Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(zesde enkelvoudige kamer)
AWB 05/574 5 april 2006
5135 EG-steunverlening akkerbouwgewassen
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A, B en C, te X, appellante,
gemachtigde: ing. W. van de Geest, werkzaam voor K&G Advies, te Spakenburg,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: drs. J.J.M. Schipper, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 9 augustus 2005, door het College ontvangen op 10 augustus 2005, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 1 juli 2005.
Verweerder heeft in dit besluit beslist op het bezwaar van appellante tegen een besluit, waarbij de aanvraag oppervlakten 2004 krachtens de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen (hierna: Regeling) is afgewezen.
Bij brief van 5 september 2005 heeft appellante de gronden van het beroep aangevuld.
Bij brief, bij het College ingekomen op 4 oktober 2005, heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 22 februari 2006 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waar voor appellante de maat B, bijgestaan door zijn gemachtigde, en verweerder, vertegenwoordigd door zijn gemachtigde, zijn verschenen. Voor verweerder was voorts drs. M. Honig, werkzaam bij GeoRas, aanwezig.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad van 17 mei 1999 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen (Pb EG L 160, blz. 1) is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 7
Er kunnen geen betalingsaanvragen worden ingediend voor grond die op 31 december 1991 als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was. (…) "
Ingevolge artikel 2 van Verordening (EG) nr. 2316/1999 van de Commissie van 22 oktober 1999 houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen (Pb EG L 280, blz. 43) geldt voor het begrip "blijvend grasland" als bedoeld in artikel 7 van Verordening (EG) nr. 1251/1999 de in de bijlage I opgenomen definitie. Deze definitie luidt als volgt:
"1. Blijvend grasland
Grond die geen deel uitmaakt van een vruchtwisseling en die blijvend (ten minste vijf jaar) als grasland wordt gebruikt, ongeacht of het ingezaaid dan wel natuurlijk grasland betreft. "
In Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunmaatregelen (Pb EG L 327, blz. 11) zoals nadien gewijzigd, is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 32
1. Wanneer ten aanzien van een gewasgroep de aangegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte in de zin van artikel 31, lid 2, wordt het steunbedrag berekend op basis van de geconstateerde oppervlakte, verminderd met tweemaal het vastgestelde verschil wanneer dit groter is dan 3 % of dan 2 ha, doch niet groter dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte.
Wanneer het verschil groter is dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte, wordt voor de betrokken gewasgroep geen aan de oppervlakte gerelateerde steun toegekend.
2. Wanneer met betrekking tot de totale geconstateerde oppervlakte waarop een steunaanvraag in het kader van de in artikel 1, lid 1, onder a), van Verordening (EEG) nr. 3508/92 vermelde steunregelingen betrekking heeft, het verschil tussen de aangegeven oppervlakte en de geconstateerde oppervlakte in de zin van artikel 31, lid 2, groter is dan 30 %, wordt het op grond van die steunregelingen toe te kennen steunbedrag waarop het bedrijfshoofd overeenkomstig artikel 31, lid 2, aanspraak zou kunnen maken, voor het betrokken kalenderjaar geweigerd. (…) "
In de Regeling is, voorzover hier van belang, het volgende bepaald:
"Artikel 1
In deze regeling wordt verstaan onder:
(…)
n. akkerland:
a) geheel van tot een bedrijf behorende grond met uitzondering van grond die op 31 december 1991 als blijvend grasland, grond voor blijvende teelten, bosgrond of grond voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was, en
b) grond die uiterlijk op 31 december 1991 overeenkomstig de Beschikking ter zake van het uit productie nemen van bouwland uit productie is geweest met uitzondering van grond die overeenkomstig artikel 4 is vervangen door andere gronden;
(…) "
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante heeft bij haar aanvraag oppervlakten voor het jaar 2004 voor 10,50 ha snijmaïs en 2,30 ha tarwe voor akkerbouwsteun opgegeven.
