Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 01/1017 11 juli 2006
11230 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren
Besluit verdachte dieren
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: aanvankelijk mr. E.J. Daalder, advocaat te Den Haag, thans: mr. T.C. Topp, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Op 17 december 2001 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep is ingesteld tegen een besluit van 15 november 2001 van de Directeur van de Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees (hierna: Directeur RVV).
Bij dit besluit is het bezwaar van appellant tegen het besluit van 23 mei 2001 van de Directeur RVV ongegrond verklaard. Bij laatstgenoemd besluit heeft de Directeur RVV, onder toepassing van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: Gwd) en het Besluit verdachte dieren (hierna: Besluit), de evenhoevige dieren van appellant verdacht verklaard van mond- en klauwzeer (hierna: mkz) en heeft hij op grond van de Gwd een aantal maatregelen opgelegd respectievelijk aangezegd in verband met deze verdenking, waaronder doding van de evenhoevige dieren van appellant.
Partijen hebben hun standpunten nader toegelicht ter zitting van 11 juni 2002, waarna het onderzoek is gesloten.
Bij beslissing, vervat in zijn uitspraak van 7 januari 2003 (www.rechtspraak.nl, LJN: AF2743), heeft het College het onderzoek heropend en aan het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: Hof van Justitie) verzocht om bij wijze van prejudiciële beslissing op de in de beslissing van 7 januari 2003 geformuleerde vragen antwoord te geven.
Het Hof van Justitie heeft op deze prejudiciële vragen uitspraak gedaan bij arrest van 10 maart 2005 (C-96/03 en C-97/03, Jur. 2005, blz. I-1895).
Appellant heeft bij brief van 2 april 2006 nader schriftelijk stelling genomen. Bij brief van 1 juni 2006 heeft hij een nader stuk ingediend.
Het College heeft de behandeling van de zaak voortgezet ter zitting van 15 juni 2006. Aldaar is appellant verschenen, alsmede verweerder, vertegenwoordigd door zijn gemachtigde, die werd bijgestaan door ing. drs. W. Pelgrim, eveneens werkzaam bij verweerder, en door drs. P.T.M. Leijs, werkzaam bij de Voedsel en Waren Autoriteit.
2. De beoordeling van het geschil
2.1 In deze uitspraak wordt met verweerder, voor zover van belang, mede bedoeld de Directeur RVV.
Voor een weergave van het ter zake geldende wettelijk kader, alsmede van feiten en omstandigheden die voor het College vast zijn komen te staan, wordt verwezen naar rubriek 2 'De grondslag van het geschil', van de beslissing van het College van 7 januari 2003.
2.2 Het College stelt voorop dat het aangaande een aantal grieven van appellant reeds een oordeel heeft gegeven in evengenoemde uitspraak. Het College heeft in dit verband, samengevat weergegeven, het volgende geoordeeld over het besluit tot verdachtverklaring en tot doding van de dieren.
Verweerder heeft op 23 mei 2001 terecht besloten tot verdachtverklaring van de dieren van appellant. Aangezien het tot 3 april 2001 door verweerder gevoerde beleid ter voorkoming van (verdere) verspreiding van het mkz-virus, bestaande uit doding van alle evenhoevigen binnen een straal van één, later twee kilometer rond een besmettingshaard, niet heeft kunnen voorkomen dat zich in de regio Oene uitbraken van mkz zijn blijven voordoen, alsmede gelet op de hoge veedichtheid in deze regio, heeft verweerder zich, vanuit veterinair oogpunt bezien, redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat zich mogelijk ook buiten de twee kilometer-zones rond besmettingshaarden in de regio Oene evenhoevigen bevonden die drager van smetstof waren. Hierbij is in aanmerking genomen dat het mkz-virus uiterst besmettelijk is, dat het virus zich snel en op verschillende manieren kan verspreiden en dat verweerder zich ten aanzien van de te nemen maatregelen heeft laten adviseren door veterinaire deskundigen.
Er was geen reden dat verweerder zich op het standpunt had moeten stellen dat de dieren van appellant zich ten opzichte van andere evenhoevigen in de regio Oene in een zodanig bijzondere situatie bevonden dat de dieren van appellant op 23 mei 2001 niet (meer) als verdacht van mkz konden worden aangemerkt.
Wat betreft het bepalen van de grenzen van de driehoek is de rechterlijke toetsing beperkt tot de beantwoording van de vraag of verweerder, gelet op alle terzake dienende feiten en omstandigheden, in redelijkheid tot de door hem gekozen begrenzing heeft kunnen komen. De enkele omstandigheid dat een (enigszins) andere afbakening denkbaar was geweest, vormt geen grond voor een ontkennende beantwoording van evenvermelde vraag.
