Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 04/570 29 juni 2006
13710 Wet tarieven gezondheidszorg
Academische ziekenhuizen
Uitspraak in de zaak van:
Universitair Medisch Centrum St. Radboud, te Nijmegen, appellant,
gemachtigden: mr. E.W.M. Meulemans en mr. T.A.M. van den Ende, advocaten te Zwolle,
tegen
het College tarieven gezondheidszorg, te Utrecht, verweerder,
gemachtigde: mr. C. Velink, advocaat te Den Haag
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 5 juli 2004, bij het College binnengekomen op 6 juli 2004, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 2 juni 2004.
Bij dit besluit heeft verweerder de bezwaren van appellant tegen de in zijn tariefbeschikking van 8 oktober 2003 vervatte weigering om bepaalde kosten voor de parkeergarage, verbonden aan appellants ziekenhuis, via de verpleegtarieven voor vergoeding in aanmerking te laten komen, ongegrond verklaard.
Bij brief van 14 september 2004 heeft appellant een aanvullend beroepschrift ingediend.
Bij brief van 8 december 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 3 maart 2006 heeft appellant een aanvullend stuk in het geding gebracht.
Op 23 maart 2006 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden - voor appellant zijn gemachtigde Van den Ende - hun standpunt nader hebben toegelicht. Tevens hebben ter zitting het woord gevoerd drs. B.E. Simmelink en mr. A.K.Kole, aan de zijde van verweerder, alsmede drs. M.J.J. de Bekker, aan de zijde van appellant.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Voor academische ziekenhuizen is per 1 januari 1997 een stelsel van functiegerichte budgettering ingevoerd. Daartoe heeft verweerder, in aansluiting op de reeds sinds 1988 voor algemene ziekenhuizen geldende functiegerichte budgetsystematiek, op basis van de Wet tarieven gezondheidszorg (Wtg) onder meer Beleidsregel (I-358), functiegerichte budgettering academische ziekenhuizen 1997, (hierna: beleidsregel ) vastgesteld.
In de op 16 november 1998 vastgestelde en met ingang van 1 januari 1997 in werking getreden beleidsregel is met betrekking tot gebouwgebonden kosten - onder meer - bepaald:
"Onder gebouwgebonden kosten wordt verstaan:
- de personele en materiële kosten verbonden aan het onderhouden van gebouwen, installaties en terreinen (…);
- kosten van heffingen, verzekeringen en belastingen in verband met gebouwen (…);
- energiekosten (…).
Voor de genoemde kosten geldt een beleidsregelbedrag per bed voor de berekening van de aanvaardbare gebouwgebonden kosten per 1 januari 1997. Hierna geldt voor de mutatie in de aanvaardbare gebouwgebonden kosten als gevolg van door de overheid goedgekeurde bouw ten behoeve van patiëntenzorg een beleidsregelbedrag per vierkante meter."
Latere versies van de Beleidsregel functiegerichte budgettering (I-579 en I-612) zijn met betrekking tot gebouwgebonden kosten gelijkluidend.
Op grond van artikel 6, eerste lid, aanhef en onder a, van de (per 1 januari 2006 vervallen) Wet ziekenhuisvoorzieningen (WZV) was het verboden zonder vergunning een ziekenhuisvoorziening te bouwen. Ingevolge artikel 15 WZV kan een vergunning onder meer worden geweigerd indien de beoogde bouw voorzieningen bevat, die een niet noodzakelijk bestanddeel van de te bouwen ziekenhuisvoorziening vormen.
Aanvankelijk was de Minister van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur (hierna: minister) met vergunningverlening op grond van de WZV belast; sinds de op 1 juli 2001 in werking getreden wijziging van die wet is deze taak opgedragen aan het College bouw ziekenhuisvoorzieningen (hierna: College bouw). Met betrekking tot niet noodzakelijke bestanddelen van een ziekenhuisvoorziening was in nadere regelgeving (aanvankelijk artikel 1 Besluit bouwmaatstaven WZV, nadien artikel 2, eerste lid, aanhef en onder 2, van de Regeling bouwmaatstaven WZV van het College bouw) het volgende bepaald:
"Bouwkundige voorzieningen kunnen een niet-noodzakelijk bestanddeel van de te bouwen ziekenhuisvoorziening vormen indien de beoogde bouw van deze voorzieningen is gericht op het uitoefenen van taken die ook buiten een inrichting voor gezondheidszorg op verantwoorde wijze kunnen plaatsvinden."