- Bij brief van 23 november 2004 heeft verweerder appellante in kennis gesteld van de resultaten van een controle door middel van teledetectie. Uit de controle is verweerder gebleken dat het opgegeven perceel met volgnummer 13 en gewascode 259 (snijmaïs) niet aan de definitie van akkerland voldoet. Appellante is in de gelegenheid gesteld om binnen 14 dagen bewijsmateriaal over te leggen waaruit blijkt dat perceel 13 toch aan de definitie van akkerland voldoet.
- Bij besluit van 17 januari 2005 heeft verweerder de aanvraag om akkerbouwsubsidie voor het jaar 2004 afgewezen.
- Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 23 februari 2005, aangevuld bij brief van 21 april 2005, bezwaar gemaakt.
- Op 6 juni 2005 is appellante gehoord omtrent het bezwaar. Appellante heeft daarna bij brief van 21 juni 2005 de gronden van het bezwaar nader aangevuld.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Daaraan heeft verweerder, samengevat weergegeven, het volgende ten grondslag gelegd.
Volgens verweerder kan perceel 13 niet als premiewaardig worden aangemerkt, nu door middel van satellietbeelden en de interpretatie daarvan door Georas is komen vast te staan dat het opgegeven perceel in de referentiejaren 1987 tot en met 1991 blijvend grasland was en derhalve niet aan de definitie akkerland voldoet. Hetgeen appellante tegen deze bevinding heeft aangevoerd, kan verweerder niet tot een ander standpunt leiden. De opvatting dat de satellietfoto's van zodanige tijdstippen zijn, dat daartussen een ander gewas kan zijn geteeld, wordt door verweerder niet gedeeld. Met uitzondering van het jaar 1990 zijn de satellietfoto's genomen op tijstippen dat de maïs nog op het land aanwezig kan zijn. Daarbij is niet gebleken van bijzondere (weers)omstandigheden waardoor het verloop van het groeiseizoen in de referentiejaren sterk zou hebben afgeweken van andere jaren. Maar ook indien de beelden ná de oogst van maïs zouden zijn genomen, blijkt uit de kleuren dat sprake moet zijn geweest van gras, aangezien een groenbemester na een oogst op de satellietbeelden een andere kleur zou hebben gehad.
Appellante heeft als bewijsmateriaal landbouwtellingsgegevens uit 1989 en 1991 overgelegd waaruit blijkt dat de vorige verpachter op 3,75 ha snijmaïs heeft verbouwd, alsmede een schriftelijke verklaring van de voormalige verpachter dat de desbetreffende maïs op het onderhavige perceel 13 is geteeld. Verweerder heeft dit echter niet als objectief bewijsmateriaal aangemerkt, aangezien daaruit niet onomstotelijk blijkt dat de snijmaïs op perceel 13 is verbouwd. De verklaring dateert van na de referentieperiode en heeft betrekking op een gebeurtenis van minimaal 14 jaar geleden, zodat volgens verweerder niet kan worden uitgesloten dat de verklaring onjuist is.
Voorts is volgens verweerder geen sprake van gerechtvaardigd opgewekt vertrouwen, ondanks het feit dat in de voorafgaande jaren voor perceel 13 subsidie is toegekend. Pas in november 2004 is verweerder, na controle door Georas, bekend geworden dat het perceel niet aan de definitie voldoet. Dat in het verleden minder fijnmazig is gecontroleerd en met minder gedetailleerde controlegegevens zoals satellietbeelden, brengt niet mee, dat thans niet op de eerdere conclusie, dat het perceel voldoet aan de definitie, kan worden teruggekomen. Dat het inmiddels praktisch onmogelijk is geworden om nog aan bewijsmateriaal te komen dat ziet op het gebruik in de referentieperiode dient voor rekening en risico van de aanvrager te komen. Volgens verweerder had appellante zich er, vóórdat zij in 2001 het perceel 13 in gebruik nam, van moeten vergewissen of het perceel aan alle voorwaarden voor akkerbouwsubsidie voldeed. Dat appellante daarbij genoegen nam met de enkele verklaring van de vorige eigenaar, dient dan ook voor haar rekening te blijven.
