Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(zesde enkelvoudige kamer)
AWB 05/553 24 mei 2006
5135 EG-steunverlening akkerbouwgewassen
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A, te X, appellante,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. P.M. Bakker Schut, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 3 augustus 2005, bij het College binnengekomen op 4 augustus 2005, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 23 juni 2005.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen verweerders besluit van 17 januari 2005 op de door appellante ingediende aanvraag oppervlakten 2004 in het kader van de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen (hierna: de Regeling).
Bij brief van 19 oktober 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 13 april 2006 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen hun standpunten nader hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In artikel 7 van Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad van 17 mei 1999 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen is onder meer het volgende bepaald:
“ Er kunnen geen betalingsaanvragen worden ingediend voor grond die op 31 december 1991 als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was”.
In artikel 2 van Verordening (EG) nr. 2316/1999 van de Commissie van 22 oktober 1999 houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen is het volgende bepaald:
“ Voor de toepassing van artikel 7 van Verordening (EG) nr. 1251/1999 gelden voor de begrippen “blijvend grasland”, “blijvende teelten”, “meerjarige gewassen” en “herstructureringsprogramma” de in bijlage I opgenomen definities.”
In bedoelde bijlage staat:
“ Definities
1. Blijvend grasland
Grond die geen deel uitmaakt van een vruchtwisseling en die blijvend (ten minste vijf jaar) als grasland wordt gebruikt, ongeacht of het ingezaaid dan wel natuurlijk grasland betreft.”
In Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen is onder meer het volgende bepaald:
“ Artikel 32 - Kortingen en uitsluitingen bij te hoge aangifte
1. Wanneer ten aanzien van een gewasgroep de aangegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte in de zin van artikel 31, lid 2, wordt het steunbedrag berekend op basis van de geconstateerde oppervlakte, verminderd met tweemaal het vastgestelde verschil wanneer dit groter is dan 3 % of dan 2 ha, doch niet groter dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte.
Wanneer het verschil groter is dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte, wordt voor de betrokken gewasgroep geen aan de oppervlakte gerelateerde steun toegekend.
2. Wanneer met betrekking tot de totale geconstateerde oppervlakte waarop een steunaanvraag in het kader van de in artikel 1, lid 1, onder a), van Verordening (EEG) nr. 3508/92 vermelde steunregelingen betrekking heeft, het verschil tussen de aangegeven oppervlakte en de geconstateerde oppervlakte in de zin van artikel 31, lid 2, groter is dan 30%, wordt het op grond van die steunregelingen toe te kennen steunbedrag waarop het bedrijfshoofd overeenkomstig artikel 31, lid 2, aanspraak zou kunnen maken, voor het betrokken kalenderjaar geweigerd.
(…)
Artikel 44
Uitzonderingen op de toepassing van kortingen en uitsluitingen
1. De in deze titel bedoelde kortingen en uitsluitingen zijn niet van toepassing wanneer het bedrijfshoofd feitelijk juiste gegevens heeft verschaft of wanneer hij anderszins kan bewijzen dat hem geen schuld treft.
2. (…).”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante heeft op 6 mei 2004 een aanvraag oppervlakten 2004 ingediend in het kader van de Regeling. Zij heeft onder meer de percelen 8, 9 (triticale), 11 (maïs), 10, 13, 15 en 17 (braak met voederleguminosen) opgegeven met een gezamenlijke oppervlakte van 13,34 hectare.
- Op basis van een teledetectiecontrole heeft Georas, het bureau dat verweerder in dergelijke zaken adviseert, op 17 september 2004 aan verweerder gerapporteerd dat de genoemde percelen niet aan de voorwaarden voor subsidiëring voldoen; perceel 10 voldoet slechts voor 2,02 hectare. Aan deze rapportage lag de bevinding ten grondslag dat de percelen in de jaren 1987 tot en met 1991 niet anders dan als grasland in gebruik waren.
- Bij brief van 23 november 2004 heeft verweerder appellante medegedeeld voornemens te zijn de aanvraag af te wijzen omdat de genoemde percelen niet voldoen aan de definitie akkerland. Appellante werd verzocht binnen 14 dagen te reageren en bewijsmateriaal over de percelen toe te zenden, indien zij van mening was dat de geconstateerde oppervlakte onjuist was.
- Bij brief van 7 december 2004 heeft appellante gereageerd op verweerders brief waarbij ze SKAL-certificaten over de jaren 1993-2004 en meitelinggegevens over de jaren 1990 en 1991 en loonwerknota’s uit die jaren heeft overgelegd.
