Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 06/34 30 augustus 2006
5135
Uitspraak in de zaak van:
A, te X, appellant,
gemachtigde: mr. M.J.C. Mol, werkzaam bij de Zuidelijke Land- en Tuinbouworganisatie,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. P.M. Bakker Schut, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 11 januari 2006, bij het College dezelfde dag per fax binnengekomen, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 6 december 2005.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op de bezwaren van appellant tegen twee op
1 augustus 2005 door verweerder genomen besluiten, waarbij hij zijn eerdere beslissingen op appellants aanvragen van akkerbouwsteun voor de jaren 2002 en 2003 in het kader van de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen (hierna: de Regeling) heeft herzien en reeds betaalde steun terug heeft teruggevorderd.
Bij brief van 13 februari 2006 heeft appellant de gronden voor zijn beroep aangevuld.
Op 2 maart 2006 heeft verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd. Bij brief van 10 maart 2006 heeft hij een verweerschrift ingediend.
Bij griffiersbrief van 22 mei 2006 heeft het College verweerder om nadere informatie verzocht. Bij brief van 24 mei 2006 heeft verweerder hierop gereageerd.
Op 26 juni 2006 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant in persoon is verschenen. Verweerder werd ter zitting vertegenwoordigd door zijn gemachtigde, bijgestaan door drs. M. Honig, werkzaam bij GeoRas.
Het College heeft de behandeling aangehouden om verweerder de gelegenheid te bieden een aanvullend satellietbeeld over te leggen.
Bij brief van 29 juni 2006 heeft verweerder het gevraagde beeld toegezonden.
Appellant en verweerder hebben bij brieven van respectievelijk 1 augustus en 9 augustus 2006 meegedeeld geen nadere behandeling van het beroep ter zitting te wensen. Hierop heeft het College het onderzoek gesloten.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In artikel 7 van Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad van 17 mei 1999 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen is onder meer het volgende bepaald:
“ Er kunnen geen betalingsaanvragen worden ingediend voor grond die op
31 december 1991 als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was.”
In artikel 2 van Verordening (EG) nr. 2316/1999 van de Commissie van 22 oktober 1999 houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen is het volgende bepaald:
“ Voor de toepassing van artikel 7 van Verordening (EG) nr. 1251/1999 gelden voor de begrippen “blijvend grasland”, “blijvende teelten”, “meerjarige gewassen” en “herstructureringsprogramma” de in bijlage I opgenomen definities.”
In de bedoelde bijlage staat:
“ Definities
1. Blijvend grasland
Grond die geen deel uitmaakt van een vruchtwisseling en die blijvend (ten minste vijf jaar) als grasland wordt gebruikt, ongeacht of het ingezaaid dan wel natuurlijk grasland betreft.”
In Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen is onder meer het volgende bepaald:
“ Artikel 32
1. Wanneer ten aanzien van een gewasgroep de aangegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte in de zin van artikel 31, lid 2, wordt het steunbedrag berekend op basis van de geconstateerde oppervlakte, verminderd met tweemaal het vastgestelde verschil wanneer dit groter is dan 3 % of dan 2 ha, doch niet groter dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte.
Wanneer het verschil groter is dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte, wordt voor de betrokken gewasgroep geen aan de oppervlakte gerelateerde steun toegekend.
2. Wanneer met betrekking tot de totale geconstateerde oppervlakte waarop een steunaanvraag in het kader van de in artikel 1, lid 1, onder a), van Verordening (EEG) nr. 3508/92 vermelde steunregelingen betrekking heeft, het verschil tussen de aangegeven oppervlakte en de geconstateerde oppervlakte in de zin van artikel 31, lid 2, groter is dan 30%, wordt het op grond van die steunregelingen toe te kennen steunbedrag waarop het bedrijfshoofd overeenkomstig artikel 31, lid 2, aanspraak zou kunnen maken, voor het betrokken kalenderjaar geweigerd.
