Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 04/1139 30 maart 2006
27000 Wet vermindering afdracht loonbelasting
en premie volksverzekeringen
Uitspraak in de zaak van:
A B.V., te X, appellante,
gemachtigde: B, juridisch adviseur, te Y,
tegen
Minister van Economische Zaken, verweerder,
gemachtigde: mr. R. Volkers, werkzaam bij verweerders agentschap SenterNovem.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 15 december 2004, bij het College binnengekomen op 17 december 2004, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 10 november 2004.
Bij dit besluit heeft verweerder appellantes bezwaren tegen het intrekken van de verklaring als bedoeld in artikel 24, eerste lid, Wet vermindering afdracht loonbelasting en premie voor de volksverzekeringen (hierna: S&O-verklaring) over het jaar 2001 met betrekking tot het project Haalbaarheidsonderzoek CO2-machine ongegrond verklaard.
Bij brief van 13 januari 2005 heeft appellante de gronden van het beroep aangevuld.
Bij brief van 15 februari 2005 heeft verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.
Op 9 maart 2006 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de gemachtigden van partijen hun standpunten nader hebben toegelicht. Aan de zijde van appellante is voorts verschenen C, directeur bij appellante en D, werkzaam bij E Consultants. Aan de zijde van verweerder verschenen naast gemachtigde mr. G. Baarsma en ir. drs. J. Otten.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Wet vermindering afdracht loonbelasting en premie voor de volksverzekeringen (hierna: WVA) luidde ten tijde hier van belang en voor zover hier van belang:
"Artikel 1
1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
p. haalbaarheidsonderzoek: een activiteit gericht op het tot stand brengen van een schriftelijk rapport, inhoudende een systematisch opgezette en afgeronde analyse van de technische mogelijkheden van speur- en ontwikkelingswerk;
(…)
Artikel 24
(…)
7. (…) Een S&O-verklaring kan tevens worden gewijzigd of ingetrokken indien blijkt dat de in artikel 25 bedoelde administratie niet voldoet aan het bij of krachtens dat artikel bepaalde. De bevoegdheid tot het wijzigen of intrekken van een verklaring vervalt door verloop van vijf jaren na de dagtekening van de verklaring.
(…)
Artikel 25
De S&O-inhoudingsplichtige aan wie een S&O-verklaring is afgegeven houdt een overeenkomstig bij ministeriële regeling van Onze Minister van Economische Zaken vast te stellen regels ingerichte administratie bij met betrekking tot de aard en de inhoud van het verrichte speur- en ontwikkelingswerk en de uren welke de daarbij betrokken werknemers hebben besteed aan het speur- en ontwikkelingswerk. De eerste volzin is van overeenkomstige toepassing met betrekking tot de S&O-belastingplichtige aan wie een S&O-verklaring is afgegeven."
De Uitvoeringsregeling administratieve voorschriften S&O-vermindering (hierna: Uitvoeringsregeling) luidt voor zover van belang:
"Artikel 2
De S&O-inhoudingsplichtige of S&O-belastingplichtige aan wie een S&O-verklaring is afgegeven dient een zodanige administratie bij te houden dat daaruit uiterlijk twee maanden na afloop van het kalenderkwartaal waarin werkzaamheden zijn verricht waarop de verklaring betrekking heeft op eenvoudige en duidelijke wijze zijn af te leiden:
a. de aard en de inhoud van het verrichte speur- en ontwikkelingswerk;
b. het aantal uren dat de betrokken werknemers, dan wel de betrokken S&O-belastingplichtige aan het verrichte speur- en ontwikkelingswerk per project hebben besteed."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Het bedrijf van appellante maakt deel uit van een groep werkmaatschappijen onder de naam F.
- Bij besluit van 10 januari 2001 heeft verweerder appellante een S&O-verklaring voor het kalenderjaar 2001 verstrekt voor een project inzake textielreiniging, te weten Haalbaarheidsonderzoek CO2-machine. Dit project behelst een onderzoek naar de haalbaarheid van textielreinging met behulp van verdicht (vloeibaar) CO2, als alternatief voor perchloorethyleen en CFK-113.