- Bij besluit van 17 januari 2005 heeft verweerder de aanvraag afgewezen. Hij heeft daarbij aangegeven dat het verschil tussen de aangevraagde en geconstateerde oppervlakte groter was dan 30% van de geconstateerde oppervlakte, namelijk 77,65%. Daarom is op grond van artikel 32, tweede lid, eerste alinea, van Verordening (EG) 2419/2001 het recht op subsidie vervallen. Nu het verschil ook groter is dan 50% van de geconstateerde oppervlakte is appellante op grond van artikel 32, tweede lid, tweede alinea, nogmaals tot een bedrag uitgesloten dat gelijk is aan het verschil tussen de aangevraagde en geconstateerde oppervlakte.
- Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 18 februari 2005 bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Hiertoe is onder meer het volgende overwogen.
“ Om satellietfoto’s te weerleggen kan slechts concreet en overtuigend bewijsmateriaal ertoe leiden dat hieraan voorbij kan woren gegaan. Daarbij zal de aannemelijkheid van de uit de satellietopnamen getrokken conclusies moeten worden afgewogen tegen de kracht van het door de aanvrager ter beschikking gestelde bewijsmateriaal, waarbij geen vorm van bewijsmateriaal op voorhand kan worden uitgesloten. U heeft echter niet of onvoldoende met bewijsmateriaal aangetoond, dat de percelen in kwestie wel voldoen aan de definitie akkerland. De door u bijgevoegde loonwerknota kan niet als bewijsmateriaal worden geaccepteerd, omdat uit deze nota niet blijkt op welke percelen het maïshakselen heeft plaatsgevonden. Evenmin blijkt deze informatie uit de landbouwtellingsgegevens van 1991. Bovendien blijkt uit deze laatste gegevens dat ongeveer tweederde van de cultuurgrond blijvend grasland was, zodat uw verhaal, dat al op het bedrijf steeds volledige vruchtwisseling heeft plaatsgevonden evenmin aannemelijk is.
Anders dan u stelt kan grasland met een mengsel van klaver en/of luzerne is ingezaaid niet als akkerland in de zin van de regeling beschouwd worden. Ook heeft u niet aangetoond, dat percelen 8, 10, 11, 13, 15 en 17 elk jaar in de referentieperiode ‘gescheurd’ werden, zodat deze als blijvend grasland moeten worden gekwalificeerd. Daarbij merk ik op, dat blijkens de landbouwtelling in 1990 geen luzerne werd gezaaid en blijkens die van 1991 maar 2 ha luzerne met gras, waardoor ook hierdoor niet aannemelijk wordt, dat er sprake is van structurele vruchtwisseling zoals u stelt.
De omstandigheid dat het voor u zeer moeilijk is om thans te bewijzen, dat er in de periode 1987 tot en met 1991 geen gras op de betreffende percelen heeft gestaan is geen reden om het besluit te herzien. Voordat u een aanvraag indiende, had u er zich van moeten vergewissen, dat alle opgegeven percelen aan de voorwaarden van de Regeling voldeden. U heeft immers door het ondertekenen van het aanvraagformulier verklaard kennis te hebben genomen van en in te stemmen met de voorwaarden en verplichtingen zoals vermeld in de Regeling. Het opgeven van een perceel dat niet aan de voorwaarden van de Regeling voldoet komt derhalve geheel voor uw rekening en risico.
Uw stelling dat er bij u vertrouwen zou zijn gewekt, dat bovengenoemde percelen premiewaardig waren, omdat er in het verleden verscheidene metingen hebben plaatsgevonden en steeds de indruk is gewekt, dat aan de voorwaarden van de Regeling zou zijn voldaan bestrijd ik met klem. Anders dan u mogelijk veronderstelt, werd het DR pas in november 2004 door een rapportage van het bedrijf Georas bekend, dat bovengenoemde percelen niet aan de definitie akkerland, zoals bepaald in artikel 1 onder n van de Regeling voldoen. Daarvoor waren deze gegevens nog niet beschikbaar. Op dat moment had u de aanvraagoppervlakten voor het seizoen 2004 al ingediend, zodat niet gesteld kan worden, dat u schade heeft geleden omdat DR verzuimd zou hebben om u eerder op de hoogte te stellen van het feit dat uw aanvraag niet aan de voorwaarden van de Regeling voldoet.”
