Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 05/52 18 juli 2006
27314 Kaderwet EZ-subsidies
Besluit subsidies energieprogramma's
Uitspraak in de zaak van:
CE - Onderzoek, Advies en Consultancy voor Duurzaamheid B.V., te Delft, appellante,
tegen
Minister van Economische Zaken, verweerder,
gemachtigde: drs. M.J. Brandenburg, werkzaam bij verweerders agentschap SenterNovem.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 20 januari 2005, bij het College binnengekomen op 21 januari 2005, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 14 december 2004.
Bij dit besluit heeft verweerder opnieuw beslist op het bezwaar van appellante tegen de vaststelling van subsidie op grond van het Besluit subsidies energieprogramma’s.
Bij brief van 1 maart 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 6 juni 2006 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij van de zijde van appellante is verschenen A, werkzaam als hoofd boekhouding bij appellante. Verweerder is bij gemachtigde verschenen. Beide partijen hebben bij die gelegenheid hun standpunten nader toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Artikel 4:46 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt:
“1. Indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, stelt het bestuursorgaan de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast.
2. De subsidie kan lager worden vastgesteld indien:
(...)
b. de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen;
(...)”
In het Besluit subsidies energieprogramma's (Stb. 1994, 204, nadien gewijzigd; hierna: Besluit) is onder meer het volgende bepaald:
“Artikel 1
In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
c. project: (…) een kennisoverdrachtproject (…);
(…)
g. kennisoverdrachtproject: een samenhangend geheel van activiteiten, gericht op het overdragen van kennis en informatie aan een bepaalde doelgroep;
(…)
Artikel 4
1. Als projectkosten worden uitsluitend in aanmerking genomen:
a. de volgende rechtstreeks aan het project toe te rekenen en door de subsidie-ontvanger in de bij de subsidieverlening vermelde periode gemaakte en betaalde kosten:
(…)
Artikel 5
1. Onze Minister stelt ieder begrotingsjaar bij ministeriële regeling een subsidieplafond vast voor het verlenen van subsidies krachtens dit besluit met betrekking tot ieder energieprogramma.
(…)
Artikel 14
1. De subsidie-ontvanger dient zijn aanvraag om subsidievaststelling binnen zes maanden na het tijdstip waarop het project ingevolge artikel 13, eerste lid, moet zijn uitgevoerd bij Onze Minister in.
2. De aanvraag wordt ingediend met gebruikmaking van het origineel van een ondertekend formulier, dat door Onze Minister wordt vastgesteld. Onze Minister kan bij ministeriële regeling hiervan vrijstelling verlenen.”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij daartoe bestemd formulier, door verweerder ontvangen op 30 november 2000, heeft appellante op grond van het Besluit een aanvraag ingediend ter verkrijging van subsidie voor het kennisoverdrachtproject "Procesintegratie tools-technische ontwikkelingen en beleid".
- Bij besluit van 12 februari 2001 heeft verweerder de aangevraagde subsidie verleend. Bij dit besluit is bepaald dat alleen subsidie wordt toegekend voor projectkosten die in de periode van 1 februari 2001 tot 15 maart 2002 worden gemaakt en dat de subsidie 100% van de daadwerkelijk gemaakte projectkosten bedraagt tot een maximum van de door appellante geraamde projectkosten van f 96.018,-- (€ 43.571,07).
- Bij brief van 1 oktober 2002 heeft appellante verweerder verzocht de einddatum van het project "Procesintegratie tools-technische ontwikkelingen en beleid" te wijzigen in 15 november 2002.
- Bij brief van 11 oktober 2002 heeft verweerder medegedeeld de einddatum van het project te wijzigen als door appellante gevraagd. Daarbij is te kennen gegeven dat de periode waarin projectkosten om voor subsidiëring in aanmerking te komen, moeten worden gemaakt en betaald, loopt tot 15 januari 2003.
- Bij daartoe bestemd formulier, door verweerder per telefax ontvangen op 6 december 2002, heeft appellante een aanvraag om vaststelling van de verleende subsidie op een bedrag van f 63.123,-- (€ 28.643,97) ingediend.
- Bij besluit van 31 december 2002 heeft verweerder de subsidie vastgesteld op het door appellante verzochte bedrag van
€ 28.643,97.
