Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 05/508 en 05/510 20 juni 2006
16000 Meststoffenwet
Uitspraak in de zaak van:
1. A, te B,
2. C, te D,
appellanten,
gemachtigde: H.E. Hulstijn, werkzaam bij Waverijn accountants en adviseurs, te Kesteren
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. F. Nijnuis, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellanten hebben bij brieven van 20 juli 2005, bij het College binnengekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld tegen afzonderlijke besluiten van verweerder van 14 juni 2005.
Bij die besluiten heeft verweerder de bezwaren van appellanten gericht tegen zijn besluiten tot intrekking van eerder aan hen toegekende pluimveerechten ongegrond verklaard.
Bij brieven van 1 november 2005 heeft verweerder verweerschriften en op de zaken betrekking hebbende stukken ingediend.
Ter zitting van 17 januari 2006 zijn beide ter behandeling gevoegde zaken door de enkelvoudige kamer van het College onderzocht, waar partijen bij monde van hun gemachtigden het woord hebben gevoerd.
Bij een op 7 februari 2006 door het College gegeven beslissing is het onderzoek in de zaken aangehouden in afwachting van reacties van appellanten en verweerder op vragen en verzoeken van het College.
Bij brieven van 17 februari 2006 en 22 februari 2006 is namens appellanten, onderscheidenlijk verweerder gereageerd op de beslissing van 7 februari 2006.
Op 23 februari 2006 heeft het College van verweerder nadere op de zaak betrekking hebbende stukken ontvangen. Verweerder en appellanten hebben bij brieven van 27 februari en 2 maart 2003 in tweede instantie gereageerd.
De zaak is vervolgens ter behandeling verwezen naar de meervoudige kamer van het College. Op 9 mei 2006 is het onderzoek ter zitting voortgezet, alwaar de gemachtigden van partijen wederom hun standpunten nader uiteen hebben gezet. Voorts zijn appellanten en drs. A.J. Waverijn, van het kantoor van hun gemachtigde, verschenen.
2. De grondslag van het geschil en de vaststaande feiten
2.1 De Meststoffenwet luidde ten tijde van belang en voor zover voor het geschil relevant als volgt:
"Artikel 1
1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
j. bedrijf: geheel van productie-eenheden bestaande uit één of meer gebouwen of afgescheiden gedeelten daarvan en de daarbij behorende landbouwgrond, uitsluitend of onder meer dienende tot de uitoefening van de landbouw, zulks beoordeeld naar de feitelijke omstandigheden, en in ieder geval dat geheel van productie-eenheden dat als één bedrijf is opgegeven op grond van de krachtens artikel 7 gestelde regels inzake de registratie van de productie van dierlijke meststoffen (…)
q. tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond: in Nederland gelegen oppervlakte landbouwgrond, (…) die tot het bedrijf behoort op grond van eigendom, een zakelijk gebruiksrecht of een door de grondkamer goedgekeurde pachtovereenkomst als bedoeld in artikel 12, eerste lid, van de Pachtwet, en die in het kader van een normale bedrijfsvoering bij dat bedrijf in gebruik is
(…)
Artikel 2
Voor de toepassing van het bij of krachtens deze wet bepaalde wordt geen rekening gehouden met handelingen waarvan, op grond van de omstandigheid dat zij geen wezenlijke verandering van feitelijke verhoudingen hebben ten doel gehad of op grond van andere bepaalde feiten en omstandigheden, moet worden aangenomen dat zij achterwege zouden zijn gebleven, indien daarmee niet de toepassing van deze wet voor het vervolg geheel of ten dele onmogelijk zou worden gemaakt.
Artikel 58k
1. De omvang van het pluimveerecht van een daartoe aangemeld bedrijf wordt, in afwijking van de artikelen 58h, 58i en 58j, bepaald overeenkomstig bij algemene maatregel van bestuur te stellen regels indien:
(…)
c. de op het bedrijf geproduceerde hoeveelheid meststoffen afkomstig van kippen en kalkoenen in 1995, 1996 en 1997 gemiddeld minder dan 5% was van de hoeveelheid die in die jaren ingevolge het voor het bedrijf geldende mestproductierecht mocht worden geproduceerd, terwijl dat percentage in 1998 ten minste 25% was;"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellanten exploiteren ieder voor zich een akkerbouwbedrijf en beschikken in dat verband over landbouwgrond.
