Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 05/103 21 april 2006
5210 Regeling stimulering biologische produktiemethode
Uitspraak in de zaak van:
A v.o.f., te X, appellante,
gemachtigde: mr. E.H. Manders, werkzaam bij ABAB te 's-Hertogenbosch,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. E.T. Stevens, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 31 januari 2005 bij het College binnengekomen op 3 februari 2005, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 24 december 2004.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het door verweerder op grond van de Regeling stimulering biologische productiemethode (hierna: de Regeling) genomen besluit van 28 mei 2004, ongegrond verklaard.
Nadat verweerder op 18 februari 2005 de op de zaak betrekking hebbende stukken heeft overgelegd, heeft hij bij brief van 15 maart 2005 een verweerschrift ingediend.
Op 10 maart 2006 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waar namens appellante haar vennoot B. haar standpunt heeft toegelicht. Verweerder heeft zich ter zitting doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Regeling luidt, voor zover en ten tijde van belang, als volgt:
“Artikel 1
(…)
f. landbouwbedrijf: in Nederland gevestigd bedrijf waarop blijkens de gegevens van de landbouwtelling of het bouwplan van het jaar van indienen van de aanvraag, een of meer van de navolgende productierichtingen plaatsvindt:
1. akker- en vollegrondstuinbouw, met inbegrip van de teelt van veevoedergewassen,
2. glastuinbouw, of
3. fruitteelt;
(...)
m. biologisch teeltplan: door de stichting Skal goedgekeurd plan waarin voor alle percelen van het landbouwbedrijf waarvoor de verplichtingen worden
aangegaan, de wijze waarop omschakeling naar dan wel de voortzetting van de toepassing van de biologische productiemethode of de uitoefening van de
biologische teelt van veevoedergewassen wordt aangegeven;
(…)
q. bouwplan: het plan waarin voor het landbouwbedrijf een overzicht is gegeven van het soort gewas dat per perceel wordt geteeld;
(…)
Artikel 5
1. Een subsidie kan slechts worden verleend indien de aanvrager zich verplicht om gedurende een periode van vijf jaren:
a. het gehele landbouwbedrijf dan wel een of meer van de productierichtingen, bedoeld in artikel 1, onderdeel f, te gaan voeren overeenkomstig het biologisch teeltplan of
(…)
Artikel 12
1. De subsidieverlening of -vaststelling wordt ingetrokken indien:
a. de subsidieontvanger wijzigingen in het biologisch teelt- of bouwplan heeft doorgevoerd zonder voorafgaande goedkeuring van de stichting SKAL of
(…)
Artikel 13
1. Artikel 4:49, eerste lid, onderdeel c, vindt geen toepassing ten aanzien van reeds uitbetaalde subsidies indien niet-nakoming van de uit deze regeling
voortvloeiende verplichtingen het gevolg is van:
a. overlijden van de subsidieontvanger;
b. overmacht;
c. onteigening of gedwongen verkoop in de zin van de Onteigeningswet van de oppervlakte grond waarop het biologisch teeltplan betrekking heeft (…)
2. Een subsidieontvanger dient het beroep op een van de in het eerste lid bedoelde gevallen bij LASER in binnen een termijn van tien werkdagen, te rekenen vanaf het tijdstip waarop dit voor hem mogelijk is. Dit beroep gaat vergezeld van bewijzen.”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 24 oktober 2000 heeft appellante met gebruikmaking van het daarvoor bestemde formulier een aanvraag ingediend voor het verkrijgen van subsidie in het kader van de Regeling voor de omschakeling van 4.00 ha fruittteelt (appels) naar de biologische productiemethode.
- Bij brief van 9 februari 2001 heeft verweerder appellante erop geattendeerd dat, om voor subsidie in aanmerking te komen, alle percelen waarop gewassen in de productierichting fruitteelt geteeld worden in de omschakeling dienen te worden betrokken. Hij heeft er daarbij op gewezen dat blijkens de landbouwtelling meer dan 4.00 ha in appellantes bedrijf voor fruitteelt in gebruik was.