Ter uitvoering van voormeld criterium heeft de minister zijn beleid voor algemene ziekenhuizen neergelegd in een circulaire van 1 juli 1995 (Stcrt. 1995, nr. 184), waarin onder meer was bepaald dat hierbij kan worden gedacht aan een bestanddeel, dat weliswaar ondersteuning biedt aan de zorgverlening, doch reeds elders beschikbaar is, zoals bijvoorbeeld een parkeergelegenheid. Het College bouw heeft op 19 februari 2001 op grond van (het nieuwe) artikel 15a WZV de Regeling bouwmaatstaven parkeervoor-zieningen in de zorgsector vastgesteld. In een bijlage bij deze Regeling is vermeld dat parkeergarages in het kader van de WZV worden gekwalificeerd als niet noodzakelijk bestanddeel.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- De minister heeft op 24 november 1994 aan appellant - toen nog Academisch Ziekenhuis Nijmegen genaamd - vergunning verleend voor de bouw van een ondergrondse parkeergarage, als onderdeel van de gefaseerde herstructurering en (ver)nieuwbouw van het ziekenhuis. Hierbij is onder meer opgemerkt:
"a) De aan de realisering van het project verbonden investering die ten laste wordt gebracht van de WZV stel ik incl. 17,5% BTW vast op fl. 16.000.000,= prijspeil januari 1992. Dit bedrag wordt aangewend voor de realisering van 580 parkeerplaatsen. Het door mij vastgestelde investeringsbedrag dient als maximum te worden gehanteerd en mag derhalve niet worden overschreden.
Ik heb er goede nota van genomen dat u een voorziening realiseert die geschikt is voor 680 parkeerplaatsen. De investeringskosten en de daaruit voortvloeiende financieringslasten als gevolg van de overschrijding van het in de verklaring genoemde bedrag worden aangewend voor de realisering van 100 extra parkeerplaatsen en komen niet ten laste van de gezondheidszorg, maar zullen door middel van heffing van parkeergelden op de gebruikers verhaald worden."
- Bij brief van 24 maart 2003 hebben appellant en de zorgverzekeraar verweerder verzocht met toepassing van de beleidsregel het budget aan te passen op basis van de vanaf 1 januari 1997 "in gebruik genomen m2 onder aftrek van de buiten gebruik gestelde m2’s". Daarbij is vermeld dat de mutatie betrekking heeft op het patientenzorg deel van de gebouwen en is gebaseerd op de goedkeuring van de minister.
- Bij brief van 12 september 2003 heeft verweerder appellant de gewijzigde rekenstaten 2001 tot en met 2003 en een tariefbeschikking met ingangsdatum 1 oktober 2003 toegestuurd. Met betrekking tot de in de rekenstaten verwerkte aanpassingen heeft verweerder daarbij, voor zover hier van belang, het volgende opgemerkt:
" Uw aanvraag met betrekking tot de uitbreiding vierkante meters voor de gebouwgebonden kosten (…) is slechts ten dele gehonoreerd. De uitbreiding vierkante meters is gebaseerd op brieven van VWS. (...)
De uitbreiding voor 1998 heeft betrekking op een parkeergarage. Het beleidsregelbedrag per vierkante meter bedraagt € 34,- loonkosten onderhoud en € 72,- materieel. Dit zou inhouden dat voor het onderhoud van de parkeergarage het UMC St. Radboud € 1,6 miljoen op jaarbasis krijgt verwerkt. De beleidsregel gebouwgebonden kosten is niet bedoeld voor parkeergarages.
In de onderbouwing van het bedrag per vierkante meter (hetgeen een gemiddelde is voor het totale ziekenhuis) zijn geen parkeergarages meegenomen. Bovendien blijkt uit stukken in ons dossier dat de parkeergarage al in 1996 in gebruik is genomen. De beleidsregel heeft betrekking op de uitbreiding na 1 januari 1997."