(...)
Artikel 44
Uitzonderingen op de toepassing van kortingen en uitsluitingen
1. De in deze titel bedoelde kortingen en uitsluitingen zijn niet van toepassing wanneer het bedrijfshoofd feitelijk juiste gegevens heeft verschaft of wanneer hij anderszins kan bewijzen dat hem geen schuld treft.
(...)
Artikel 48
Overmacht en buitengewone omstandigheden
1. gevallen van overmacht of buitengewone omstandigheden moeten binnen tien werkdagen vanaf het tijdstip waarop zulks voor het bedrijfshoofd mogelijk is met het relevante door de bevoegde instantie afdoende geachte bewijs bij de bevoegde instantie worden gemeld.
2. als buitengewone omstandigheden kan de bevoegde instantie bijvoorbeeld aanvaarden:
a) het overlijden van het bedrijfshoofd;
b) langdurige arbeidsongeschiktheid van het bedrijfshoofd;
c) een ernstige natuurramp die het landbouwareaal van het bedrijf in belangrijke mate beïnvloedt;
d) (…)
Artikel 49
Terugvordering van ten onrechte betaalde bedragen
1. In geval van een onverschuldigde betaling is het bedrijfshoofd verplicht het betrokken bedrag terug te betalen (…).
(...)
4. De in lid 1 bedoelde terugbetalingsplicht is niet van toepassing indien de betaling is verricht als gevolg van een fout van de bevoegde instantie zelf of van een andere instantie en die fout redelijkerwijs niet kon worden ontdekt door het bedrijfshoofd. (…)”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant heeft in zijn aanvraag 2004 onder meer de percelen 1 (5.40 ha) en 2 (7.50 ha) als braak met voederleguminosen voor steun opgegeven.
- Op basis van een naar aanleiding van deze aanvraag uitgevoerd teledetectieonderzoek heeft GeoRas, het bureau dat verweerder in dergelijke zaken adviseert, vastgesteld dat de percelen respectievelijk 5.38 en 7.80 ha groot zijn en dat zij beide niet voldoen aan de definitie akkerland.
- Naar aanleiding van deze bevindingen van GeoRas heeft verweerder de aanvraag vervolgens afgewezen.
- In zijn aanvraag akkerbouwsteun 2002 heeft appellant in totaal 22.85 ha voor steun opgegeven; daaronder het braakperceel 2 met een oppervlakte van 7.50 ha. Verweerder heeft een tegen zijn beslissing op deze aanvraag gericht bezwaar bij besluit van 26 juni 2003 gegrond verklaard en appellant een subsidie toegekend voor een bedrag van € 10192,01.
- In zijn aanvraag akkerbouwsteun 2003 heeft appellant voor in totaal 28.30 ha steun aangevraagd; daaronder de braakpercelen 1 van 5.40 ha en 2 van 7,50 ha. Naar aanleiding van deze aanvraag heeft verweerder bij besluit van 28 november 2003 appellant een bedrag van € 12622,93 aan akkerbouwsubsidie toegekend.
- Aangezien het perceel 2 uit de aanvraag 2002 samenvalt met het perceel 2 uit de aanvraag 2004 en de percelen 1 en 2 uit de aanvraag 2003 met respectievelijk perceel 1 en perceel 2 uit de aanvraag 2004 heeft verweerder zijn besluiten op de aanvragen 2002 en 2003 herzien bij twee besluiten van 1 augustus 2005.
- Bij het herzieningsbesluit betreffende de aanvraag 2002 heeft verweerder het perceel 2 alsnog als niet geconstateerd aangemerkt. Daardoor ontstaat een verschil tussen de totale aangevraagde oppervlakte en de totale geconstateerde oppervlakte dat, uitgedrukt in een percentage van de geconstateerde oppervlakte, 48,86 % bedraagt. Met toepassing van artikel 32 van Verordening (EG) nr. 2419/2001 heeft verweerder de aanvraag vervolgens afgewezen en het volledige reeds uitbetaalde steunbedrag teruggevorderd.
