of voorwerpen, wordt aan de eigenaar of gebruiker van deze gebouwen, terreinen of voorwerpen uit 's Rijks kas een tegemoetkoming in de schade uitgekeerd.
(…)
Artikel 91
Schade veroorzaakt door de toepassing van maatregelen, als bedoeld in artikel 17 of 21, kan voor zover deze niet uit hoofde van de artikelen 86 of 90 voor vergoeding in aanmerking komt, in door Onze Minister te bepalen bijzondere gevallen geheel of gedeeltelijk uit 's Rijks kas worden vergoed.
(…)
Artikel 109
Tegen een op grond van deze wet genomen besluit kan een belanghebbende beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante heeft een varkenshouderij te X, gevestigd aan de C. De aldaar gehouden varkens zijn bij besluit van 2 september 1997 verdacht verklaard van besmetting met het klassieke varkenspestvirus (hierna: kvp-virus). Ook heeft verweerder maatregelen genomen in verband met deze verdenking waaronder het doden van alle voor besmetting met het kvp-virus vatbare dieren op genoemd bedrijf en het vernietigen van alle producten en voorwerpen op het bedrijf die ervan worden verdacht gevaar op te leveren voor verspreiding van smetstof.
- Bij besluit van 22 december 1997 heeft verweerder aan appellante hiervoor een tegemoetkoming op grond van artikel 86 van de Gwd toegekend.
- Bij brief van 19 december 2003, door verweerder ontvangen op 20 december 2003, heeft appellante zich tot verweerder gewend met een verzoek om (volledige) vergoeding van de schade bestaande met name uit winstderving door leegstand van haar bedrijf.
- Bij besluit van 18 februari 2005 heeft verweerder dat verzoek afgewezen.
- Bij brief van 15 maart 2005, aangevuld op 30 mei 2005, heeft appellante hiertegen bezwaar gemaakt. Bijgevoegd is onder meer een onderzoeksrapport d.d. 30 mei 2005 van G.P.M. van der Hijden, verbonden aan ABAB als agrarisch bedrijfsadviseur, waarin de door appellante gestelde schade is berekend.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het standpunt van verweerder
In het bestreden besluit, als toegelicht in het verweerschrift, heeft verweerder zich op het volgende standpunt gesteld.
Appellante heeft geen bezwaar gemaakt tegen (-) het besluit tot verdachtverklaring van besmetting met het kvp-virus en het doden van alle voor besmetting met het kvp-virus vatbare dieren op haar bedrijf en (-) het besluit tot tegemoetkoming in de schade van 22 december 1997, zodat deze besluiten rechtens onaantastbaar en rechtmatig zijn. Dit betekent dat er geen plaats is voor de door appellante verzochte schadevergoeding.
Ten overvloede heeft verweerder nog het volgende opgemerkt.
In het geval dat aan de orde was in de uitspraak van het College van 24 juni 2003, AWB 02/1793, waarnaar appellante heeft verwezen, was niet aan de orde of een preventieve ruiming al dan niet voor het bedrijfsrisico van een veehouder komt, maar of kortingen mogen worden toegepast op de schadeloosstelling in het geval van een dergelijke ruiming. In het geval van appellante is op de aan haar uitgekeerde schadeloosstelling geen korting toegepast, zodat appellante aan deze uitspraak geen redenen kan ontlenen die haar verzoek ondersteunen.
Voorts heeft het College in die uitspraak overwogen dat het ruimen van dieren en het onschadelijk maken van producten een vorm van eigendomsontneming is, waarvoor een passende schadevergoeding dient te worden verleend. In het onderhavige geval is de volledige waarde van zowel de geruimde dieren als die van de onschadelijk gemaakte producten en voorwerpen vergoed.
Aldus is in lijn met de jurisprudentie van het College sprake van een passende schadevergoeding. Dit betekent dat niet kan worden gesteld dat het besluit is genomen in strijd met het evenredigheidsbeginsel en artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM.