- Op 3 juni 2003 heeft een controleambtenaar van verweerder een bezoek gebracht aan het bedrijf van appellante. De aangetroffen administratie voldeed naar het oordeel van de controlerend ambtenaar niet aan de maatstaf van artikel 2 Uitvoeringsregeling.
Bij brief van 12 juni 2003 heeft appellante verweerder stukken toegestuurd met betrekking tot een elftal projecten.
- Bij brief van 14 augustus 2003 is appellante in de gelegenheid gesteld de rapportages met betrekking tot het project CO2 machine over de jaren 2000 en 2001 na te sturen.
- Bij brief van 20 augustus 2003 heeft appellante verweerder een eindrapportage gezonden, waarin de deelrapportages met betrekking tot het project CO2 machine zijn verwerkt. In deze brief heeft appellante laten weten dat verder alle relevante stukken waren opgestuurd.
- Op 8 oktober 2003 heeft een tweede bedrijfsbezoek plaatsgevonden. Tijdens dit bezoek is geen aanvullende projectadministratie getoond.
- Bij brief van 13 november 2003 heeft appellante geantwoord op een brief van 20 oktober 2003 van verweerder met vragen met betrekking tot de projectadministratie.
- Bij besluit van 6 april 2004 heeft verweerder de S&O-verklaring voor 2001 inzake het project Haalbaarheidsonderzoek CO2 machine ingetrokken op de grond dat hiervoor geen duidelijke projectadministratie is bijgehouden. Uit de overgelegde administratie blijkt op geen enkele wijze welke werkzaamheden zijn uitgevoerd, aldus verweerder.
- Bij brief van 29 april 2004, aangevuld bij brief van 16 juni 2004 heeft appellante bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
- Op 11 augustus 2004 is appellante op haar bezwaren gehoord .
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het standpunt van verweerder
Bij het bestreden besluit heeft verweerder appellantes bezwaren ongegrond verklaard. Verweerder heeft vier ordners projectadministratie bekeken en beschreven en concludeert daaruit dat de administratie een correcte urenadministratie bevat. De projectadministratie voldoet niet aan de wettelijke eisen, aangezien de administratie dermate uitvoerig en onoverzichtelijk is, dat daaruit niet op eenvoudige en duidelijke wijze kan worden afgeleid welke werkzaamheden tot S&O-werk moeten worden gerekend. Ter zitting voegt verweerder hieraan toe, dat van de veelheid van stukken slechts een beperkt deel betrekking heeft op het jaar 2001 en van appellante afkomstig is.
Voorts is verweerder van oordeel dat uit de projectadministratie niet kan worden afgeleid dat de aangevraagde werkzaamheden zijn verricht, aangezien een beschrijving van de aard en de inhoud van het verrichte S&O-werk ontbreekt. Verweerder hecht daarbij betekenis aan de in de administratie aangetroffen notitie daterend van eind 2000, waaruit blijkt dat is besloten niet over te gaan tot zelfstandige ontwikkeling van apparatuur. Verweerder acht dit niet in overeenstemming met het voornemen om in 2001 een haalbaarheidsonderzoek terzake te doen. Daarnaast heeft verweerder acht geslagen op een brief van 12 augustus 1999 waaruit blijkt dat appellante voornemens is een fabrikant van CO2-reinigingsmachines te gaan vertegenwoordigen in de Benelux. Daarmee is in de ogen van verweerder de noodzaak voor de ontwikkeling van een eigen machine komen te vervallen.
Met betrekking tot de eisen die verweerder stelt aan de projectadministratie stelt verweerder dat hij de controlepraktijk na 1999 op basis van voortschrijdend inzicht nader heeft ingevuld. Appellante heeft de inrichting van de administratie sinds 1999 niet veranderd. Toch moet de inhoud van de S&O-werk op eenvoudige en duidelijke wijze blijken.
Verweerder heeft ter zitting gesteld dat een aantal van door appellante bedoelde administraties weliswaar summier waren, maar nog niet onmiddellijk tot intrekking hoefden te leiden, aangezien deze met enige inspanning nog te verbeteren waren. Voor die gevallen heeft verweerder een waarschuwing gegeven. In andere gevallen, waarin de projectadministratie te summier bleek, heeft verweerder ook de verklaring ingetrokken, tenzij dat in het betrokken geval wegens verjaring niet meer kon.