- Uit een door verweerders Algemene Inspectiedienst (AID) naar E en diens vennootschappen ingesteld onderzoek, waarvan op 24 januari 2001 proces-verbaal is opgemaakt, is gebleken dat appellanten ieder voor afzonderlijke gedeelten van de pluimveestal(len) aan de X te Y een pachtovereenkomst hebben gesloten met F Pluimveebedrijf B.V., vertegenwoordigd door E. Appellant A heeft een pachtcontract gesloten voor de periode van 1 juni 1997 tot 31 mei 2003 en appellant C voor de periode van 1 september 1998 tot en met 31 augustus 2004.
- Blijkens het AID-rapport hebben appellanten tevens verzorgingsovereenkomsten en een overeenkomst met betrekking tot het beschikbaar stellen van personeel gesloten met (een vennootschap van) E. Uit de door de AID onderzochte financiële administraties is niet gebleken van betalingen in verband met voormelde overeenkomsten, doch slechts van maandelijkse betalingen, o.a. omschreven als "akkerbouwconstructie", overeenkomend met een vergoeding van fl. 200,- per hectare per jaar voor de door appellanten ingebrachte landbouwgrond (en daaraan verbonden mestproductierechten).
- Uit het proces-verbaal blijkt voorts dat appellanten hebben verklaard het houden van de kippen over te laten aan (personeel van) E, die de feitelijke beschikking heeft over die dieren, hetgeen is bevestigd door E. Voorts blijkt daaruit dat E noch F Pluimveebedrijf B.V. over de benodigde mestproductie-rechten beschikte om het pluimvee in de onderhavige stal(len) te houden.
- Op 6 en 12 februari 2001 heeft verweerders toenmalige Bureau Heffingen van appellanten meldingen ontvangen om in aanmerking te komen voor toepassing van artikel 58k, eerste lid, aanhef en onder c, Meststoffenwet (door verweerder aangeduid als hardheidscategorie 3). In het desbetreffende meldingsformulier hebben appellanten ieder afzonderlijk deze hardheidscategorie aangekruist, waarbij is vermeld "u gebruikte in 1995, 1996 en 1997 minder dan 5% van uw totale mestproductierechten voor het houden van pluimvee, terwijl u daarvoor in 1998 minimaal 25% van uw totale mestproductierechten gebruikte".
- Naar aanleiding van hun meldingen zijn op onderscheidenlijk 8 september 2001 en 30 januari 2002 voor appellant C en appellant A pluimveerechten geregistreerd.
- Op 8 februari 2002 heeft een medewerker van de AID een medewerker van Bureau Heffingen telefonisch meegedeeld dat strafrechtelijk onderzoek naar appellanten was ingesteld in verband met (mogelijke) "pachtconstructies".
- Op 28 juni 2002 is het proces-verbaal van de AID via het openbaar ministerie aan verweerder toegestuurd.
- Op 20 september 2002 heeft verweerder appellanten mededeling gedaan van zijn voornemen tot intrekking van de geregistreerde pluimveerechten over te gaan.
- Nadat appellanten hierop bij brief van 1 oktober 2002 hadden gereageerd, heeft verweerder de eerder aan appellanten toegekende pluimveerechten ingetrokken.
- Appellanten hebben daartegen ieder afzonderlijk bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder de bestreden besluiten genomen.
3. De bestreden besluiten en het standpunt van verweerder
3.1 In de bestreden besluiten heeft verweerder er op gewezen dat artikel 58k, eerste lid, aanhef en onder c, Meststoffenwet voor toepassing van het daarin geregelde hardheidsgeval onder meer de voorwaarde stelt dat de mestproductie door kippen op het bedrijf in 1998 minimaal 25% moet zijn van het voor dat jaar geldende mesproductierecht. Onder verwijzing naar het proces-verbaal van de AID concludeert verweerder dat appellanten in 1998 niet daadwerkelijk als houder van pluimvee konden worden aangemerkt, zodat de opgave van de mestproductie op hun bedrijven over dat jaar nihil had moeten bedragen. In de exploitatie van de bedrijven van E en appellanten afzonderlijk is door de gestelde samenwerking geen verandering gekomen, zodat die samenwerking daarvoor blijkbaar niet was bedoeld. Ook uit het door appellanten aangehaalde Denkavit-arrest van de Hoge Raad van 2 juni 1998 (NJ 1998, 714) volgt dat voor de vraag wie als houder van dieren moet worden aangemerkt, bepalend is wie de feitelijke beschikking over die dieren heeft. Een indicatie daarvoor is bij wie de dieren in de stal staan en wie de dieren feitelijk verzorgt; dat was in dit geval E. Verweerder concludeert dat appellanten niet voldoen niet aan de hiervoor vermelde voorwaarde voor hardheidsgeval 3.