Terzake van een beroep op dit artikel heeft het College voorts in eerdere jurisprudentie overwogen dat dergelijke beroepen afstuiten op de omstandigheid dat de dieren zijn gedood ter voorkoming van verdere verspreiding van kvp. Een dergelijke maatregel is genomen in het algemeen belang, waarbij de voorwaarden om te komen tot deze maatregelen bij wet zijn voorzien. Het College heeft geoordeeld dat het op basis van de wet gecreëerde stelsel van risicotoedeling een "fair balance" bevat tussen het algemeen belang en de bescherming van de fundamentele rechten van de getroffen ondernemers.
Ten aanzien van de schadeposten die niet in de eerdere besluitvorming zijn verdisconteerd merkt verweerder op dat de Gwd een gesloten systeem van tegemoetkomingen in schade kent en dat gevolgschade, zoals inkomensderving door leegstand, in beginsel niet voor vergoeding in aanmerking komt. Slechts in bijzondere gevallen kan op de voet van artikel 91 Gwd aanleiding bestaan tot het vergoeden van schade, die niet op grond van de artikelen 86 tot en met 90 Gwd wordt vergoed. Bij de uitvoering van de bevoegdheid van artikel 91 Gwd acht verweerder van belang dat varkenseigenaren en -houders er naar de aard van hun professie voor hebben gekozen ondernemersrisico te dragen. Hieruit vloeit voort dat zij een deel van het nadeel, als ondernemersrisico, voor hun rekening behoren te nemen. Het houden van varkens omvat nu eenmaal het risico dat vanwege een besmetting door een ziekte moet worden overgegaan tot maatregelen op grond van de wet.
De conclusie is dat de door appellante gestelde schade niet voor vergoeding in aanmerking komt.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft onder verwijzing naar de hiervoor genoemde uitspraak van het College betoogd dat haar bedrijf preventief is geruimd, derhalve zonder dat sprake was van ziekteverschijnselen bij haar varkens, zodat haars inziens sprake was van het opofferen van haar belangen aan het algemeen belang. Om die reden zijn naar haar opvatting de genomen maatregelen gelijk te stellen met eigendomsontneming door de overheid en dient sprake te zijn van volledige schadeloosstelling.
Weliswaar heeft appellante in het kader van de artikelen 86 tot en met 90 Gwd een vergoeding ontvangen voor de direct geleden schade die verband houdt met de ruiming, maar niet voor de door haar geleden vervolgschade door leegstand van haar bedrijf, alsmede advieskosten. Deze schade dient verweerder te vergoeden.
In voormelde uitspraak heeft het College een onderscheid gemaakt tussen repressieve en preventieve ruiming. Aangezien in dit geval het besluit tot preventieve ruiming en niet de uitbraak van kvp de schade heeft veroorzaakt, kan niet worden gesproken van een normaal bedrijfsrisico. Op grond daarvan stelt appellante dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM en artikel 14 van de Grondwet.
Appellante heeft er op gewezen dat verweerder varkensfokbedrijven ingevolge artikel 91 Gwd wel heeft aangemerkt als een uitzonderlijk geval, op grond van het feit dat door doding van de fokvarkens het toekomstperspectief van die bedrijven werd weggenomen. Voor appellante, die ten tijde van de ruiming als opfokbedrijf was geregistreerd bij de Gezondheidsdienst voor Dieren, gaat deels dezelfde redenering op, zodat verweerder ten onrechte niet ook in dit geval toepassing heeft gegeven aan dit artikel.
Het bovenstaande brengt met zich dat verweerder gehouden is de volledige schade als gevolg van inkomstenderving door leegstand en de advieskosten ad € ad € 31.547,-- te vergoeden.
5. De beoordeling van het geschil
In geding is de vraag of verweerder in redelijkheid heeft kunnen weigeren aan appellante in verband met de door haar gestelde vervolgschade ten gevolge van leegstand van haar bedrijf, op basis van artikel 91 van de Gwd een tegemoetkoming te verstrekken. Deze vraag dient bevestigend te worden beantwoord waartoe als volgt wordt overwogen.
