Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 04/1121 30 maart 2006
27000 Wet vermindering afdracht loonbelasting
en premie volksverzekeringen
Uitspraak in de zaak van:
A B.V., te X, appellante,
gemachtigde: B, juridisch adviseur te Y,
tegen
Minister van Economische Zaken, verweerder,
gemachtigde: mr. R. Volkers, werkzaam bij verweerders agentschap SenterNovem.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 15 december 2004, bij het College binnengekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 10 november 2004.
Bij dit besluit heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen het intrekken van de verklaring als bedoeld in artikel 24, eerste lid, Wet vermindering afdracht loonbelasting en premie voor de volksverzekeringen (hierna: S&O-verklaring) over het jaar 2002 voor het project Manipulator ongegrond verklaard.
Bij brief van 13 januari 2005 heeft appellante de gronden van het beroep aangevuld.
Bij brief van 25 februari 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 9 maart 2006 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de gemachtigden van partijen hun standpunten nader hebben toegelicht. Aan de zijde van appellante is voorts verschenen C, directeur bij appellante en D, werkzaam bij E Consultants. Aan de zijde van verweerder verschenen, naast gemachtigde, mr. G. Baarsma en ir. drs. J. Otten.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Wet vermindering afdracht loonbelasting en premie voor de volksverzekeringen (hierna: WVA) luidde ten tijde van en voor zover hier van belang:
"Artikel 24
(…)
7. (…) Een S&O-verklaring kan tevens worden gewijzigd of ingetrokken indien blijkt dat de in artikel 25 bedoelde administratie niet voldoet aan het bij of krachtens dat artikel bepaalde. De bevoegdheid tot het wijzigen of intrekken van een verklaring vervalt door verloop van vijf jaren na de dagtekening van de verklaring.
(…)
Artikel 25
De S&O-inhoudingsplichtige aan wie een S&O-verklaring is afgegeven houdt een overeenkomstig bij ministeriële regeling van Onze Minister van Economische Zaken vast te stellen regels ingerichte administratie bij met betrekking tot de aard en de inhoud van het verrichte speur- en ontwikkelingswerk en de uren welke de daarbij betrokken werknemers hebben besteed aan het speur- en ontwikkelingswerk. De eerste volzin is van overeenkomstige toepassing met betrekking tot de S&O-belastingplichtige aan wie een S&O-verklaring is afgegeven."
De Uitvoeringsregeling administratieve voorschriften S&O-vermindering (hierna: Uitvoeringsregeling) luidt voor zover van belang:
"Artikel 2
De S&O-inhoudingsplichtige of S&O-belastingplichtige aan wie een S&O-verklaring is afgegeven dient een zodanige administratie bij te houden dat daaruit uiterlijk twee maanden na afloop van het kalenderkwartaal waarin werkzaamheden zijn verricht waarop de verklaring betrekking heeft op eenvoudige en duidelijke wijze zijn af te leiden:
a. de aard en de inhoud van het verrichte speur- en ontwikkelingswerk;
b. het aantal uren dat de betrokken werknemers, dan wel de betrokken S&O-belastingplichtige aan het verrichte speur- en ontwikkelingswerk per project hebben besteed."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij besluit van 24 januari 2002 heeft verweerder appellante een S&O-verklaring verstrekt voor het jaar 2002 met betrekking tot het project Manipulator.
- Op 21 mei 2003 heeft verweerder een controlebezoek gebracht aan het bedrijf van appellante. De aangetroffen administratie voldeed naar het oordeel van de controlerend ambtenaar niet aan de maatstaf van artikel 2 Uitvoeringsregeling.
- Aan appellante is bij brief van 22 mei 2003 de gelegenheid geboden om delen van de projectadministratie in te sturen, van welke gelegenheid appellante bij brieven van 23 mei 2003 en 15 augustus 2003 gebruik heeft gemaakt
- Bij brief van 2 oktober 2003 heeft verweerder een afspraak voor een nieuw bedrijfsbezoek bevestigd en daarbij gevoegd een toelichting met betrekking tot de onderdelen waaruit een projectadministratie zou moeten bestaan.
- Op 8 oktober 2003 heeft verweerder opnieuw een controlebezoek gebracht.