- Bij het herzieningsbesluit betreffende de aanvraag 2003 heeft verweerder de percelen 1 en 2 alsnog als niet geconstateerd aangemerkt. Daardoor ontstaat een verschil tussen de totale aangevraagde oppervlakte en de totale geconstateerde oppervlakte, dat, uitgedrukt in een percentage van de geconstateerde oppervlakte, 83.76 % bedraagt. Met toepassing van artikel 32 van Verordening (EG) nr. 2419/2001 heeft verweerder de aanvraag vervolgens afgewezen en het volledige reeds uitbetaalde steunbedrag teruggevorderd.
- Tegen deze twee herzieningsbesluiten heeft appellant bij brief van 31 augustus 2005 bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder, na een op 7 november 2005 gehouden hoorzitting, het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Daartoe heeft hij, samengevat, het volgende overwogen.
Uit satellietbeelden, geïnterpreteerd door GeoRas, is gebleken dat de in rubriek 2.2 van deze uitspraak genoemde percelen uit de aanvragen oppervlakte 2002 en 2003 in de referentiejaren 1987 tot en met 1991 niet met een akkerbouwgewas beteeld zijn geweest en dus niet voldoen aan de definitie akkerland.
Om de interpretatie van de satellietbeelden te weerleggen is bewijs op perceelsniveau een vereiste. Appellant dient derhalve aan te tonen dat de bewuste percelen in een van de jaren 1987 tot en met 1991 zijn gebruikt voor de teelt van een akkerbouw- of tuinbouwgewas en daarmee voldoen aan de definitie van akkerland. Appellant is hierin niet geslaagd.
De door appellant tijdens de hoorzitting overgelegde nota’s uit de referentieperiode geven aan dat appellant destijds bieten en maïs heeft geteeld. Aan de hand van de landbouwtellinggegevens van appellant uit deze periode is echter vast te stellen dat hij in die jaren maximaal 6,5 ha akkerbouwgewas heeft opgegeven en constant 20 ha grasland. Met de ingebrachte nota’s heeft appellant daarom onvoldoende aannemelijk gemaakt dat op de bewuste percelen bieten en/of maïs werden verbouwd.
Het opgeven van percelen die niet (volledig) aan de voorwaarden voldoen, komt voor risico van appellant. Het gegeven dat appellant van verweerder geen informatie kon verkrijgen omtrent de premiewaardigheid van de bewuste percelen doet niet af aan het feit dat appellant zich tevoren had moeten vergewissen van de premiewaardigheid van de percelen, waarvan hij reeds 30 jaar eigenaar is.
Tegen die achtergrond kan niet gezegd worden dat appellant geen schuld treft van het opgeven van niet steunwaardige percelen nu hij geen overtuigende bewijsstukken meer kan overleggen uit de referentieperiode die inmiddels 18 jaar geleden begon te lopen.
Ten onrechte stelt appellant dat hij op grond van de uitgevoerde administratieve controles en de daarop gevolgde uitbetalingen mocht aannemen dat de percelen premiewaardig waren. Deze controle is louter administratief en omvat zeker niet tevens de steekproefsgewijze controle aan de hand van teledetectie op de definitie akkerland. Nu de steekproefsgewijze controle aan de hand van teledetectie in het geval van appellant pas in 2004 heeft plaatsgevonden berust de eerdere uitbetaling van steun dus niet, zoals appellant meent, op een fout van verweerder, terwijl verweerder evenmin vóór 2004 reeds kon weten dat de percelen niet voldeden aan de definitie akkerland.
De opgelegde sancties vloeien rechtstreeks voort uit Verordening (EG) nr. 2419/2001 en ingevolge arresten van het hof van Justitie der Europese Gemeenschappen zijn deze niet als onevenredig aan te merken.