- In aansluiting op een op 9 januari 2003 tussen partijen gevoerd telefoongesprek heeft appellante verweerder bij brief van 22 januari 2003 medegedeeld dat bij de op 6 december 2002 ingediende aanvraag om subsidievaststelling verzuimd is de door een onderaannemer, TU/Interduct, bij factuur in rekening gebrachte projectkosten mee te nemen (hierna: factuur). Daarbij is toegelicht dat dit laatste is gebeurd omdat deze onderaannemer appellante op dat moment nog geen factuur had toegezonden, alsmede dat miscommunicatie tussen appellantes boekhouder en de projectleider heeft plaatsgevonden. Bij genoemde brief heeft appellante verweerder verzocht de subsidievaststelling d.d. 31 december 2002 te herroepen en de subsidie opnieuw vast te stellen op basis van de gewijzigde vaststellingsaanvraag, aangezien het een relevant bedrag aan kosten van € 13.358,--, exclusief btw, betreft en de inspanningen ook daadwerkelijk zijn geleverd.
- Tegen het besluit van 31 december 2002 heeft appellante bij brief van 5 februari 2003 bezwaar gemaakt.
- Op 20 februari 2003 heeft verweerder de bezwaren van appellante ongegrond verklaard, daartoe stellend dat hij het besluit van 31 december 2002 slechts kan herroepen op de in artikel 4:49 Awb Pro limitatief opgesomde gronden. Naar de mening van verweerder zijn de door appellante aangevoerde feiten niet te brengen onder één van die gronden.
- Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 26 maart 2003 beroep ingesteld bij het College.
- In zijn uitspraak van 2 september 2004 (AWB 03/380, <www.rechtspraak.nl>, LJN AR1500) heeft het College het beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en bepaald dat verweerder opnieuw dient te beslissen op de bezwaren van appellante met inachtneming van zijn uitspraak.
- Op 18 november 2004 is appellante op haar bezwaren gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder overwogen dat de aanvrager zelf verantwoordelijk is voor de juistheid van de aanvraag tot subsidievaststelling. De bereidheid van appellante om in te gaan op het verzoek van verweerder om de aanvraag eerder in te dienen dan gepland mag echter niet leiden tot een weigering een daardoor ontstane omissie alsnog in de herziene besluitvorming mee te nemen. Daarbij speelt mee dat de termijn als bedoeld in artikel 14, eerste lid, Besluit is opgenomen ten behoeve van een werkbaar kasbeheer van verweerder. Een verzoek tot herziening dat binnen de termijn is ingediend zal niet zonder meer mogen worden afgewezen met een beroep op de afsluiting van de boekhouding of de uitputting van het subsidiebudget. Appellante heeft haar verzoek om herziening op 22 januari 2002 ingediend, derhalve binnen de in artikel 14, eerst lid, Besluit bedoelde termijn van zes maanden.
Verweerder heeft vervolgens opnieuw de bezwaren van appellante ongegrond verklaard en daaraan in hoofdzaak ten grondslag gelegd dat appellante de factuur van TU/Interduct niet heeft betaald binnen de daartoe bij de subsidieverlening gestelde periode, zoals nadien gewijzigd. Ten tijde van de hoorzitting op 18 november 2004 had appellante de factuur nog niet betaald, zodat niet is voldaan aan het vereiste van artikel 4, eerste lid, onder a, Besluit, dat de projectkosten moeten zijn gemaakt en betaald voor de einddatum van het project.
De uiteenzetting van appellante dat zij facturen van onderaannemers pas betaalt, wanneer de haar opdrachtgever het project heeft goedgekeurd en tot betaling is overgegaan, aanvaardt verweerder niet, omdat het juridisch regime met betrekking tot subsidiëring wordt bepaald door het Besluit, en niet door het privaatrecht, op grond waarvan opdrachtgever en –nemer afspraken kunnen maken over het opschorten van betalingen. Appellante heeft bovendien – zo stelt verweerder – de verplichtingen die zijn verbonden aan de verleende subsidie expliciet aanvaard, zodat zij daaraan is gebonden.
De omstandigheid dat appellante de factuur pas na de bedoelde periode heeft ontvangen doet daaraan niet af. Het zou pas een punt van overweging zijn, indien appellante de factuur alsnog zo snel mogelijk zou hebben voldaan, ten einde te voldoen aan het subsidievoorschrift.
Verweerder aanvaardt evenmin het betoog dat appellantes liquiditeitspositie niet toelaat dat facturen worden betaald alvorens appellante zelf de betalingen voor het project binnen heeft. De subsidie-ontvanger wordt geacht daartoe wel in staat te zijn. Voorts acht verweerder de omvang van appellantes organisatie zodanig dat het bedrag van de factuur moet worden beschouwd als een overzienbaar risico.