Nu het perceel 13 een oppervlakte van 3,50 ha heeft, en de in totaal geconstateerde oppervlakte nog 9,30 ha bedraagt, komt het verschil tussen de aangevraagde en geconstateerde oppervlakte neer op 37,63 %. Ingevolge artikel 32, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 dient de gehele aanvraag te worden afgewezen.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter onderbouwing van haar beroep aangevoerd dat zij voorafgaande aan de ingebruikname van perceel 13 voldoende nauwkeurig onderzoek heeft verricht naar het gebruik van de grond in de referentieperiode 1987 tot en met 1991. Daarbij wijst appellante op de door haar overgelegde schriftelijke verklaring van de eigenaar, dat de grond in die periode voldeed aan de definitie akkerland. Daartegenover staat het door verweerder jaarlijks verrichte onderzoek naar haar aanvragen om akkerbouwsubsidie. Dit heeft echter altijd geleid tot inwilliging van de aanvragen, zodat appellante er inmiddels gerechtvaardigd op mocht vertrouwen dat verweerder daarop niet zou terugkomen.
Appellante stelt voorts dat verweerder onvoldoende duidelijk heeft gemaakt waarop de conclusie is gebaseerd dat de premie ten onrechte is toegekend. Appellante heeft in bezwaar aangegeven dat zij na de oogst van snijmaïs gebruik maakt van een groenbemester en verweerder heeft niet aangegeven wat de kleurverschillen tussen groenbemester en gras zijn. Daarnaast wijst appellante erop dat, gezien de datum van de satellietbeelden, op zeven van de tien beelden geen snijmaïs te zien zal zijn geweest, maar juist de bewuste groenbemester.
Appellante acht voorts de op haar rustende bewijslast om op perceelsniveau aan te tonen dat er is voldaan aan de definitie akkerland onredelijk, nu een bedrijf wettelijk gezien slechts verplicht is om de boekhouding zeven jaar te bewaren en er inmiddels 14 jaar zijn verstreken, zodat nota's van loonwerkbedrijven niet meer voorhanden zijn. De notariële akte is weer veel ouder dan de referentieperiode en kan om die reden niet worden gebruikt. Ook luchtfoto's zijn niet of nauwelijks meer verkrijgbaar.
Tot slot wijst appellante erop dat haar bedrijf vanwege recente investeringen financieel in de problemen zal komen indien de komende jaren de premie van de afgelopen jaren zal worden teruggevorderd. Ook heeft appellante de indruk dat de eerdere controles bewust beperkt zijn uitgevoerd, om nu premie te kunnen terugvorderen teneinde het begrotingstekort van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit dan wel de EU te verkleinen.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Verweerders besluit om geen subsidie toe te kennen voor het jaar 2004 berust op de conclusie dat uit de satellietbeelden en de interpretatie daarvan door Georas blijkt dat perceel 13 niet aan de definitie akkerland voldoet.
5.1.1 Zoals het College eerder heeft overwogen, onder meer in de uitspraak van 30 september 2005 (www.rechtspraak.nl, LJN AU4088) vergt de interpretatie van satellietbeelden een niet geringe mate van deskundigheid. Het is in vele gevallen niet mogelijk om met behulp van een simpel schema op basis van de daarop zichtbare kleurverschillen tot een eenduidige conclusie over de aanwezigheid van bepaalde beplanting op een bepaald moment te geraken. Dat neemt niet weg dat er betrouwbare informatie aan valt te ontlenen. Dit laat evenwel onverlet dat de aanvrager de premiewaardigheid van een perceel alsnog aannemelijk kan maken door feiten en omstandigheden aan te voeren op grond waarvan kan worden geconcludeerd dat het desbetreffende perceel gedurende de referentiejaren niet alleen als grasland in gebruik is geweest. Volgens vaste jurisprudentie van het College kan daarbij geen vorm van bewijs op voorhand worden uitgesloten en dient bij de waardering van het aangebrachte bewijs rekening gehouden te worden met het feit, dat het tijdsverloop na de periode van 1987 tot en met 1991 de mogelijkheid van bewijslevering ongunstig beïnvloedt. Het bewijs van een ander gebruik dan uit de satellietbeelden wordt afgeleid, kan in beginsel alleen per perceel worden geleverd. Uitgangspunt is ten slotte de verantwoordelijkheid van de aanvrager om te onderbouwen dat hij voor de door hem aangevraagde subsidie in aanmerking komt. Het is daarom niet aan verweerder om overtuigend te bewijzen dat een perceel niet premiewaardig is, maar aan de aanvrager om aannemelijk te maken dat een voor subsidie opgegeven perceel premiewaardig is, zodat van hem bewijs ter zake mag worden gevraagd.