Op 23 mei 2001 was niet ieder besmettingsrisico geweken. Tot die datum werden nog steeds evenhoevigen in de driehoek gedood, ook in de nabijheid van de dieren van appellant. Gelet hierop heeft verweerder in redelijkheid kunnen oordelen dat niet viel uit te sluiten dat de dieren van appellant, wellicht kort voor 23 mei 2001, (alsnog) waren besmet met het virus, waarmee is voldaan aan het in artikel 2, aanhef en onder c, van het Besluit genoemde criterium voor het verdacht verklaren van deze dieren.
Naar aanleiding van de stelling van appellant, inhoudende dat, voor zover al zou kunnen worden geoordeeld dat verweerder de dieren van appellant terecht verdacht heeft verklaard, het besluit tot doding disproportioneel is, is voorop gesteld dat het beoordelen van veterinaire risico's behoort tot de taken en bevoegdheden van verweerder. Bij de beantwoording van de vraag of verweerder deze risico's, gezien de van belang zijnde feiten en omstandigheden en gelet op de in acht te nemen beoordelingscriteria, juist heeft gewaardeerd en afgewogen, moet de in dit verband aan verweerder toekomende beoordelingsruimte in acht worden genomen.
In verband met het geheel van terzake dienende feiten en omstandigheden, is geen grond gevonden voor het oordeel dat verweerder met betrekking tot het onderhavige geval een - gezien evenvermeld criterium - onjuiste waardering en afweging heeft toegepast. Niet kan worden staande gehouden dat de voor appellant uit het besluit tot doding van zijn dieren voortvloeiende nadelige gevolgen onevenredig zijn in verhouding tot de met dit besluit te dienen doelen. Hetgeen appellant heeft gesteld, miskent dat uit het betoog van verweerder volgt dat in beginsel ieder verdacht dier dat in de regio Oene in leven werd gelaten een risico vormde voor de bestrijding van de mkz-epidemie. Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat in zijn geval sprake was van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder had dienen te oordelen dat zijn verdachte dieren geen relevant veterinair risico vormden.
Op grond hiervan is het College bij de uitspraak van 7 januari 2003 tot de slotsom gekomen dat de door appellant tegen het bestreden besluit aangedragen grieven geen doel treffen en dat de nationale voorschriften verweerder een toereikende grondslag verschaften op 23 mei 2001 te besluiten tot het laten doden van de dieren van appellant.
2.3 Het College heeft aanleiding gezien voor de beantwoording van de vraag of voornoemde uitoefening van de nationale bevoegdheid verenigbaar is met het gemeenschapsrecht, de volgende prejudiciële vragen te stellen.
1) Kan een lidstaat aan het gemeenschapsrecht de bevoegdheid ontlenen te besluiten tot doding van dieren die verdacht zijn van besmetting met het mkz-virus?
2) Biedt Richtlijn 85/511/EEG, zoals gewijzigd door Richtlijn 90/423/EEG, lidstaten ruimte voor het (doen) treffen van aanvullende nationale maatregelen ter bestrijding van mkz?
3) Welke grenzen stelt het gemeenschapsrecht aan een lidstaat ten aanzien van het treffen van aanvullende nationale maatregelen, anders dan die welke zijn voorzien in Richtlijn 85/511/EEG, zoals gewijzigd door Richtlijn 90/423/EEG?
2.4 Het Hof van Justitie heeft bij arrest van 10 maart 2005 als volgt voor recht verklaard.
"Omdat mond- en klauwzeer een ernstig gevaar voor de veestapel oplevert, verleent artikel 10, lid 1, van richtlijn 90/425/EEG van de Raad van 26 juni 1990 inzake veterinaire en zoötechnische controles in het intracommunautaire handelsverkeer in bepaalde levende dieren en producten in het vooruitzicht van de totstandbrenging van de interne markt, de lidstaten de bevoegdheid om maatregelen ter bestrijding van deze ziekte te nemen ter aanvulling van de maatregelen bepaald in richtlijn 85/511/EEG van de Raad van 18 november 1985 tot vaststelling van gemeenschappelijke maatregelen ter bestrijding van mond- en klauwzeer, zoals gewijzigd bij richtlijn 90/423/EEG van de Raad van 26 juni 1990, met name de bevoegdheid om te besluiten tot doding van dieren van een aangrenzend bedrijf of van dieren die zich binnen een bepaalde straal rond een bedrijf met besmette dieren bevinden.