4. Het standpunt van appellante
Appellante stelt in beroep dat verweerders besluit is gebaseerd op gronden die door het College in zijn uitspraak van 2 september 2004 al onvoldoende zijn bevonden. Slechts het argument met betrekking tot het niet betaald zijn van de factuur is nieuw. De omstandigheid dat appellante de factuur niet heeft betaald vindt zijn oorzaak in het feit dat verweerder in zijn correspondentie al negatief had gereageerd op appellantes verzoek om de factuur op te nemen in de subsidievaststelling. Verweerder kan naar appellantes mening nu niet meer als argument aanvoeren dat alle kosten niet zijn betaald.
Appellante acht het van belang dat verweerder bij appellantes boekhouder heeft aangedrongen op het indienen van de aanvraag tot vaststelling voor 15 december 2002, dit terwijl het verzoek pas uiterlijk 15 mei 2003 hoefde te worden ingediend. Het bleek echter pas gedurende de procedure bij het College dat meer tijd beschikbaar was geweest en dat verweerder ten onrechte druk had uitgeoefend.
Appellante heeft tijdens de hoorzitting in november 2004 aangeboden de rekening te betalen, zodat verweerder bij het nemen van de beslissing op bezwaar kon beschikken over een betaalde rekening. Verweerder heeft dit aanbod echter afgehouden.
Appellante is inmiddels door de civiele rechter veroordeeld tot betaling van de rekening aan TU/Interduct; de betaling heeft nu ook plaatsgevonden.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College stelt vast dat het door appellante op 5 februari 2003 ingediende bezwaar was gericht tegen het besluit tot vaststelling van de subsidie van 31 december 2002. Laatstgenoemd besluit houdt in dat de subsidie lager is vastgesteld dan het bedrag waarvoor subsidie is verleend. Bij het bestreden besluit is het besluit tot lagere vaststelling ten tweede male gehandhaafd. Op grond van artikl 4:46, tweede lid, Awb kan de subsidie lager worden vastgesteld wanneer de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen. In geschil is of verweerder in het onderhavige geval de beslissing tot het lager vaststellen van de subsidie heeft mogen handhaven, omdat niet is voldaan aan het in artikel 4, eerste lid, onder a, Besluit gestelde voorschrift dat als projectkosten uitsluitend in aanmerking worden genomen de door de subsidie-ontvanger in de projectperiode gemaakte en betaalde kosten.
5.2 Het College heeft in zijn uitspraak van 2 september 2004 reeds geoordeeld dat de enkele constatering dat appellante de factuur ten tijde van de zitting van het College nog niet had betaald niet zonder meer tot de conclusie leidt dat eventueel na 15 januari 2003 betaalde kosten niet in de vaststelling van de subsidie kunnen worden begrepen. Naar het bij die uitspraak gegeven oordeel van het College gaat het bij de vaststelling van een subsidie – gelet op artikel 4:46, tweede lid Awb – immers om een bevoegdheid van verweerder, waarvan hij mede aan de hand van een afweging van de betrokken belangen al dan niet gebruik kan maken.
5.3 Met de erkenning van appellante staat vast dat zij ten tijde van het bestreden besluit de factuur nog niet had betaald. Het College staat derhalve voor de vraag of verweerder bij de tweede heroverweging van de vaststelling van de subsidie in bezwaar deze omstandigheid van zodanig gewicht heeft kunnen achten dat hij in redelijkheid heeft kunnen besluiten tot het buiten beschouwing laten van deze factuur bij de vaststelling. Het College beantwoordt deze vraag ontkennend en overweegt daartoe het volgende.
5.4 In het bestreden besluit heeft verweerder naar het oordeel van het College miskend dat het enkele niet voldoen aan het voorschrift van artikel 4, eerste lid, onder a, Besluit niet zonder meer leidt tot het buiten beschouwing laten van de betrokken projectkosten. Artikel 4:46, tweede lid, Awb, vergt bij de vaststelling van een subsidie immers een afweging van de betrokken belangen. Het bestreden besluit geeft echter geen blijk van een daadwerkelijke afweging van de belangen van appellante bij het in aanmerking nemen van de factuur tegen de belangen die zijn gediend met het uitsluitend in aanmerking nemen van gemaakte en betaalde projectkosten. Onweersproken is dat appellante de met de factuur in rekening gebrachte kosten heeft gemaakt. Evenmin is weersproken dat deze kosten zijn toe te rekenen aan het project. Verweerder laat de enkele omstandigheid dat de factuur niet binnen de projectperiode is betaald dermate zwaar wegen, dat hij de factuur op grond daarvan buiten beschouwing laat. De toelichting die verweerder ter zitting heeft gegeven voor deze keuze voor een strikte wetstoepassing, te weten dat hij beducht is voor precedentwerking, acht het College -– gelet op de bijzondere omstandigheden van dit geval – onvoldoende. Hiertoe wordt het volgende overwogen.