- Naar aanleiding daarvan heeft blijkens een door verweerder overgelegde gespreksnotitie, op 14 februari 2001 een telefoongesprek plaatsgevonden, waarin onder andere het volgende gezegd is:
" Vroeg of hij eronder uit kon komen om de peren niet-biologisch te telen omdat dit erg moeilijk en economisch niet rendabel is.
Meegedeeld dat dit niet mogelijk was. Zijn hele bedrijf dient biologisch te worden.
Dhr. Faes vraagt wat er gebeurt als hij na 5 jaar zegt of blijkt dat zijn peren niet biologisch geteeld worden.
Meegedeeld dat hij de subsidie geheel moet terugbetalen inclusief rente, ook de subsidie gekregen voor de appelen e.d. dient hij dan terug te betalen.
Wat als dhr. Faes zijn peren onder een ander bedrijf laat vallen, vraagt dhr. Faes.
Dit mag, maar dan dient hij aan te tonen dat hij bij het indienen van de aanvraag reeds de intentie had zijn bedrijf te splitsen."
- Bij brief van 15 februari 2001 heeft appellante vervolgens een gewijzigde aanvraag ingediend. Nu betrof de aanvraag 9.30 ha fruitteelt.
- Bij besluit van 4 april 2001 heeft verweerder appellante een omschakelingssubsidie toegekend van f 90.675,00
(€ 41.146,52), betaalbaar in vijf jaarlijkse termijnen, eerste betaling per april 2002.
- Bij brief van 13 maart 2002 heeft appellante verweerder de volgende vraag voorgelegd:
“(…)
Wij begrepen dat het fruitteeltbedrijf alleen recht heeft op subsidie in het kader van de RSBP indien het gehele bedrijf overgeschakeld wordt naar biologische teelt, op straffe van terubetaling als niet volledig omgeschakeld wordt. (...) Fruitteeltechnisch - laat staan bedrijfseconomisch - is het niet mogelijk om biologische peren te telen. (...) Het voortbestaan van het bedrijf komt in gevaar als zowel appels als peren omgeschakeld worden.
Daarom verzoeken wij u onderscheid te maken tussen appels en peren (die immers niet te vergelijken zijn) zodat wij, zonder ons bedrijf in gevaar te brengen de appels biologisch kunnen telen. Als er geen scheiding gemaakt kan worden, wensen wij van de subsidie geen gebruik te maken en schakelen ook de appels niet verder om.
(…)"
- Bij brief van 20 maart 2002 heeft verweerder appellante erop gewezen dat de Regeling het door haar gewenste besluit niet toelaat.
- Na telefonisch contact heeft appellante vervolgens aangegeven van de Regeling gebruik te willen blijven maken.
- Bij brief van 8 april 2004 heeft appellante verweerder medegedeeld met ingang van 1 januari 2004 niet langer gebruik te willen maken van de Regeling. Appellante heeft daarbij aangegeven dat het verbod van het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen als koper en kalkzwavel het voor haar onmogelijk maakt door te gaan met de biologische fruitteelt.
- Bij besluit van 28 mei 2004 heeft verweerder appellante medegedeeld dat zij de reeds uitbetaalde subsidie ad € 14.983,82, vermeerderd met wettelijke rente, diende terug te betalen.
- Bij brief van 9 juli 2004 heeft appellante bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
- Op 14 september 2004 heeft appellante tijdens een hoorzitting een toelichting gegeven op het ingediende bezwaarschrift.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het besluit van 28 mei 20042 gehandhaafd.
Verweerder heeft aangegeven dat de grondslag van het besluit gevonden kan worden in artikel 5 van Pro de Regeling, waarin het vereiste is neergelegd gedurende vijf jaar de biologische productiemethode te volgen. Daaraan is niet voldaan. Het feit dat appellante de aanleiding tot beëindiging van het volgen van die productiemethode gevonden heeft in inkrimping van overheidswege van de mogelijke biologische bestrijdingsmiddelen is daarbij niet van belang.