- Bij brief van 8 oktober 2003 heeft verweerder appellant nieuw vastgestelde rekenstaten en een nieuwe tariefbeschikking toegezonden, die met betrekking tot de parkeergarage geen wijziging behelzen.
- Tegen laatstbedoelde tariefbeschikking heeft appellant bij brief van 18 november 2003 bezwaar gemaakt. Daarin is onder verwijzing naar de brief van 24 november 1994 van de minister opgemerkt dat de aanvraag voor gebouwgebonden kosten is gebaseerd op de beleidsregel, die van toepassing is op 'door de overheid goedgekeurde bouw ten behoeve van patiëntenzorg', waarbij parkeergarages niet worden uitgesloten. Voorts is aangevoerd dat, hoewel de parkeergarage reeds voor een deel in de loop van 1996 in gebruik is genomen, de kapitaallasten pas vanaf 1997 voor het eerst voor een volledig jaar zijn opgenomen en dat met de verzekeraars is afgesproken dat de aanvraag voor gebouwgebonden kosten ingaat in het jaar na ingebruikname, in dit geval dus in 1998.
- Op 8 januari 2004 heeft verweerder appellant gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het standpunt van verweerder
3.1 Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard en daartoe, samenvattend weergegeven, het volgende overwogen.
Bij algemene ziekenhuizen, waarvoor al sinds 1988 het stelsel van functiegerichte budgettering geldt, worden de gebouwgebonden kosten bepaald aan de hand van de erkenning en een standaardnorm per bed.
De standaardnorm, die ook wordt gehanteerd bij de beoordeling van nieuwbouwplannen, is afkomstig van het College bouw. In het beoordelingskader van het College Bouw vallen parkeergarages onder de zogenaamde "niet-noodzakelijke bestanddelen", waardoor zij geen deel uitmaken van de standaardnorm. Dit betekent dat de budgetsystematiek voor algemene ziekenhuizen geen vergoeding kent voor de gebouwgebonden kosten van parkeergarages.
Bij de invoering van het stelsel van functiegerichte budgettering voor academische ziekenhuizen, ten aanzien waarvan tot 1997 sprake was van financiering van het gebouwgebonden budget op basis van historische kosten, is aansluiting gezocht bij het stelsel zoals dat reeds voordien voor algemene ziekenhuizen gold. Op grond van de beleidsregel geldt voor de berekening van de gebouwgebonden kosten vanaf 1 januari 1997 een beleidsregelbedrag per bed en voor een mutatie in de aanvaardbare gebouwgebonden kosten ten gevolge van door de overheid goedgekeurde bouw ten behoeve van patiëntenzorg, een beleidsregelbedrag per vierkante meter. Gelet op de aansluiting bij de budgetsystematiek van algemene ziekenhuizen, heeft het beleidsregelbedrag per vierkante meter geen betrekking op parkeergarages.
Aangezien het uitgangspunt van de Wtg is dat de infrastructuur zoals die ingevolge andere regelgeving geldt, gereguleerd moet worden, heeft de kwalificatie als al dan niet noodzakelijk bestanddeel door het College bouw - anders dan appellant stelt - wel degelijk betekenis voor de toepassing van die wet. Helderheid omtrent het begrip "niet noodzakelijk bestanddeel" is immers van belang met het oog op de relatie met de aanvaardbaarheid van kosten dan wel de financiering van de initiële investering en de verdere instandhouding van voorzieningen vanuit de verzekeringskassen. Uit het vorenstaande blijkt dat instellingen in het bezit kunnen zijn van een WZV-vergunning die (mede) betrekking heeft op een niet noodzakelijk bestanddeel, zodat het niet juist is dat voorzieningen waarvoor een dergelijke vergunning is verleend, op grond van de beleidsregel zouden moeten worden geaccepteerd. Verweerder wijst er voorts op dat in zijn vergadering van 19 april 2004 uitsluitend ter verduidelijking van de onderhavige materie is besloten om in de Beleidsregel aanpassing aanvaardbare kosten 2004 uitdrukkelijk te bepalen dat bij de gebouwgebonden kosten van academische ziekenhuizen vierkante meters voor niet noodzakelijke bestanddelen buiten beschouwing blijven.