3.2 In de verweerschriften, de nadere stukken en ter zitting heeft verweerder hieraan het volgende toegevoegd.
De aanvankelijke toekenning van pluimveerechten aan appellanten was gebaseerd op hun aanmeldingen voor hardheidsgeval 3 en de in dat verband - desgevraagd - overgelegde informatie met betrekking tot de bij hun bedrijven behorende landbouwgrond en daarop (in 1998) rustende grondgebonden mestproductierechten. Ten tijde van die toekenning, waarvan de registratie blijkens electronisch beschikbare informatie op onderscheidenlijk
8 september 2001 (C) en 30 januari 2002 (A) heeft plaatsgevonden, was verweerder(s Bureau Heffingen) niet op de hoogte van het strafrechtelijk onderzoek naar appellanten en het daarvan gemaakte proces-verbaal van de AID. Op 8 februari 2002, derhalve na evengenoemde registraties, is Bureau Heffingen ervan op de hoogte gekomen dat appellanten waren betrokken in strafrechtelijk onderzoek, maar ook toen was de feitelijke situatie van appellanten bij Bureau Heffingen nog niet bekend. Daarvan was pas sprake na de ontvangst van het proces-verbaal van de AID.
Appellanten komt geen beroep op het vertrouwensbeginsel toe. De - achteraf onjuiste - registratie van pluimveerechten heeft plaatsgevonden naar aanleiding van de onjuiste MINAS-aangiften (met betrekking tot de mestproductie) van de bedrijven appellanten over 1998. Verweerder moet erop kunnen rekenen dat dergelijke aangiften juist en naar waarheid worden gedaan en zijn voor de toepassing van het stelsel van pluimveerechten verantwoordelijke uitvoeringsinstantie, Bureau Heffingen, heeft pas op 28 juni 2002 de beschikking gekregen over de AID-bevindingen. Dat de AID eerder op de hoogte was, wil niet zeggen dat Bureau Heffingen toen ook al op de hoogte was van de feitelijke situatie van appellanten. Na ontvangst van het proces-verbaal is zo snel mogelijk gehandeld.
Van strijd met het evenredigheidsbeginsel is evenmin sprake. Appellanten voldoen niet aan de voorwaarden voor categorie 3 en op grond van artikel 58k, eerste lid, aanhef en onder c, Meststoffenwet komt verweerder geen beleidsvrijheid toe. Het gaat om een gebonden bevoegdheid.
Voorts heeft verweerder het College bericht dat volgens zijn informatie de rechtbank Arnhem op 3 april 2003 het OM wegens overschrijding van de redelijke termijn niet-ontvankelijk heeft verklaard in de vervolging van de akkerbouwers die een samenwerkingsverband met E waren aangegaan.
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten hebben ter ondersteuning van hun beroep het volgende aangevoerd.
De pluimveestallen, die appellanten van (een vennootschap van) E hebben gepacht, behoren/behoorden gelet op de pachtovereenkomsten wel degelijk toe aan hun bedrijven en deze stallen voldoen aan de definitie van het bedrijfsbegrip in artikel 1, aanhef en onder j, Meststoffenwet, aangezien zij dienend zijn tot de uit uitoefening van de landbouw, namelijk het houden van kippen. Verder volgt uit dit artikel dat productie-eenheden die als één bedrijf zijn opgegeven in ieder geval tot het bedrijf behoren.