Met betrekking tot de rapportagematrix merkt verweerder op dat uit die matrix voor appellante ogenschijnlijk een goede beoordeling volgt, omdat het aangetroffen probleem, te weten het niet verricht hebben van de haalbaarheidsstudie, geen rubriek heeft in de matrix.
Verweerder is voorts van opvatting dat hij voldoende gelegenheid heeft genomen om de gegevens te verzamelen tijdens het bedrijfsbezoek. Hoewel appellante verplicht is de dossiers aan verweerder ter beschikking te stellen, indien hij dat voor de beoordeling nodig vindt, heeft appellante dit geweigerd. Verweerder heeft volstaan met het bestuderen van de dossiers op het bedrijf, en met het maken van kopieën daaruit, aangezien hij het voor de beoordeling niet nodig vond de dossiers op te vragen.
Met betrekking tot appellantes in beroep ingenomen standpunt dat wel degelijk een haalbaarheidsonderzoek is gedaan en dat dit heeft geleid tot de definitie van een technisch probleem in verband met het effect van de agitatietechnologie, stelt verweerder dat dit niet blijkt uit de verstrekte projectadministratie. Daarin is geen afgeronde analyse aangetroffen die leidt tot de conclusie dat geen oplossingen zijn gevonden ten behoeve van een ingrijpende verbetering van het agiteereffect. De inventarisatie en het literatuuronderzoek, alsmede de vergelijking met de concurrentie duiden meer op een marktverkennend onderzoek dan op een haalbaarheidsonderzoek.
Verweerder stelt dat de acties die hij neemt op basis van de rapportagematrix deel uitmaken van zijn controlebeleid, en niet kunnen worden gezien als sancties met rechtsgevolg. Daarom is het niet nodig een vergelijking te maken met de andere acties die hij heeft ondernomen naar aanleiding van controles bij zusterbedrijven van appellante. Voorts is verweerder van mening dat de vergelijking met de situatie van 1999, toen de administratie wel werd goedgekeurd, niet opgaat, omdat toen het haalbaarheidsonderzoek nog maar net was gestart. Uit de onderhavige administratie blijkt onvoldoende dat de aangevraagde werkzaamheden zijn verricht.
4. Het standpunt van appellante
Appellante stelt in haar beroepschrift dat zij een haalbaarheidsonderzoek heeft uitgevoerd, dat gericht was op de inventarisatie van reinigingstechnologieën en het in kaart brengen van de stand van de techniek, onder meer bij concurrenten. In het onderzoek zijn twee agitatietechnologieën gedefinieerd, te weten een trommelproces en een jet-proces. Deze technieken zijn onderzocht en hebben tot de conclusie geleid dat het effect van deze technologieën vooralsnog onvoldoende is. Het haalbaarheidsonderzoek heeft aldus geresulteerd in de definitie van een technisch probleem, waarvoor een ontwikkelingsproject nodig is. Dit ontwikkelingsproject is niet doorgezet, omdat bleek dat grote concurrenten bezig waren met deze technologie.
Niet appellante, maar een gelieerd bedrijf is vertegenwoordiger van CO2-machines in de Benelux, zodat dit gegeven appellante niet kan worden tegengeworpen.
Ter zitting heeft appellante in dit verband aangevoerd dat de destijds bestaande CO2-machines niet adequaat werkten en dat om die reden een haalbaarheidsonderzoek is gedaan naar het ontwerpen van nieuwe reinigingstechnologieën. Dat onderzoek is uitgevoerd en heeft geleid tot de conclusie dat de beoogde effecten niet konden worden behaald.
Uit de (omvangrijke) administratie is af te leiden dat de werkzaamheden zijn verricht conform de aanvraag en de bijbehorende fasering. De aard en inhoud van de werkzaamheden blijken duidelijk uit de documentatie, de rapportage en de beproevingsresultaten. De kern van de haalbaarheidsstudie is verricht, namelijk het vaststellen wat ontwikkeld dient te worden.
Voorts is appellante van mening dat als verweerder al tot de conclusie had kunnen komen dat niet geheel is voldaan aan de wettelijke eisen, er geen reden was de meest ultieme sanctie van intrekking op te leggen. Bij een gebleken tekortkoming heeft verweerder een aantal andere mogelijkheden. In dit geval had kunnen worden volstaan met een waarschuwing.