Verweerder heeft voorts aangevoerd dat de beleidsregel van toepassing is op bouw, die gerealiseerd is na 1 januari 1997. Aangezien vast staat dat de feitelijke ingebruikname van de parkeergarage in 1996 heeft plaatsgevonden, komen de daarmee verband houdende kosten ook om die reden niet voor compensatie in de aanvaardbare gebouwgebonden kosten in aanmerking.
Ter zitting heeft verweerder er op gewezen dat kapitaallasten die voortvloeien uit investeringskosten voor een niet noodzakelijk bestanddeel, in beginsel niet voor nacalculatie in aanmerking komen. De aan appellant verleende vergunning voor 580 parkeerplaatsen in de parkeergarage moet worden aangemerkt als een uitzondering op dit uitgangspunt en brengt mee dat al een tegemoetkoming wordt gegeven in de exploitatielasten van de parkeergarage.
Dit betekent echter niet dat de parkeergarage in het kader van de gebouwgebonden kosten als een noodzakelijk bestanddeel moet worden aangemerkt.
4. Het standpunt van appellant
De aan het bestreden besluit ten grondslag liggende aanvraag van 24 maart 2003 is gebaseerd op de beleidsregel, waarin is geformuleerd dat vanaf 1 januari 1997 een beleidsregelbedrag per vierkante meter geldt voor de mutatie in de aanvaardbare gebouwgebonden kosten "als gevolg van de door de overheid goedgekeurde bouw ten behoeve van patiëntenzorg".
Vast staat dat de minister in de reeds op 24 november 1994 verleende WZV-vergunning heeft ingestemd met 580 parkeerplaatsen. In de circulaire van de minister van 12 juli 1995 was bepaald dat een voorziening die slechts ten dele kan worden beschouwd als een noodzakelijke voorziening, met het oog op de realisatie ervan kon worden gesplitst in een noodzakelijk en een niet noodzakelijk bestanddeel. Appellant leidt hieruit af dat de 580 parkeerplaatsen door de minister als noodzakelijk en de resterende 100 parkeerplaatsen als niet-noodzakelijk zijn aangemerkt.
In de beleidsregel is geen onderscheid gemaakt tussen al dan niet noodzakelijke kosten en zijn parkeergarages niet uitgezonderd. Verweerder beroept zich ter onderbouwing van zijn standpunt ten onrechte op diverse beleidsstandpunten, die dateren van na de datum van inwerkingtreding van de beleidsregel.
Tenslotte stelt appellant dat, mochten de overige argumenten falen, verweerder ten onrechte niet heeft onderkend heeft dat zich in casu een bijzonder geval voordoet op grond waarvan verweerder met toepassing van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) had behoren af te wijken van het in de beleidsregel bepaalde.
Appellant heeft er gelet op de reeds in 1994 verleende WZV-vergunning en het daarbij met betrekking tot de 580 parkeerplaatsen bepaalde, op mogen vertrouwen dat de daarmee gemoeide kosten ten laste van de gezondheidszorg mogen worden gebracht.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het geschil spitst zich toe op de vraag of verweerder op goede gronden de kosten van het onderhoud van 580 plaatsen in de nieuw gebouwde en in 1996 in gebruik genomen parkeergarage niet voor verwerking in het budget van appellant in aanmerking heeft laten komen. Het College beantwoordt deze vraag bevestigend en overweegt daartoe als volgt.
5.2 Verweerder heeft aan de hand van door hem overgelegde beleidsdocumenten van de minister en het College bouw voldoende overtuigend aangetoond dat de hier aan de orde zijnde kosten in beginsel niet ten laste van de gezondheidszorg in aanmerking kunnen komen en daarom buiten de toestemming op grond van de WZV blijven. Niet ten onrechte heeft verweerder er in dit verband op gewezen dat kosten van onderhoud van parkeergarages in het algemeen gedekt kunnen worden door de van de gebruikers te vragen parkeergelden. Voorts heeft verweerder aannemelijk gemaakt dat in zeer bijzondere gevallen door de minister/het College bouw wel is ingestemd met de kapitaallasten van dergelijke parkeervoorzieningen, maar dat daaruit niet volgt dat de verder aan die voorziening verbonden lasten voor verrekening in het budget in aanmerking komen.