4. Het standpunt van appellant
Indien appellant zou hebben geweten dat de bewuste percelen niet steunwaardig waren zou hij deze niet voor akkerbouwsteun hebben opgegeven. Ten onrechte heeft verweerder nagelaten appellant eerder op de hoogte te brengen van het feit dat het hier om percelen gaat die niet voldoen aan de definitie akkerland.
Uit het feit dat na administratieve en fysieke controles voor de betrokken percelen steun werd ontvangen heeft appellant mogen afleiden dat deze in de ogen van verweerder steunwaardig waren. Om die reden is ook geen sprake van schuld nu appellant, naar pas in 2004 is gebleken, niet steunwaardige percelen heeft opgegeven. Dit klemt te meer nu appellant van verweerder ook geen informatie kon verkrijgen omtrent de premiewaardigheid van de percelen.
Aangezien de referentieperiode reeds lang geleden is verstreken en bewijsstukken uit die periode dus niet meer voorhanden zijn, is het onredelijk van een aanvrager te verlangen dat hij met bewijsmateriaal uit die periode aantoont dat het wel degelijk om akkerland ging. Een beroep op overmacht is gerechtvaardigd.
Tenslotte is de hoogte van de terug te betalen bedragen onevenredig belastend voor appellant.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Op grond van het bepaalde in artikel 18, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001, is verweerder verplicht ieder jaar vijf procent van de aanvragen om akkerbouwsteun aan een gedegen onderzoek te onderwerpen. Van dat onderzoek, dat mede met behulp van teledetectie kan plaatsvinden, kan deel uitmaken een onderzoek naar het gebruik van de opgegeven percelen op 31 december 1991, in verband met het bepaalde in artikel 7 van Verordening (EG) nr. 1251/1999.
De interpretatie van satellietbeelden vergt een niet geringe mate van deskundigheid. Het is in vele gevallen niet mogelijk om met behulp van een simpel schema op basis van de daarop zichtbare kleurverschillen tot een eenduidige conclusie over de aanwezigheid van bepaalde beplanting op een bepaald moment te geraken. Dat neemt niet weg dat er betrouwbare informatie aan valt te ontlenen.
GeoRas is een door de Europese autoriteiten gecertificeerd bedrijf dat de door de Europese Commissie beschikbaar gestelde satellietbeelden volgens vaste procedures interpreteert. Indien op basis daarvan niet kan worden vastgesteld dat een perceel op 31 december 1991 anders dan als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was en dat derhalve voor dat perceel op grond van artikel 7 van Verordening (EG) nr. 1251/1999 een betalingsaanvraag kan worden ingediend, mag van de aanvrager verwacht worden dat deze de premiewaardigheid van het perceel alsnog aannemelijk maakt.
De aanvrager kan dit allereerst doen door gemotiveerd aan te voeren dat verweerder en/of GeoRas ten onrechte de conclusie hebben getrokken dat de beelden onvoldoende grondslag bieden om een perceel premiewaardig te achten. Dat zou bijvoorbeeld het geval kunnen zijn als aanwijsbaar beelden van een verkeerd perceel bestudeerd zijn of als de beelden verkeerd geïnterpreteerd zijn en wel degelijk uitwijzen dat sprake is geweest van een gebruik anders dan als bedoeld in artikel 7.
De aanvrager kan de premiewaardigheid van een perceel voorts aannemelijk maken door feiten en omstandigheden aan te voeren op grond waarvan kan worden geconcludeerd dat het perceel in een of meer referentiejaren niet alleen als grasland in gebruik is geweest. Dat zou bijvoorbeeld het geval kunnen zijn indien een stuk wordt overgelegd waaruit blijkt dat op het perceel in één van de referentiejaren een akkerbouwgewas is geteeld, zeker als dit gebruik in overeenstemming met de beelden kan worden gebracht. Volgens vaste jurisprudentie van het College kan daarbij geen vorm van bewijs op voorhand worden uitgesloten en dient bij de waardering van het aangebrachte bewijs rekening gehouden te worden met het feit, dat het tijdsverloop na de periode van 1987 tot en met 1991 de mogelijkheid van bewijslevering ongunstig beïnvloedt. Het bewijs van een ander gebruik dan uit de satellietbeelden wordt afgeleid, kan in beginsel alleen per perceel geleverd worden.