Dergelijke aanvullende maatregelen moeten worden genomen met eerbiediging van de doelstellingen van de geldende gemeenschapsregeling en, inzonderheid, van richtlijn 85/511, zoals gewijzigd bij richtlijn 90/423, van de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht, waaronder het evenredigheidsbeginsel, en van de in artikel 10, lid 1, van richtlijn 90/425 geformuleerde verplichting tot kennisgeving en mededeling."
2.5 Gelet op het vorenstaande overweegt het College naar aanleiding van de door appellant in de brief van 2 april 2006 en de ter zitting geformuleerde grieven het volgende.
Appellant heeft zich op het standpunt gesteld dat de maatregelen zijn opgelegd in strijd met het (communautaire) evenredigheidsbeginsel. Hij blijft van mening dat de doding van zijn dieren disproportioneel is. Zijn dieren zijn gedood nadat zes weken voor hun dood op zes kilometer afstand mkz is vastgesteld. Ondanks dit feit zijn de dieren niet binnen de incubatietijd van drie weken besmet geraakt. De verdachtverklaring berust erop dat de dieren theoretisch in contact konden zijn geweest met gevaccineerde dieren die dan eventueel de ziekte nog hadden kunnen doorgeven, de zogenaamde dragers of carrierdieren.
Appellant heeft zich erop beroepen dat de nieuwe Europese bestrijdingsrichtlijn en het daarop gebaseerde beleidsdraaiboek MKZ beschermende vaccinatie mogelijk maken, waarbij kennelijk het argument van het risico van de dragers is verlaten. Ook de Werkgroep MKZ van de Koninklijke Nederlandse Maatschappij voor Diergeneeskunde stelt zich op het standpunt dat het risico van ontstaan van dragers verwaarloosbaar is.
Het Hof van Justitie heeft in punt 49 van zijn arrest van 10 maart 2005 overwogen dat het College de toepassing van het nationale recht op dezelfde wijze aan het evenredigheidsbeginsel heeft getoetst als in het gemeenschapsrecht gebeurt en heeft geoordeeld dat de in de hoofdgedingen genomen maatregelen niet onevenredig waren. Het staat - aldus het overwogene in genoemd punt van het arrest - evenwel aan het College om na te gaan of uit het onderzoek, tegen de achtergrond van het gemeenschapsrecht, van de omstandigheden waarin de in de hoofdgedingen omstreden besluiten tot doding zijn genomen, kan worden geconcludeerd dat daarbij het evenredigheidsbeginsel is geëerbiedigd.
Het College is van oordeel met name gelet op hetgeen door het Hof van Justitie is overwogen met betrekking tot de toepassing die het College heeft gegeven aan het evenredigheidsbeginsel, dat de terzake dienende feiten en omstandigheden bezien in het licht van het communautair evenredigheidsbeginsel niet tot een ander oordeel leiden dan reeds is vervat in de beslissing tot heropening van het onderzoek van 7 januari 2003. Hierbij neemt het College in aanmerking dat, anders dan appellant kennelijk meent, het in geding zijnde besluit tot doding niet zozeer steunt op een verdenking vanwege besmetting die zes weken eerder op een bedrijf op zes kilometer afstand was geconstateerd, docht op een verdenking vanwege het feit dat de dieren van appellant zich bevonden binnen de zogenaamde driehoek in de regio Oene. Ieder dier dat in de driehoek in leven werd gelaten vormde, in ieder geval volgens de inzichten die destijds golden en waarnaar verweerder mocht handelen, een risico voor de bestrijding van de mkz-epidemie. Dat in de toekomst volgens de huidige inzichten in een zelfde situatie als waarin appellant destijds verkeerde, wellicht zal en kan worden volstaan met het vaccineren van verdachte dieren, is een omstandigheid waarmee het College bij de beoordeling van de rechtmatigheid van het bestreden besluit geen rekening kan houden. Bij deze beoordeling gaat het erom of verweerder volgens de destijds geldende inzichten het beleid mocht voeren zoals hij heeft gedaan. Die vraag heeft het College bevestigend beantwoord.
2.6 Gelet op het vorenstaande dient het beroep van appellant ongegrond te worden verklaard. Het College ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling als bedoeld in artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
3. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. H.C. Cusell, mr. J.A. Hagen en mr. M.A. Fierstra, in tegenwoordigheid van mr. P.M. Beishuizen als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 11 juli 2006.
w.g. H.C. Cusell w.g. P.M. Beishuizen