5.5 Tussen partijen is niet in geschil dat de omstandigheid dat appellante is gevraagd haar aanvraag tot vaststelling van de subsidie vervroegd in te dienen, ertoe heeft geleid dat zij de factuur niet heeft opgevoerd bij de projectkosten. Deze factuur werd haar bekend binnen de periode die in artikel 14, eerste lid, het Besluit is genoemd. Appellante heeft op 9 januari 2003, direct nadat zij de factuur had ontvangen, contact opgenomen met verweerder.
Verweerder heeft op dat moment achterwege gelaten appellante erop te wijzen dat zij om aan de subsidievoorschriften te voldoen de factuur onmiddellijk zou moeten betalen, gelet op de korte tijdspanne tot aan het formele einde van de projectperiode op 15 januari 2003. Voorts heeft verweerder geweigerd over te gaan tot herziening van de vaststelling zonder in aanmerking te nemen dat appellante mede door het verzoek tot vervroegde indiening van verweerder zelf in deze situatie was gekomen, en dat zij gelet op artikel 14, eerste lid, Besluit gerechtigd was geweest haar verzoek tot vaststelling later in te dienen.
Vervolgens heeft verweerder in zijn eerste beslissing op bezwaar op grond van een onjuiste toepassing van artikel 4:49 Awb Pro geweigerd zijn vaststellingsbesluit te herzien, welk besluit door het College is vernietigd. In zijn nieuwe beslissing op bezwaar heeft verweerder volhard in zijn standpunt dat de factuur niet in de vaststelling betrokken kon worden, ditmaal omdat de factuur niet was betaald. Op het moment dat verweerder bedoelde grond naar voren bracht, te weten ter zitting bij het College op 23 maart 2004, was het voor appellante al onmogelijk om nog tijdig aan het betrokken voorschrift te voldoen. Desondanks heeft verweerder in zijn bestreden besluit overwogen dat indien appellante had betaald, zijn beslissing mogelijk anders zou zijn uitgevallen.
5.6 Op grond van het voorgaande is het College van oordeel dat verweerder door genoemd artikel van het Besluit strikt te hanteren de bevoegdheid van artikel 4:46, tweede lid, Awb heeft miskend. Verweerder heeft immers niet laten blijken oog te hebben gehad voor de belangen van appellante, die door de handelwijze van verweerder zelf ten tijde van het primaire besluit en de eerste beslissing op bezwaar in financiële moeilijkheden was gebracht. Het College neemt daarbij voorts in aanmerking dat indien verweerder direct toen appellante melding maakte van de factuur de juiste stappen had genomen, en de juiste beslissing had genomen, de huidige situatie niet zou zijn ontstaan. Daarbij komt dat verweerder zich daarna onvoldoende heeft ingespannen om de mede door zijn toedoen ontstane situatie te redresseren, en ondanks de bijzondere omstandigheden van het geval heeft volhard in een strikte opstelling.
5.7 Op grond van het voorgaande moet worden geoordeeld dat verweerder bij afweging van alle betrokken belangen niet in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid de subsidie lager vast te stellen. Tegen de hiervoor geschetste achtergrond zijn de nadelige gevolgen van het besluit tot vaststelling voor appellante onevenredig in verhouding tot het doel van dat besluit, te weten een strikte toepassing van het Besluit met het oog op het voorkomen van precedentwerking. Naar het oordeel van het College is verweerder niet in redelijkheid tot handhaving van dit besluit in bezwaar kunnen komen en heeft hij gehandeld in strijd met artikel 3:4, tweede lid in verbinding met artikel 4:46, tweede lid, Awb.
5.8 Het voorgaande leidt tot de slotsom dat het beroep gegrond is. Het bestreden besluit zal worden vernietigd.
6. De beslissing
Het College
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op om opnieuw te beslissen met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat de Staat aan appellant het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 273 (zegge:
tweehonderdendrieënzeventig euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. J.A. Hagen, mr. M.A. Fierstra en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, in tegenwoordigheid van mr. A. Graefe als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 18 juli 2006.
w.g. J.A. Hagen w.g. A. Graefe