4. Het standpunt van appellante
Volgens appellante voldoen de percelen volledig aan de definitie akkerland omdat alle percelen in de periode 1987 tot en met 1991 tenminste een of meerdere jaren als bouwland zijn gebruikt en de graslanden en ingezaaide voederleguminosen in die periode tenminste eenmaal zijn gescheurd.
Appellante exploiteert sinds 1984 een biologisch landbouwbedrijf waarbij een volledige vruchtwisseling plaatsvindt. Gezien de aard van de landbouwgronden waarop het bedrijf wordt uitgeoefend is het feitelijk onmogelijk om blijvend grasland te exploiteren.
In de periode van 1987 tot en met 1991 is elk jaar op een ander perceel luzerne met gras, klaver met gras en snijmaïs geteeld zodat alle percelen geen blijvend grasland waren maar aan de definitie akkerland als bedoeld in de Regeling voldoen. Uit de verslagen van grondonderzoek op bouwland blijkt dat in 1989 tenminste 8,25 hectare landbouwgrond van de maatschap bouwland was. Uit de meitelling van 1990 blijkt dat er 9 hectare akkerbouwteelten waren en uit de overige meitellingen dat er elk jaar 8 hectare werd beteeld met akkerbouwgewassen. Deze bewijsstukken in samenhang met het feit dat er sprake is van een biologisch gedreven landbouwbedrijf op lichte zandgronden, toont voldoende aan dat gedurende de periode 1987 tot en met 1991 een volledige vruchtwisseling heeft plaatsgevonden.
Gezien het tijdsverloop tussen nu en de periode 1987 – 1991, is appellante van oordeel dat zij voldoende (tegen)bewijs naar voren heeft gebracht om aan te tonen dat alle tot het bedrijf van appellante behorende percelen landbouwgrond aan de definitie akkerland in de zin van de Regeling voldoen.
Ter zitting heeft appellante nog aangevoerd dat van de 35 hectare die tot het bedrijf behoort in die periode in totaal 44 hectare land gebruikt is voor de akkerbouw. Daarmee staat vast dat alle graslanden in de referentieperiode 1987 tot en met 1991 meer dan eenmaal zijn “gescheurd” zodat zij gedurende de referentieperiode niet permanent in gebruik waren als blijvend grasland.
5. Het nadere standpunt van verweerder
Uit de satellietbeelden of uit enig ander bewijsmateriaal blijkt niet dat op de betwiste percelen iets anders heeft gestaan dan blijvend gras. Ook geven de satellietbeelden geen aanwijzingen dat de percelen in kwestie elk jaar ‘gescheurd’ zouden zijn. Evenmin is aangetoond of zelf maar aannemelijk gemaakt dat er steeds sprake is geweest van het inzaaien van voederleguminosen in de vorm van witte en rode klaver of luzerne al dan niet vermengd met graszaad. Blijkens de landbouwtelling van 1991 is slechts 2 hectare luzerne gezaaid, zodat van structurele vruchtwisseling geen sprake is. Ook is niet gebleken dat onder de snijmaïs klaver met gras is gezaaid.
Indien een perceel met meer dan 50% voederleguminose is beteeld, merkt verweerder een dergelijk perceel aan als akkerland. Er zijn geen aanwijzingen gevonden dat de betreffende percelen in de referentieperiode voor meer dan 50 % met voederleguminosen beteeld zijn geweest. Als op een perceel voldoende voederleguminosen staan, is dat op de satellietbeelden waar te nemen.
6. De beoordeling van het geschil
6.1 De vraag die partijen verdeeld houdt is of de door appellante opgegeven percelen 8, 10, 11, 13, 15 en 17 op de aanvraag voor 2004 voor akkerbouwsteun in aanmerking komen. Het College beantwoordt deze vraag ontkennend en overweegt daartoe als volgt.
6.2 GeoRas is een door de Europese autoriteiten gecertificeerd bedrijf dat de door de Europese Commissie beschikbaar gestelde satellietbeelden volgens vaste procedures interpreteert. Indien op basis daarvan niet kan worden vastgesteld dat een perceel op 31 december 1991 anders dan als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was en dat derhalve voor dat perceel op grond van artikel 7 van Verordening (EG) nr. 1251/1999 een betalingsaanvraag kan worden ingediend, mag van de aanvrager verwacht worden dat deze de premiewaardigheid van het perceel alsnog aannemelijk maakt. De aanvrager kan dit allereerst doen door gemotiveerd aan te voeren dat verweerder en/of GeoRas ten onrechte de conclusie hebben getrokken dat de beelden onvoldoende grondslag bieden om een perceel premiewaardig te achten. Dat zou bijvoorbeeld het geval kunnen zijn als aanwijsbaar beelden van een verkeerd perceel bestudeerd zijn of als de beelden verkeerd geïnterpreteerd zijn en wel degelijk uitwijzen dat sprake is geweest van een gebruik anders dan als bedoeld in artikel 7.