Uitgangspunt bij de beoordeling is in beide gevallen dat het niet aan verweerder is overtuigend te bewijzen dat een perceel niet premiewaardig is, maar aan de aanvrager om aannemelijk te maken dat een voor subsidie opgegeven perceel premiewaardig is. Het is immers de verantwoordelijkheid van de aanvrager te onderbouwen dat hij voor de door hem aangevraagde subsidie in aanmerking komt, zodat van hem bewijs ter zake mag worden gevraagd. Verweerder neemt dan ook op goede gronden het standpunt in dat hij na controle geen steun mag verstrekken als er niet van kan worden uitgegaan dat het daarvoor in aanmerking gebrachte perceel aan de voorwaarden voldoet.
5.2 Ter zitting is de vraag aan de orde geweest of het beeld van 5 juli 1987 van perceel 2 de conclusie rechtvaardigt dat het perceel op dat moment als grasland in gebruik was. Vanwege GeoRas is uiteengezet dat de blauwe kleur op dit beeld op zich niet uitsluit dat er sprake is van braakliggend land. De blauwe kleur wijst immers op weinig of geen biomassa. Aan de hand van een op de hoorzitting naar aanleiding van het bezwaar van appellant getoond beeld van 9 mei 1987 is echter vast te stellen dat de diagnose braak niet juist kan zijn. Het beeld van 9 mei 1987 laat immers duidelijk gras zien. Bij de teelt van een akkerbouwgewas, dan wel braak in 1987, zou deze combinatie van kleuren op de twee voorjaarsbeelden niet mogelijk zijn geweest. De conclusie kan slechts zijn dat er gras heeft gestaan. De beelden van de overige referentiejaren geven duidelijk aan dat er sprake is geweest van een gebruik als grasland.
Het beeld van 9 mei 1987 is op verzoek van het College na de zitting alsnog overgelegd.
Het College ziet geen redenen om aan de door de deskundige van GeoRas gegeven uitleg te twijfelen.
5.3 Het door appellant in de bezwaarfase overgelegde bewijsmateriaal, bestaande uit facturen uit de referentiejaren, geeft aanwijzingen dat appellant in de referentiejaren grasland heeft gehad en daarnaast ook bieten en maïs heeft geteeld. Echter, uit de nota’s blijkt niet dat er specifiek op de percelen 1 en 2 sprake was van de teelt van bieten en/of maïs. Op basis hiervan kan het College niet vaststellen dat de percelen 1 en 2 als akkerland gekwalificeerd moeten worden.
5.4 Nu aan appellant voor de in rubriek 2.2 aangeduide percelen voor de jaren 2002 en 2003 subsidie is verstrekt, terwijl achteraf dus is komen vast te staan dat hij hierop geen aanspraak kan maken, was verweerder ingevolge artikel 49 van Verordening (EG) nr. 2419/2001 gehouden de premietoekenningen ongedaan te maken en de op basis van die toekenningen uitbetaalde bedragen terug te vorderen.
Het gaat hier om een verplichting tot terugvordering, die rechtstreeks voortvloeit uit het Europese recht en geheel daardoor gereguleerd wordt.
Dezee verplichting tot terugvordering lijdt slechts uitzondering als er sprake is van een fout van verweerder die voor appellant redelijkerwijs niet als zodanig herkenbaar was.