Omdat de stal(de)len als productie-eenheden behoren tot de bedrijven van appellanten en daarin kippen zijn gehouden, zijn appellanten houder van die dieren (geweest). Volgens het Denkavit-arrest is de houder van de dieren hij, die er feitelijk de beschikking over heeft. Daarbij is niet relevant of de houder van de dieren regelmatig door de stal loopt om de dieren te controleren of zich bemoeit met de verzorging van de dieren. Als die eisen wel zouden worden gesteld, zijn er volgens appellanten meerdere mega-pluimveebedrijven in Nederland, die niet als houder van dieren zouden kunnen worden aangemerkt. Moderne bedrijven in Nederland hebben vaak meer locaties en de eigenaren zijn vaak managers, die de verzorging van de dieren aan anderen uitbesteden.
Bovendien staat vast dat als appellanten zelf een schuur hadden gebouwd en kippen hadden gehouden, zij in aanmerking waren gekomen voor hardheidscategorie 3.
De samenwerking met E is al aangegaan voordat de invoering van het stelsel van pluimveerechten bekend werd en dus niet om dit stelsel te ontwijken. Naar aanleiding van de beslissing van 7 februari 2006 hebben appellanten het College nog meegedeeld dat de AID vragen heeft gesteld over de gang van zaken binnen het pluimveebedrijf in Y en dat zij deze vragen direct correct konden beantwoorden. Zij waren er alleen niet van op de hoogte dat de kippen in te kleine hokken waren gehuisvest en hebben geweigerd het proces-verbaal te ondertekenen omdat de inhoud daarvan een verkeerd beeld geeft van hetgeen met hen tijdens de bezoeken van de AID is besproken.
Appellanten zijn voor zover hun bekend niet strafrechtelijk vervolgd.
Verweerders ministerie, althans de daaronder ressorterende AID, heeft op de bedrijven van appellanten voorafgaand aan hun meldingen voor hardheidsgeval 3 en de daarop volgende toekenning van pluimveerechten, onderzoek verricht naar de feitelijke gang van zaken.
Tot het moment waarop verweerder zijn voornemen tot intrekking van de geregistreerde pluimveerechten bekend maakte, hebben appellanten uit niets kunnen opmaken dat zij door verweerder niet als pluimveehouder zouden worden beschouwd.
Daarentegen is wel een boete in verband met MINAS-heffing betaald.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College stelt voorop dat verweerders toenmalige uitvoerende instantie, Bureau Heffingen, pluimveerechten voor appellanten heeft geregistreerd naar aanleiding van hun meldingen om voor toepassing van artikel 58k, eerste lid, aanhef en onder c, Meststoffen-wet, in aanmerking te komen. Gelet op de inhoud van die meldingsformulieren staat vast dat appellanten daarbij ieder voor zich hebben opgegeven dat zij op hun bedrijven in 1998 minimaal 25% van hun totale mestproductierechten voor het houden van pluimvee hebben gebruikt.
Reeds omdat de wijze waarop appellanten hun samenwerking met E hadden vormgegeven zelfs naar normaal spraakgebruik niet - zonder meer - de conclusie rechtvaardigt dat zij in 1998 als pluimveehouder konden worden aangemerkt, had het naar het oordeel van het College op hun weg gelegen dienaangaande inlichtingen in te winnen bij Bureau Heffingen en/of aan dat Bureau nadere informatie aan te verschaffen.
Dit geldt temeer nu vast staat dat appellanten blijkens het proces-verbaal van de AID voorafgaand aan hun onderhavige meldingen als verdachten zijn gehoord over de feitelijke situatie met betrekking tot hun samenwerking met E.
Naar het oordeel van het College volgt uit het vorenstaande dat appellanten er ten tijde van hun aanmeldingen voor hardheidscategorie 3 ernstig rekening mee moesten houden dat zij, indien de feitelijke situatie bij verweerder als uitvoerder van het stelsel van pluimvee-rechten bekend zouden zijn, niet als feitelijk pluimveehouder zouden worden aangemerkt en derhalve niet voor die hardheidscategorie in aanmerking zouden kunnen komen.
5.2 Door appellanten is niet gesteld dat zij, nadat zij in het kader van het AID-onderzoek als verdachte waren gehoord, op enig moment van bevoegde zijde hebben vernomen dat de wijze waarop zij hun samenwerking met E hadden vorm gegeven, niet tot problemen in het kader van vaststelling of toekenning van pluimveerechten aanleiding zou kunnen geven. Evenmin is gesteld dat zij verweerders Bureau Heffingen bij hun aanmelding voor hardheidsgeval 3 - spontaan - informatie hebben verschaft over de feitelijke situatie en/of vragen terzake de interpretatie daarvan hebben gesteld.