Appellant heeft hetgeen verweerder dienaangaande naar voren heeft gebracht niet betwist, maar daartegenover gesteld dat de tekst van de beleidsregel (ten tijde van belang) parkeergarages nu eenmaal niet uitsluit, zodat, nu het hier gaat om gebouwgebonden kosten als gevolg van een door de overheid goedgekeurde bouw, de onderhoudskosten van de (580 plaatsen in de) parkeergarage ten laste van de verpleegtarieven dienen te worden gebracht.
5.3 Naar het oordeel van het College kan het beroep van appellant op de tekst van de beleidsregel niet slagen. Uit hetgeen verweerder, bezien in het geheel van de functiegerichte budgetsystematiek, omtrent de achtergrond van het in de beleidsregel bepaalde terzake van mutaties in de aanvaardbare gebouwgebonden kosten heeft toegelicht, volgt naar het oordeel van het College dat daarmee is bedoeld een formule vast te leggen voor de berekening van mutaties als gevolg van bouwkundige voorzieningen ten behoeve van de patiëntenzorg. Met verweerder concludeert het College dat daaronder niet vallen voorzieningen die in het beoordelingskader voor een WVZ-vergunning worden beschouwd als niet noodzakelijke bestanddelen, zoals parkeergarages. Een en ander moet voor de academische ziekenhuizen - die via hun vertegenwoordiging bij de advisering over de totstandkoming van de beleidsregel betrokken waren - genoegzaam duidelijk zijn geweest, dus ook voor appellant.
De omstandigheid dat in bijzondere gevallen door de minister en het College bouw op grond van de WZV met de bouw van een parkeergarage is ingestemd, waardoor de instelling de afschrijvingskosten vergoed krijgt via de tarieven, kan er niet toe leiden dat voor die gevallen de hiervoor bedoelde strekking van dit onderdeel van de beleidsregel ruimer moet worden uitgelegd. Daarnaar gevraagd ter zitting is van de kant van appellant bevestigd dat het hier voorziene beleidsregelbedrag per vierkante meter de redelijkerwijs te maken onderhoudskosten per vierkante meter voor een parkeergarage verre overtreft. Voorts is bevestigd dat vóór de inwerkingtreding van de beleidsregel de procedure aldus was, dat voor het eventueel verkrijgen van toestemming van verweerder om onderhoudslasten als hier aan de orde in de aanvaardbare kosten verwerkt te krijgen, met verweerder in onderhandeling zou zijn getreden om te bezien of op basis van de reële lasten mogelijkerwijs een verrekening plaats zou kunnen vinden.
Uit het vorenstaande volgt dat het beroep van appellant op de beleidsregel faalt.
5.4 Ook het beroep van appellant op bijzondere omstandigheden treft geen doel. Niet is gebleken van enige, door toezegging of anderszins, gewekte verwachting die verweerder zou moeten honoreren. Bij de WZV-vergunning heeft de minister niet gerept over onderhoudskosten, doch - slechts - vermeld wat de gevolgen van de instemming met de 580 parkeerplaatsen zijn voor de daarmee gemoeide investeringskosten.
Dat in de beleidsregel mutaties in verband met een parkeergarage niet uitdrukkelijk zijn uitgesloten, maakt voorts niet dat daaruit kan worden afgeleid dat deze daarin zijn inbegrepen, zoals hiervoor overwogen. Appellant heeft er ten tijde van het nemen van de investerings-beslissing niet op kunnen vertrouwen in aanmerking te komen voor een (onderhouds) bedrag per vierkante meter, als bedoeld in de beleidsregel, laat staan zijn beslissing daarop mede afgestemd. De beleidsregel gold toen immers nog niet.
5.5 De conclusie is dat het beroep ongegrond is.
Het College ziet geen termen voor een proceskostenveroordeling op grond van artikel 8:75 Awb.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. B.Verwayen, mr. M.A. van der Ham en mr. M.J. Kuiper, in tegenwoordigheid van mr. A. Bruining, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 29 juni 2006.
w.g. B.Verwayen w.g. A. Bruining