Appellante mocht voorts vertrouwen ontlenen aan recente inspecties, onder meer in 1999, die wel hebben geleid tot accordering van de werkwijze van appellante en aan haar gelieerde bedrijven. Als het al zo zou zijn dat de werkwijze van appellante niet meer aansluit bij het voortschrijdend inzicht van verweerder, dan had verweerder kunnen volstaan met het geven van een waarschuwing. Appellante betwijfelt of werkelijk sprake is van andere inzichten, aangezien andere projecten van appellante of van aan haar gelieerde bedrijven, met een vergelijkbare opzet van de administratie, wel in orde zijn bevonden.
Ter zitting heeft appellante voorts in dit verband aangevoerd dat de Handleiding WBSO 2003 aanmerkelijk strenger is geformuleerd met betrekking tot de eisen die worden gesteld aan de projectadministratie dan de eerdere Handleidingen, die appellante heeft gehanteerd. Aangezien het hier gaat om projecten van voor 2003 is het niet toegelaten dat verweerder de Handleiding van 2003 toepast in het controlebeleid.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het geschil spitst zich toe op de vraag of verweerder op juiste gronden heeft geoordeeld dat uit de door appellante gevoerde administratie niet op eenvoudige en duidelijke wijze de aard en de inhoud van het door haar verrichte speur- en ontwikkelingswerk zijn af te leiden.
5.2 De stelling van appellante dat het haalbaarheidsonderzoek is uitgevoerd kan geen doel treffen, omdat – hoezeer op zichzelf ook van belang – het tot een goed einde brengen van het onderzoek niet de maatstaf is waaraan blijkens artikel 25 WVA en artikel 2 Uitvoeringsregeling moet worden getoetst. Van belang is evenzeer of van de uitvoering van het onderzoek blijkt uit de projectadministratie.
5.3 Het College is van oordeel dat verweerder terecht tot de slotsom is gekomen dat in het onderhavige geval niet is voldaan aan artikel 25 WVA en artikel 2 Uitvoeringsregeling.
Het College heeft geconstateerd dat met betrekking tot het project CO2-machines weliswaar een uitgebreide projectadministratie bestaat, maar dat de stukken die betrekking hebben op het jaar 2001 zeer summier zijn. Meer in het bijzonder betreft het een kort rapport van ruim twee bladzijden, waarin wordt vermeld dat experimenten zijn uitgevoerd, dat de reinigingsresultaten onvoldoende zijn, en dat een andere agitatietechnologie zou moeten worden ontwikkeld. De administratie bevat geen onderliggende stukken, zoals rapporten over de uitgevoerde experimenten en de meetresultaten of verslagen over onderzoek dat heeft geleid tot de conclusie dat twee soorten agitatietechnologie in aanmerking komen om de reinigingsresultaten te verbeteren. Desgevraagd heeft appellante ter zitting verklaard over het jaar 2001 geen andere, door haar medewerkers zelf tot stand gebrachte stukken ter beschikking te hebben ter onderbouwing van de verrichte werkzaamheden. Het College is met verweerder van oordeel dat dit document op zichzelf onvoldoende inzicht geeft in de aard en inhoud van het in 2001 verrichte onderzoek. Evenmin geeft het bedoeld inzicht in samenhang met de overige zich in het dossier bevindende stukken, aangezien die immers niet specifiek op in het jaar 2001 plaatsgevonden hebbende werkzaamheden betreffen. Op grond hiervan moet worden geoordeeld, dat de projectadministratie niet voldoet aan het bepaalde in artikel 25 WVA en artikel 2 Uitvoeringsregeling.
5.4 Gelet op het voorgaande behoeft niet te worden ingegaan op appellantes stelling met betrekking tot vertegenwoordiging voor CO2-machines in de Benelux.