Blijkens het verslag was de controlerend ambtenaar opnieuw van mening dat de projectadministratie niet voldeed aan de eisen.
- Bij brief van 13 november 2003 heeft appellante geantwoord op een brief van 20 oktober 2003 van verweerder met vragen met betrekking tot de projectadministratie.
- Bij besluit van 6 april 2004 heeft verweerder de S&O-verklaring ingetrokken, omdat geen duidelijke projectadministratie is bijgehouden. Aan dit besluit heeft verweerder het volgende ten grondslag gelegd. De aanwezige administratie bestaat uit een eindrapportage van het ontwikkelingsproject en technische informatie van F, geproduceerd door een fabrikant in Denemarken. Uit de administratie blijkt niet dat de aanvrager de aandrijftechnologieën in een ontwerp heeft uitgewerkt, zoals in de aanvraag was beschreven. Uit de administratie blijkt voorts dat de ontwikkelingsactiviteiten zijn gestopt.
- Bij brief van 29 april 2004, aangevuld bij brief van 16 juni 2004 heeft appellante bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
- Op 11 augustus 2004 is appellante gehoord op haar bezwaren.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het standpunt van verweerder
Bij het bestreden besluit heeft verweerder appellantes bezwaren ongegrond verklaard. Verweerder heeft de projectadministratie die tijdens het horen op bezwaar is overhandigd bekeken en beschreven. Hij concludeert daaruit dat de administratie weliswaar een urenadministratie bevat, maar dat die betrekking heeft op slechts één werknemer. In reactie op het beroepschrift voegt verweerder toe dat uit de administratie niet kan worden afgeleid welke werkzaamheden tijdens de geschreven uren zijn verricht, noch dat de werkzaamheden zijn verricht waarvoor een S&O-verklaring is afgegeven.
Voorts is verweerder van oordeel dat uit de projectadministratie niet kan worden afgeleid dat de aangevraagde werkzaamheden zijn verricht, aangezien een beschrijving van de aard en de inhoud van het verrichte S&O-werk ontbreekt. Verweerder hecht daarbij betekenis aan de in de administratie aangetroffen projectbeschrijving en evaluatie. Deze omvatten slechts tweeëneenhalve pagina tekst. Voorts is in de evaluatie vermeld dat het project moet worden vervolgd als niet wordt gekozen voor F, een bestaande techniek.
Met betrekking tot de eisen die verweerder stelt aan de projectadministratie stelt verweerder dat hij de controlepraktijk na 1999 op basis van voortschrijdend inzicht nader heeft ingevuld. Het valt niet in te zien dat de bevinding dat de S&O-werkzaamheden niet zijn verricht in verband kan worden gebracht met constateringen van verweerder in 1999 betreffende de projectadministratie.
Met betrekking tot de rapportagematrix merkt verweerder op dat uit die matrix voor appellante blijkt dat de score in de rubriek projectadministratie niet goed is. Een intrekking is daarom niet in strijd met het in artikel 3:4, tweede lid, Awb neergelegde evenredigheidsbeginsel. Dat op de overige punten voldoende is gescoord, maakt dit niet anders.
Verweerder is voorts van opvatting dat hij voldoende gelegenheid heeft genomen om de gegevens te verzamelen tijdens het bedrijfsbezoek. Hoewel appellante verplicht is de dossiers aan verweerder ter beschikking te stellen, indien hij dat voor de beoordeling nodig vindt, heeft appellante dit geweigerd. Verweerder heeft volstaan met het bestuderen van de dossiers op het bedrijf, en met het maken van kopieën daaruit, aangezien hij het voor de beoordeling niet nodig vond de dossiers op te vragen.
In zijn verweerschrift voegt verweerder toe dat appellante zich heeft gericht op vergelijkingen met in de markt verkrijgbare producten. De inventarisatie en het literatuuronderzoek, alsmede de vergelijking met de concurrentie duiden meer op een marktverkennend onderzoek dan op een ontwikkelingsproject. Appellante geeft aan dat aandrijfcomponenten beschikbaar zijn en dat leveranciers bereid zijn te participeren. Hieruit concludeert verweerder dat nog geen S&O is verricht en dat appellante de ontwikkeling van producten door derden wilde laten uitvoeren.