Het niet voldoen aan de subsidievoorwaarden is ingevolge artikel 4:48, eerste lid, Awb grond voor intrekking van een beschikking tot subsidieverlening. Op grond van artikel 4:49 Awb Pro kunnen ook de reeds uitbetaalde termijnen teruggevorderd worden. Artikel 13 van Pro de Regeling geeft aan dat niet teruggevorderd wordt ingeval van overmacht. Voorwaarde is dan dat de overmacht binnen tien dagen nadat zulks mogelijk is, gemeld moet worden. Daaraan is in dit geval niet voldaan. Pas na de subsidieintrekking heeft appellante verweerder op de hoogte gesteld.
Verweerder heeft ter zitting benadrukt dat het gebruik van koper als gewasbeschermingsmiddel al op 1 maart 2000 verboden is. Er is tegelijkertijd een tijdelijke gedoogregeling voor kalkzwavel getroffen. Appellante kon er dan ook al ten tijde van de aanvraag niet op rekenen dat dit middel onbeperkt beschikbaar zou blijven.
4. Het standpunt van appellante
Appellante wijst er met name op dat, op het moment dat zij zich ten opzichte van de overheid verplicht had de biologische productiemethode te volgen, de overheid een groot aantal tot dan toe toegestane gewasbeschermingsmiddelen en meststoffen geschrapt heeft. Daarmee werd het appellante onmogelijk in haar bedrijf op biologische wijze verantwoord fruit te telen.
Appellante heeft veel meer kosten gemaakt dan zij aan subsidie ontvangen heeft. Nu het door overheidsingrijpen onmogelijk is geworden uit die investeringen nog enig voordeel te behalen is het onzorgvuldig om appellante ook nog eens te verplichten de reeds ontvangen subsidietermijnen terug te betalen.
Fruitteelt op biologische basis is met het huidige regime volstrekt illusoir. In andere Europese landen volgt men een ander beleid. Daar zijn nog reële mogelijkheden voor biologische productie blijven bestaan.
Appellante heeft op instigatie van de overheid geïnvesteerd in biologische productie die vervolgens door diezelfde overheid onmogelijk gemaakt is. Zij overweegt de schade op de overheid te verhalen, maar acht het minst genomen gepast dat afgezien wordt van terugvordering van de verstrekte subsidie.
Appellante is van mening dat het gelet op de aard van de door haar aangewezen problematiek niet redelijk is haar tegen te werpen dat zij deze niet binnen tien dagen als overmacht aan verweerder gemeld heeft. Van vele kanten, waaronder ook de branchevereniging waarvan appellante lid is, is meermalen ook namens haar de noodklok geluid. Anderzijds is niet duidelijk wanneer de termijn van tien dagen dan naar verweerders mening zou zijn aangevangen.
Appellante heeft ter zitting uiteengezet dat zij bij de vormgeving van haar biologische productiemethode advies heeft ingewonnen bij allerlei deskundigen, waaronder ook medewerkers van verweerder, en dat zij nu alleen de financiële gevolgen van wat is misgegaan moet dragen, terwijl bij haar in die contacten steeds de verwachting gewekt was dat er naar oplossingen voor de bestaande problemen gezocht zou worden.
5. De beoordeling van het geschil
Appellante heeft zich ingevolge de Regeling verplicht om gedurende vijf jaren op haar bedrijf de biologische productiemethode in de gehele richting fruitteelt te volgen. Appellante heeft vanaf het begin aangegeven dat zij dit een zware en moeilijk uitvoerbare verplichting vond. Niet gezegd kan worden dat verweerder haar niet gewezen heeft op de in de Regeling neergelegde terugbetalingsverplichting als aan deze verplichting niet voldaan kon worden.