De aanvrager kan de premiewaardigheid van een perceel voorts aannemelijk maken door feiten en omstandigheden aan te voeren op grond waarvan kan worden geconcludeerd dat het perceel in een of meer referentiejaren niet alleen als grasland in gebruik is geweest. Dat zou bijvoorbeeld het geval kunnen zijn indien een stuk wordt overgelegd waaruit blijkt dat op het perceel in één van de referentiejaren een akkerbouwgewas is geteeld, zeker als dit gebruik in overeenstemming met de beelden kan worden gebracht. Volgens vaste jurisprudentie van het College kan daarbij geen vorm van bewijs op voorhand worden uitgesloten en dient bij de waardering van het aangebrachte bewijs rekening gehouden te worden met het feit, dat het tijdsverloop na de periode van 1987 tot en met 1991 de mogelijkheid van bewijslevering ongunstig beïnvloedt. Het bewijs van een ander gebruik dan uit de satellietbeelden wordt afgeleid, kan in beginsel alleen per perceel geleverd worden.
Uitgangspunt bij de beoordeling is in beide gevallen dat het niet aan verweerder is overtuigend te bewijzen dat een perceel niet premiewaardig is, maar aan de aanvrager om aannemelijk te maken dat een voor subsidie opgegeven perceel premiewaardig is. Het is immers de verantwoordelijkheid van de aanvrager te onderbouwen dat hij voor de door hem aangevraagde subsidie in aanmerking komt, zodat van hem bewijs ter zake mag worden gevraagd. Verweerder neemt dan ook op goede gronden het standpunt in dat hij na controle geen steun mag verstrekken als er niet van kan worden uitgegaan dat het daarvoor in aanmerking gebrachte perceel aan de voorwaarden voldoet.
In het onderhavige geval heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat betreffende percelen van de aanvraag voor 2004 aan de voorwaarden voor subsidiëring voldoen. Door appellante is geen perceelsgebonden bewijs overlegd ter onderbouwing van haar stelling dat de percelen gedurende de referentiejaren ten minste een keer als akkerbouwgrond in gebruik waren. Uit de door appellante aangevoerde stukken kan enkel worden afgeleid dat er gedurende de referentiejaren een gedeelte van het bedrijf van appellante als akkerbouwland in gebruik is geweest. Niet kan worden achterhaald welke percelen beteeld zijn geweest met een akkerbouwgewas. Derhalve kan niet de conclusie worden getrokken dat álle tot het bedrijf van appellante behorende percelen in ten minste een van de referentiejaren anders dan als grasland in gebruik zijn geweest.
Ook uit de overlegde landbouwgegevens kan niet worden opgemaakt dat de (braak)percelen beteeld zijn geweest met meer dan 50% voederleguminosen, zodat ook op deze grond de percelen niet aangemerkt kunnen worden als akkerbouwgrond. Het feit dat een mengsel van gras en voederleguminosen op een perceel niet is waar te nemen op de satellietbeelden wanneer het gewas te kort is, zoals Georas ter zitting heeft toegelicht, doet aan het voorgaande niet af. Het is immers aan appellante om aan te tonen dat de door haar opgegeven percelen premiewaardig zijn. Het enkele gegeven dat in een referentiejaar 2 hectare voederleguminosen met gras is ingezaaid is onvoldoende om aan te tonen dat een van de afgekeurde percelen beteeld is geweest met minstens 50% voederleguminosen.
Het College concludeert dan ook dat op grond van de feiten niet vastgesteld kan worden dat de onderhavige percelen in de referentiejaren 1987 tot en met 1991 anders dan als grasland in gebruik zijn geweest.
6.3 Het vorenoverwogene leidt tot de slotsom dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard.
7. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, in tegenwoordigheid van mr. M.H. Vazquez Muñoz als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 24 mei 2006.
w.g. W.E. Doolaard w.g. M.H. Vazquez Muñoz