Verweerder stelt dat de acties die hij neemt op basis van de rapportagematrix deel uitmaken van zijn controlebeleid, en niet kunnen worden gezien als sancties. Daarom is het niet nodig een vergelijking te maken met de andere acties uit de matrix. Voorts is verweerder van mening dat de vergelijking met de inspectie van 1999 niet opgaat. Het gaat om de onderhavige administratie en daaruit blijkt onvoldoende dat de aangevraagde werkzaamheden zijn verricht.
Verweerder heeft ter zitting gesteld dat een aantal van door appellante bedoelde administraties weliswaar summier waren, maar nog niet onmiddellijk tot intrekking hoefden te leiden, aangezien deze met enige inspanning nog te verbeteren waren. Voor die gevallen heeft verweerder een waarschuwing gegeven. In andere gevallen, waarin de projectadministratie te summier bleek, heeft verweerder ook de verklaring ingetrokken, tenzij dat in het betrokken geval wegens verjaring niet meer kon.
4. Het standpunt van appellante
Appellante is van mening dat de beslissing op bezwaar niet in stand kan blijven en voert daartoe het volgende aan.
De urenadministratie voldoet aan de gestelde eisen, aangezien het model in de Handleiding WBSO 2002 is gevolgd en dit niet de eis stelt dat de urenregistratie op activiteitenniveau plaatsvindt. Een registratie op projectnummer volstaat. Ter zitting heeft appellante dit standpunt nader gepreciseerd door aan te voeren, dat de Handleiding WBSO 2003 aanmerkelijk strenger is geformuleerd met betrekking tot de eisen die worden gesteld aan de projectadministratie dan de eerdere Handleidingen, die appellante heeft gehanteerd. Aangezien dit een project betreft van voor 2003 is het niet toegelaten dat verweerder de Handleiding van 2003 toepast in het controlebeleid.
In de rapportage is per activiteit en fasering conform de subsidieaanvraag gerapporteerd. Uit de projectadministratie is daarom eenvoudig en duidelijk af te leiden wat in de verschillende activiteiten is gedaan en welke kennis dit heeft opgeleverd.
Het ontwikkelingsproject heeft geresulteerd in bevindingen, conclusies, ontwerpomschrijvingen, toepassingen en één gevisualiseerd ontwerp. Door deze innovatie kan een nieuwe functionaliteit aan de producten van appellante worden toegevoegd. Door F kan worden beschikt over een eindloze rails dan wel geleider, waardoor de toepassingmogelijkheden voor appellante aanzienlijk worden vergroot. Het heeft geleid tot een nieuw fysiek product, te weten een aangedreven slide. Alleen de bouw en beproeving van het prototype zijn achterwege gebleven. Ter zitting heeft appellante hieraan toegevoegd dat verweerder ten onrechte de indruk wekt dat appellante met het project is gestopt, omdat F hetzelfde leverde als hetgeen werd ontwikkeld. F kon slechts een deel van de benodigde techniek leveren, zodat het niet betekent dat het project om die reden werd gestaakt.
Voor andere projecten van appellante, waarin eveneens een rapportage van drie pagina's beschikbaar is, en ook de bouw van het testsysteem is uitgesteld, heeft verweerder een ander standpunt ingenomen.
Voorts is appellante van mening dat als verweerder al tot de conclusie had kunnen komen dat niet geheel is voldaan aan de wettelijke eisen, er geen reden was de meest ultieme sanctie van intrekking op te leggen. Bij een gebleken tekortkoming heeft verweerder een aantal andere mogelijkheden. In dit geval had kunnen worden volstaan met een waarschuwing.
Appellante mocht voorts vertrouwen ontlenen aan recente inspecties, onder meer in 1999, die wel hebben geleid tot accordering van de werkwijze van appellante en aan haar gelieerde bedrijven. Als het al zo zou zijn dat de werkwijze van appellante niet meer aansluit bij het voortschrijdend inzicht van verweerder, dan had verweerder kunnen volstaan met het geven van een waarschuwing. Appellante betwijfelt of werkelijk sprake is van andere inzichten, aangezien andere projecten van appellante of van aan haar gelieerde bedrijven, met een vergelijkbare opzet van de administratie, wel in orde zijn bevonden.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het geschil spitst zich toe op de vraag of verweerder op juiste gronden heeft geoordeeld dat uit de door appellante gevoerde administratie niet op eenvoudige en duidelijke wijze de aard en de inhoud van het door haar verrichte speur- en ontwikkelingswerk zijn af te leiden.