De juistheid van hun ter gelegenheid van de enkelvoudige kamerzitting ingenomen stelling dat door het kantoor van hun gemachtigde voorafgaand aan de verkrijging van pluimveerechten aan verweerder(s ministerie) duidelijk zou zijn gemaakt dat het hier ging om een pachtconstructie, is door hen niet aangetoond. Het College acht deze stelling ook niet aannemelijk, aangezien A.J. Waverijn van dit kantoor tegenover de AID heeft verklaard dat hij er niet van op de hoogte was dat E voor de pluimveestal aan de X te Y niet over voldoende mestproductierechten beschikte.
Tenslotte brengt de omstandigheid dat de AID ten tijde van de meldingen voor hardheidsgeval 3 op de hoogte was van de feitelijke situatie met betrekking tot de pluimveestal te Y niet mee, dat de naar aanleiding van die meldingen verrichte registraties van pluimveerechten hebben plaatsgevonden in de wetenschap dat appellanten niet als feitelijke houders van (een deel van) het pluimvee in die stal konden worden aangemerkt. Het College acht het niet onbegrijpelijk dat door de AID in het kader van strafrechtelijk onderzoek verkregen informatie, zolang die informatie kan leiden tot strafrechtelijke vervolging, niet - ongeclausuleerd - aan andere diensten van verweerders ministerie wordt doorgegeven.
Gelet op de hiervoor vermelde omstandigheden dient het beroep van appellanten op het vertrouwens- en rechtzekerheidsbeginsel te worden verworpen.
5.3 Gelet op de bevindingen van de AID zoals deze zijn neergelegd in het proces-verbaal van 24 januari 2001, staat genoegzaam vast dat appellanten met het aangaan van de pachtovereenkomsten met F B.V. niet een wezenlijke verandering in hun feitelijke bedrijfsvoering en die van het pluimveebedrijf te Y voor ogen hebben gehad.
Vast staat dat appellanten in het kader van die samenwerking feitelijk slechts een vergoeding voor de door hen ingebrachte mestproductierechten ontvingen en dat de pluimveehouderij feitelijk een aangelegenheid was van E en/of diens vennootschap. Hiervan uitgaande kan niet worden geoordeeld dat de appellanten als pluimveehouder moesten worden aangemerkt, noch dat de door hen gepachte pluimveestal(de)len samen met hun onderscheiden akkerbouwbedrijven één geheel vorm(d)en. Voorts wijst het College er op dat appellanten tegenover de AID hebben verklaard feitelijk geen bemoeienis te hebben (gehad) met de (dagelijkse) verzorging van de kippen en dat dit door E is bevestigd.
Het beroep van appellanten op het Denkavit-arrest faalt, omdat - zoals ook door verweerder is gesteld - ook uit dit arrest voortvloeit dat de feitelijk houder van de dieren degene is, die feitelijk de beschikking heeft over de dieren en dit ten aanzien van appellanten juist niet het geval was. Dat was in dit geval E(s vennootschap).
5.4 Gelet op het vorenstaande heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat appellanten in het voor toepassing van artikel 58k, eerste lid, aanhef en onder c, Meststoffenwet relevante jaar 1998 niet als feitelijk houder van pluimvee konden worden aangemerkt. Verweerder heeft dan ook terecht geconcludeerd dat ten onrechte aan appellanten pluimveerechten zijn toegekend en heeft die rechten, gelet op hetgeen hiervoor in 5.1 en 5.2 is overwogen, met terugwerkende kracht ongedaan mogen maken.
5.5 De beroepen van appellanten zijn derhalve ongegrond.
Het College ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling op de voet van artikel 8:75 Awb.
6. De beslissing
Het College verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus gewezen door mr. C.M. Wolters, mr. M.A. van der Ham en mr. M.A. Fierstra, in tegenwoordigheid van mr. A. Bruining als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 20 juni 2006.
w.g. C.M.Wolters w.g. A. Bruining