Onder verwijzing naar zijn vaste jurisprudentie, zoals onder andere neergelegd in zijn uitspraak van 7 februari 2006 (Awb 05/270, <www.rechtspraak.nl>, LJN AV4556), overweegt het College dat de wetgever verweerder een niet geclausuleerde bevoegdheid heeft toegekend om op grond van artikel 91 Gwd schade die niet uit hoofde van de artikelen 86 of 90 van de Gwd voor tegemoetkoming in aanmerking komt, geheel of gedeeltelijk te vergoeden, alsmede, indien verweerder tot vergoeding van die schade besluit, de grondslag van de vergoeding te bepalen. Het College dient zich derhalve terughoudend op te stellen bij de beoordeling van de wijze waarop verweerder gebruik heeft gemaakt van de bevoegdheden die hem op grond van artikel 91 Gwd toekomen.
Het standpunt van verweerder, inhoudende dat de door appellante geleden schade behoudens het bepaalde in de artikelen 85 tot en met 90 Gwd niet voor vergoeding in aanmerking komt omdat deze als normaal bedrijfsrisico dient te worden aangemerkt, kan de rechterlijke toetsing doorstaan. Naar het oordeel van het College heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het risico van vervolgschade door maatregelen ter bestrijding van een besmettelijke dierziekte in het algemeen tot het normale bedrijfsrisico van een ondernemer behoort.
Evenmin ziet het College voldoende aanknopingspunt voor het oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het onderhavige geval niet dermate uitzonderlijk is, dat hierin een grond zou kunnen zijn gelegen voor afwijking van meerbedoeld uitgangspunt. Appellante heeft in beroep geen concrete argumenten aangedragen, die verweerder hadden moeten nopen tot de conclusie dat sprake zou zijn van een zodanig bijzonder geval dat de door haar gestelde vervolgschade in redelijkheid niet voor haar rekening en risico kan worden gelaten. Dat het bedrijf van appellante niet een ‘gewoon’ vermeerderingsbedrijf is, maar destijds bij de Gezondheidsdienst voor Dieren stond geregistreerd als een opfokbedrijf leidt niet tot een andersluidend oordeel. Het College voegt hieraan toe dat de stelling van appellante dat op haar bedrijf geen ziekteverschijnselen zijn geconstateerd, in wezen is gericht tegen het besluit tot verdachtverklaring van de dieren op haar bedrijf en daarop gebaseerde maatregelen, welk besluit in rechte onaantastbaar is geworden en derhalve niet aan het oordeel van het College is onderworpen.
Het beroep van appellante op de uitspraak van het College van 24 juni 2003, (AWB 02/1793, <www.rechtspraak.nl>, LJN AH9136) waaraan appellante de stelling ontleent dat door verweerder alle geleden schade dient te vergoeden, faalt. Zoals het College in zijn eergenoemde uitspraak van 7 februari 2006 heeft overwogen, zag de uitspraak van 24 juni 2003 weliswaar ook op preventief geruimde bedrijven, maar was de daar aan de orde zijnde rechtsvraag of ook bij dergelijke bedrijven, al dan niet op grond van het Besluit verlaging tegemoetkoming aangewezen dierziekten, een korting op de tegemoetkoming in de schade gerechtvaardigd was. Een dergelijke situatie is hier niet aan de orde.
Het beroep op artikel 1 van het eerste Protocol bij het EVRM alsmede artikel 14 van de Grondwet faalt evenzeer. Evenals in zijn eerder genoemde uitspraak van 7 februari 2006 is het College van oordeel dat een dergelijk beroep afstuit op de omstandigheid dat dieren, in dit geval de varkens, op het bedrijf zijn gedood ter voorkoming van verdere verspreiding van klassieke varkenspest en derhalve in het algemeen belang. De maatregelen zijn bovendien getroffen onder de in de wet voorziene voorwaarden en het op basis van artikel 86 van de wet gecreëerde stelsel van risicotoedeling bevat naar het oordeel van het College een "fair balance" tussen het algemeen belang en de bescherming van de fundamentele rechten van appellante.
Op grond van het hiervoor overwogene is het beroep van appellante ongegrond.
Het College ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling als bedoeld in artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, in tegenwoordigheid van mr. I.K. Rapmund, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 19 oktober 2006.
w.g M.A. van der Ham w.g. I.K. Rapmund