5.2 Appellante heeft aangevoerd dat de urenadministratie geschiedt overeenkomstig de voorschriften en hetgeen verweerder pleegt te aanvaarden. Dit kan naar het oordeel van het College appellante niet baten nu verweerder de intrekking van de S&O-verklaring en het bestreden besluit heeft doen steunen op het ontbreken van een projectadministratie waaruit aard en inhoud van het verrichte speur- en ontwikkelingswerk zijn af te leiden. Verweerder heeft dienaangaande ter zitting naar voren gebracht, dat de urenadministratie in zoverre een rol heeft gespeeld bij het bestreden besluit, dat het verband tussen het aantal geschreven uren en de – blijkens de aanwezige stukken over de voortgang van het project – in die uren verrichte werkzaamheden moeilijk te leggen valt. De urenadministratie heeft geen doorslaggevende reden voor verweerders standpunt gevormd, zodat het betoog niet slaagt.
5.3 Appellante heeft betoogd dat haar administratie overeenkomstig verweerders Handleiding WBSO aansluit bij de in haar bedrijf gebruikelijke gang van zaken, welke tijdens een controle in 1999 nog door verweerder is goedgekeurd. Dienaangaande overweegt het College dat uit zowel artikel 25 WVA als artikel 2 Uitvoeringsregeling ondubbelzinnig volgt dat uit de administratie aard en inhoud van het verrichte speur- en ontwikkelingswerk moeten blijken. Aan deze inhoudelijke eis doet de verwijzing in de Handleiding WBSO naar de in het bedrijf gebruikelijke gang van zaken niet af.
Ook overigens slaagt appellantes betoog niet. Verweerder heeft met betrekking tot de gestelde goedkeuring in 1999 ter zitting naar voren gebracht dat deze voorstelling van zaken niet helemaal juist is, aangezien ook toen is gemeld dat een aantal van de getoonde projectadministraties niet of niet helemaal voldeed aan de eisen.
Appellante heeft voorts niet weersproken dat verweerder haar bij de bedrijfsbezoeken op 21 mei 2003 en op 8 oktober 2003 heeft gewezen op de noodzaak bepaalde verbeteringen in de administratie aan te brengen. Bij brief van 2 oktober 2003 heeft verweerder appellante nog een stuk doen toekomen, waarin is toegelicht waar een projectadministratie uit zou moeten bestaan. Het heeft op de weg van appellante gelegen bij die gelegenheid of naar aanleiding daarvan verweerder om opheldering te vragen over eventuele, bij haar bestaande onduidelijkheden over de te voeren administratie; gesteld noch gebleken is dat appellante om zodanige opheldering heeft gevraagd. In het licht van deze overwegingen kan het betoog van appellante niet leiden tot het door haar beoogde doel.
5.4 Met betrekking tot de stelling van appellante dat verweerder in het onderhavige geval een strengere maatstaf heeft aangelegd dan had mogen worden verwacht doordat verweerder de Handleiding WBSO 2003 tot uitgangspunt heeft genomen in plaats van de Handleiding WBSO 2002, het jaar waarop de ingetrokken S&O-verklaring betrekking heeft, overweegt het College als volgt. Deze stelling kan niet worden aanvaard, reeds hierom omdat naar het oordeel van het College verweerder, zelfs indien hij aan de beweerdelijk minder strenge eisen van 2002 zou hebben getoetst, heeft kunnen concluderen dat de getoonde administratie niet voldeed aan artikel 2 Uitvoeringsregeling. In het bijzonder heeft verweerder in aanmerking mogen nemen dat de projectadministratie in hoofdzaak bestaat uit een zogenoemd groeidocument van tweeëneenhalve bladzijde, waarin summierlijk is opgesomd aan welke eisen het te ontwikkelen product zou moeten voldoen, op grond van welke uitgangspunten een ontwerp zou kunnen worden gemaakt en welke fasen nog moeten worden doorlopen ten einde tot een eindresultaat te komen. Desgevraagd heeft appellante ter zitting verklaard over het jaar 2002 geen andere, door haar medewerkers tot stand gebrachte stukken ter beschikking te hebben ter onderbouwing van de verrichte werkzaamheden. Het College is met verweerder van oordeel dat dit document op zichzelf onvoldoende inzicht geeft in de aard en inhoud van het verrichte onderzoek.