5.1.2 Blijkens de toelichting op de beelden van drs. Honig ter zitting, zijn de kleuren op de satellietbeelden, die ook in het midden van het jaar zijn genomen, niet verenigbaar met de stelling van appellante dat wisselteelt heeft plaatsgevonden op perceel 13. Het door appellante overgelegde bewijs, de schriftelijke verklaring van de verpachter en de lanbouwtellinggegevens, kunnen het College niet overtuigen van de onjuistheid van de conclusies van Georas. De verklaring van de verpachter is pas zeer onlangs opgesteld en spreekt slechts in algemene bewoordingen van gebruik als akkerland in "één der jaren 1987 t/m 1991", zonder nadere perceelsgebonden details. Dit doet afbreuk aan de geloofwaardigheid ervan. De gegevens van de landbouwtelling zijn niet te herleiden tot het perceel 13. Appellante is er dan ook niet in geslaagd voldoende aannemelijk te maken dat perceel 13 gedurende de referentieperiode voldeed aan de definitie akkerland. De desbetreffende beroepsgronden treffen geen doel.
5.2 Het beroep van appellante op opgewekt vertrouwen door het eerder goedkeuren van de aanvragen kan evenmin slagen. Naar vaste rechtspraak van het College staat de omstandigheid dat verweerder in voorgaande jaren aanvragen minder fijnmazig heeft gecontroleerd er niet aan in de weg dat een latere aanvraag wordt getoetst aan meer gedetailleerde controlegegevens, zoals satellietopnamen. Aan de hand daarvan kan verweerder terugkomen op zijn in eerdere jaren getrokken conclusie dat een perceel voldoet aan de definitie akkerland.
5.3 Ten aanzien van het betoog van appellante, dat van haar in redelijkheid geen bewijs meer kan worden verlangd na meer dan 14 jaar, overweegt het College dat het in de eerste plaats de verantwoordelijkheid van de aanvrager is om, vóórdat hij een perceel als akkerland in gebruik neemt en voor subsidie in aanmerking wil brengen, zich ervan te vergewissen dat het perceel voldoet aan de definitie akkerland. Indien een aanvrager een aanvraag indient voor percelen waarvan hij niet aannemelijk kan maken dat deze aan de voorwaarden voldoen, komt dat voor zijn rekening en risico. Het College acht het denkbaar dat een aanvrager, die gedurende de jaren 1987 tot en met 1991 niet als eigenaar, pachter of anderszins bij het gebruik van een perceel betrokken was en die zich aanwijsbaar omtrent het gebruik van een perceel in de bewuste periode heeft geïnformeerd en in dat kader vóór de indiening van zijn aanvraag schriftelijke bescheiden verkregen heeft waaruit in redelijkheid de conclusie kan worden getrokken dat het perceel aan de voorwaarden voor steunverlening voldoet, aan weigering van de aanvraag kan ontkomen. Daarvan is in onderhavig geval echter geen sprake, zodat het beroep in zoverre faalt.
5.4 Tot slot kan de omstandigheid dat appellante door onderhavig besluit in financiële problemen zal komen niet baten, nu het communautaire stelsel die omstandigheid niet erkent als grondslag om in strijd met de eisen voor premiewaardigheid alsnog subsidie toe te kennen. De stellingen van appellante inzake het terugdringen van het begrotingstekort van verweerder of de Europese Unie laat het College als niet nader onderbouwd verder buiten beschouwing.
5.5 Uit het voorgaande volgt dat het beroep ongegrond is. Voor een proceskostenveroordeling op de voet van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht ziet het College geen termen.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. F. Stuurop, in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 5 april 2006.
w.g. F. Stuurop w.g. F.W. du Marchie Sarvaas