Appellante is de verplichting niettemin aangegaan en is vervolgens ook twee jaar op de ingeslagen weg voortgegaan. Naar zij verklaart - en het College twijfelt daar niet aan - is de voor haar bedrijfsvoering zeer gewichtige kwestie van beschikbaarheid van toelaatbare gewasbeschermingsmiddelen door haar veelvuldig bij onder andere de betrokken overheidsorganen aan de orde gesteld en heeft zij op basis van de verkregen reacties gemeend dat voldoende bruikbare middelen beschikbaar zouden komen of blijven.
Het voorgaande neemt echter niet weg dat het haar ondernemingsbeslissing was om gebruik te maken van een subsidieregeling waaraan de voorwaarde verbonden was dat de biologische productiemethode gedurende vijf jaar gevolgd moest worden op straffe van verval van de gehele toegekende subsidie. Zij heeft terzake een zeker risico genomen.
De regeling is gebaseerd op Europese regelgeving, met name Verordening (EEG) nr. 2078/91 van de Raad van 30 juni 1992 betreffende landbouwproduktiemethoden die verenigbaar zijn met de eisen inzake milieubescherming, en betreffende natuurbeheer. Daarin is het vereiste van een minimumduur van de aangegane verplichtingen van vijf jaar neergelegd. Ook artikel 5 van Pro de Regeling verplicht tot het in acht nemen van de vijfjaarsperiode. Verweerder is dus niet bevoegd daarvan af te wijken.
Zelfs als gezegd zou moeten worden dat appellante, nadat zij de verplichting op zich genomen had om op haar bedrijf gedurende vijf jaar fruit te telen volgens de biologische productiemethode, onverwacht overvallen zou zijn door overheidsbesluitvorming inzake biologische bestrijdingsmiddelen die een succesvolle teelt zou bemoeilijken, zou daaraan niet de conclusie verbonden kunnen worden dat appellante recht zou hebben op de subsidie als zij binnen de gestelde termijn van vijf jaren de biologische fruitteelt zou staken, of dat in elk geval de uitbetaalde termijnen daarvan niet zouden mogen worden teruggevorderd.
In het onderhavige geval staat echter vast dat appellante ten tijde van het aanvragen van de subsidie op de hoogte kon zijn van de bestaande problemen. Koper was reeds verboden, voor kalkzwavel gold een tijdelijke gedoogregeling. Kortom, vanuit haar perspectief waren de risico's duidelijk zichtbaar. Niet gezegd kan bovendien worden dat de toelating van de bewuste gewasbeschermingsmiddelen aan de vrije discretie van verweerder was overgelaten. Er was Europese regelgeving die de mogelijkheden aanmerkelijk beperkte.
Voorts heeft appellante vanaf het begin aangegeven een omschakeling van haar gehele bedrijf naar biologische teelt niet eenvoudig haalbaar te achten.
Een en ander leidt het College ook tot de conclusie dat de ontwikkelingen in de toelating van gewasbeschermingsmiddelen niet als overmacht kunnen worden aangemerkt, met name omdat hier geenszins van een onvoorziene omstandigheid gesproken kan worden.
Nu de subsidietoekenning met terugwerkende kracht wordt ingetrokken ligt een terugvordering van de reeds uitbetaalde bedragen ingevolge artikel 4:57 Awb Pro in beginsel voor de hand. Het feit dat appellante ook zelf in de biologische produktie van het fruit geïnvesteerd heeft noch het feit dat zij over haar bedrijfsvoering met overheid heeft overlegd, levert voldoende grond op om verweerder gehouden te achten van een dergelijke terugvordering af te zien.
Het voorgaande leidt tot de slotsom dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 Awb Pro.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, in tegenwoordigheid van mr. M.H. Vazquez Muñoz als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 21 april 2006.
w.g. W.E. Doolaard w.g. M.H Vazquez Muñoz