Zoals het College reeds eerder heeft overwogen in onder meer zijn uitspraak van 24 juni 2005 (AWB 04/633, < www. rechtspraak.nl >, LJN: AT 8929) is daarvan in een situatie als hier aan de orde geen sprake. De aanvrager is immers zelf verantwoordelijk voor het indienen van een juiste aanvraag. Als verweerder op basis van door de aanvrager verstrekte onjuiste gegevens tot een toekenning en uitbetaling is gekomen, kan dit geen reden vormen om van terugvordering af te zien, indien bij latere controle blijkt dat het perceel niet aan de voorwaarden voor steunverlening voldoet.
5.5 Verweerder was voorts verplicht de sanctie van artikel 32 van Verordening (EG) nr. 2419/2001 toe te passen. Het College verwijst ter zake naar het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 19 november 2002, C-304/00, Jur. I-10737, inzake W.H. Strawson (Farms) Ltd en J.A. Gagg & Sons (a firm). Daaruit blijkt dat, indien een aanvrager gedurende enkele jaren achtereen een grotere oppervlakte aanvraagt dan geconstateerd wordt, als zulks eenmaal is vastgesteld en op basis daarvan de toekenning van steun herzien wordt, voor ieder van die jaren de uit Verordening (EEG) nr. 3887/92 dan wel Verordening (EG) nr. 2419/2001 voortvloeiende sancties opgelegd dienen te worden, onverminderd de verjaringstermijn bepaald in artikel 3, eerste lid, van Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95. Dit betekent dat ter zake van een gelijke overtreding in meerdere jaren achteraf over ieder jaar een sanctie moet worden opgelegd. Naar het Hof heeft vastgesteld, is zulks niet in strijd te achten met het evenredigheidsbeginsel.
5.6 Het betoog van appellant dat de eerdere goedkeuringen tot stand zijn gekomen na een controle en dat hij er dus op mocht vertrouwen dat de percelen steunwaardig waren kan evenmin slagen.
Aan toekenning van akkerbouwsubsidie ligt niet steeds een compleet onderzoek van alle van belang zijnde voorwaarden ten grondslag. Slechts een percentage van 5% van alle in een jaar ingediende aanvragen moet ingevolge het bepaalde in artikel 18, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 aan een controle ter plaatse onderworpen worden. Daarvan maakt bovendien een historisch teledetectieonderzoek niet altijd deel uit. Verweerder is in het onderhavige geval pas op de hoogte geraakt van het feit dat het betrokken perceel niet voldeed, nadat GeoRas in 2004 een teledetectiecontrole had uitgevoerd.
Aan het enkele feit dat in de jaren 2002 en 2003 steun werd toegekend voor de percelen
1 en 2 kan appellant niet het vertrouwen ontlenen dat deze percelen voldeden aan de voorwaarden voor steunverlening.
5.7 Voorzover appellant een beroep wenst te doen op het bepaalde in artikel 44 van Verordening (EG) nr. 2419/2001, waarin onder andere bepaald is dat geen sancties worden opgelegd wanneer de aanvrager kan bewijzen dat hem geen schuld treft, kan dit niet slagen.
In dit verband is van belang dat appellant gedurende de referentieperiode de betrokken percelen zelf reeds in gebruik had. Daarmee is appellant degene die bij uitstek behoort te weten welke de situatie in de referentiejaren was. Dat hij dit thans niet meer kan achterhalen komt voor zijn risico. In ieder geval is hiermee niet aangetoond dat hij geen schuld heeft aan de opgave van percelen die in de jaren 1987 tot en met 1991 niet anders dan als grasland in gebruik zijn geweest.
Evenmin rechtvaardigt dit een beroep op overmacht.
5.8 Gelet op al het voorgaande moet het beroep omgegrond worden verklaard.
Voor een veroordeling in de proceskosten vindt het College geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 30 augustus 2006.
w.g. W.E. Doolaard w.g. F.W. du Marchie Sarvaas