5.5 Appellante heeft hiernaast nog aangevoerd dat verweerder bij zusterbedrijven van appellante projectadministraties heeft goedgekeurd die qua opzet en omvang vergelijkbaar waren met de projectadministratie van onderhavig project. Het College merkt hierover op dat appellante geen concrete voorbeelden heeft aangedragen van vergelijkbare wel goedgekeurde administraties, hetgeen wel op haar weg had gelegen. Verweerder heeft daarentegen ter zitting gemotiveerd gesteld dat een aantal van door appellante bedoelde administraties weliswaar summier waren, maar nog niet onmiddellijk tot intrekking hoefden te leiden, aangezien deze met enige inspanning nog te verbeteren waren. Voor die gevallen heeft verweerder een waarschuwing gegeven. In andere gevallen, waarin de projectadministratie te summier bleek, heeft verweerder ook de verklaring ingetrokken, tenzij dat in het betrokken geval wegens verjaring niet meer kon. Gelet hierop is het College van oordeel dat onvoldoende aannemelijk is geworden dat sprake is van vergelijkbare gevallen, zodat ook dit betoog faalt.
5.6 Uit het voorgaande volgt dat verweerder terecht heeft geconcludeerd dat de projectadministratie niet voldoet aan artikel 2 Uitvoeringsregeling, zodat hem de bevoegdheid toekwam om de S&O-verklaring in te trekken en deze intrekking in bezwaar te handhaven.
5.7 Appellante heeft verder naar voren gebracht dat – indien al zou moeten worden geconcludeerd dat niet was voldaan aan de wettelijke eisen – verweerder had kunnen overgaan tot het opleggen van een minder zware sanctie dan intrekking. In dat verband heeft appellante gewezen op het feit dat verweerder een zogenoemde rapportagematrix hanteert, waaruit zou blijken dat hij beschikt over een waaier van instrumenten. Op grond daarvan zou dienen te worden gemotiveerd, waarom niet is gekozen voor een andere reactie dan intrekking.
Voorop gesteld zij, dat intrekking of wijziging gelet op artikel 24, zevende lid, WVA, de enige wettelijke bevoegdheid is die verweerder heeft wanneer hij vaststelt dat de projectadministratie niet voldoet aan de eisen gesteld in artikel 25 WVA en artikel 2 Uitvoeringsregeling. Dat verweerder daarnaast in het kader van zijn toezichtsbeleid nog andere instrumenten, zoals kan blijken uit de rapportagematrix, heeft ontwikkeld zoals het doen van aanbevelingen over de inrichting van de administratie – door verweerder aangeduid als waarschuwing –, doet aan het voorgaande niet af.
Het College ziet daarom in het betoog van appellante aanleiding om te beoordelen of verweerder in redelijkheid heeft kunnen overgaan tot intrekking. Appellante heeft geen andere dan de hiervoor onder de punten 5.2 tot en met 5.5 besproken omstandigheden aangevoerd op grond waarvan intrekking achterwege zou behoren te blijven. Deze omstandigheden kunnen – zoals blijkt uit de betrokken overwegingen – niet leiden tot het oordeel dat verweerder niet tot intrekking heeft kunnen overgaan. Uit de stukken en het aangevoerde ter zitting is het College ook overigens niet gebleken van andere feiten of omstandigheden, zodat moet worden geoordeeld dat appellantes betoog faalt.
5.8 Dit leidt tot de slotsom dat het beroep ongegrond is. Voor een veroordeling in de proceskosten op voet van artikel 8:75 Awb bestaat geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. B. Verwayen, mr. J.A. Hagen, en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, in tegenwoordigheid van mr. C.G.M. van Ede als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 30 maart 2006.
w.g. B. Verwayen w.g. C.G.M. van Ede