5.5 Met betrekking tot de stelling van appellante dat verweerder in het onderhavige geval een strengere maatstaf heeft aangelegd dan had mogen worden verwacht doordat verweerder de Handleiding WBSO 2003 tot uitgangspunt heeft genomen in plaats van de Handleiding WBSO 2001, het jaar waarop de ingetrokken S&O-verklaring betrekking heeft, overweegt het College als volgt. Deze stelling kan niet worden aanvaard, reeds hierom niet omdat naar het oordeel van het College verweerder, zelfs indien hij aan de beweerdelijk minder strenge eisen van 2001 zou hebben getoetst, heeft kunnen concluderen dat de getoonde administratie niet voldeed aan artikel 25 WVA en artikel 2 Uitvoeringsregeling. Het College verwijst in dit verband naar zijn oordeel onder punt 5.3 van deze uitspraak.
5.6 Appellante heeft hiernaast nog aangevoerd dat verweerder bij zusterbedrijven van appellante projectadministraties heeft goedgekeurd die qua opzet en omvang vergelijkbaar waren met de projectadministratie van onderhavig project. Het College merkt hierover op dat appellante geen concrete voorbeelden heeft aangedragen van vergelijkbare wel goedgekeurde administraties, hetgeen wel op haar weg had gelegen. Verweerder heeft daarentegen ter zitting gemotiveerd gesteld dat een aantal van door appellante bedoelde administraties weliswaar summier waren, maar nog niet onmiddellijk tot intrekking hoefden te leiden, aangezien deze met enige inspanning nog te verbeteren waren. Voor die gevallen heeft verweerder een waarschuwing gegeven. In andere gevallen, waarin de projectadministratie te summier bleek, heeft verweerder ook de verklaring ingetrokken, tenzij dat in het betrokken geval wegens verjaring niet meer kon. Gelet hierop is het College van oordeel dat onvoldoende aannemelijk is geworden dat sprake is van vergelijkbare gevallen, zodat ook dit betoog faalt.
5.7 Uit het voorgaande volgt dat verweerder terecht heeft geconcludeerd dat de projectadministratie niet voldoet aan artikel 25 WVA en artikel 2 Uitvoeringsregeling, zodat hem de bevoegdheid toekwam om de S&O-verklaring in te trekken en deze intrekking in bezwaar te handhaven.
5.8 Appellante heeft verder naar voren gebracht dat – indien al zou moeten worden geconcludeerd dat niet was voldaan aan de wettelijke eisen – verweerder had kunnen overgaan tot het opleggen van een minder zware sanctie dan intrekking. In dat verband heeft appellante gewezen op het feit dat verweerder een zogenoemde rapportagematrix hanteert, waaruit zou blijken dat hij beschikt over een waaier van instrumenten. Op grond daarvan zou dienen te worden gemotiveerd, waarom niet is gekozen voor een andere reactie dan intrekking.
Voorop gesteld zij, dat intrekking of wijziging gelet op artikel 24, zevende lid, WVA, de enige wettelijke bevoegdheid is die verweerder heeft wanneer hij vaststelt dat de projectadministratie niet voldoet aan de eisen gesteld in artikel 25 WVA en artikel 2 Uitvoeringsregeling. Dat verweerder daarnaast in het kader van zijn toezichtsbeleid nog andere instrumenten, zoals kan blijken uit de rapportagematrix, heeft ontwikkeld, zoals het doen van aanbevelingen over de inrichting van de administratie – door verweerder aangeduid als waarschuwing –, doet aan het voorgaande niet af.
Het College ziet daarom in het betoog van appellante aanleiding om te beoordelen of verweerder in redelijkheid heeft kunnen overgaan tot intrekking. Appellante heeft geen andere dan de hiervoor onder de punten 5.2 tot en met 5.6 besproken omstandigheden aangevoerd op grond waarvan intrekking achterwege zou behoren te blijven. Deze omstandigheden kunnen – zoals blijkt uit de betrokken overwegingen – niet leiden tot het oordeel dat verweerder niet tot intrekking heeft kunnen overgaan. Uit de stukken en het aangevoerde ter zitting is het College is ook overigens niet gebleken van andere feiten of omstandigheden, zodat moet worden geoordeeld dat appellantes betoog faalt.
5.9 Het voorgaande leidt tot de slotsom dat het beroep ongegrond is.
5.10 Voor een proceskostenveroordeling op voet van artikel 8:75 Awb bestaat geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. B. Verwayen, mr. J.A. Hagen, en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, in tegenwoordigheid van mr. C.G.M. van Ede als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 30 maart 2006.
w.g. B. Verwayen w.g. C.G.M. van Ede