Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Enkelvoudige kamer voor spoedeisende zaken
AWB 06/212 17 maart 2006
14913 Wet personenvervoer 2000
Bestuursdwang
Uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak van:
A-Tax A B.V., te X, verzoekster,
gemachtigde: mr. L.C. de Jager, advocaat te Hoofddorp,
tegen
de Minister van Verkeer en Waterstaat, verweerder,
gemachtigde: mr. A.B. van Rijn, advocaat te Den Haag.
1. De procedure
Bij besluit van 15 februari 2006 heeft verweerder aan verzoekster een last onder dwangsom opgelegd wegens handelen in strijd met het bepaalde in artikel 75, eerste lid, van het Besluit personenvervoer 2000 (hierna: Bp2000).
Verzoekster heeft bij brief van 3 maart 2006 bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
Bij schrijven van gelijke datum heeft verzoekster de voorzieningenrechter van het College verzocht voornoemd besluit te schorsen althans een zodanige voorziening te treffen dat de nadelige gevolgen van het besluit voor verzoekster worden weggenomen, met veroordeling van verweerder in de kosten die verzoekster in verband met de behandeling van dit verzoek heeft moeten maken.
Verweerder heeft bij schrijven van 10 maart 2006 een schriftelijke reactie gegeven.
Het verzoek is ter zitting behandeld op 14 maart 2006, alwaar, naast de gemachtigde, het woord is gevoerd door B en mr. M. van Leeuwen, werkzaam bij het Koninklijk Nederlands Vervoer.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Artikel 93 van de Wet personenvervoer 2000 bepaalt het volgende:
" Onze Minister is bevoegd tot toepassing van bestuursdwang ter handhaving van de bij of krachtens deze wet gestelde verplichtingen."
Het Bp2000 bevat onder meer de volgende bepalingen:
" Artikel 75
1. Met het besturen van een auto waarmee taxivervoer wordt verricht, wordt slechts diegene belast, die in het bezit is van een geldige, behoorlijk leesbare, door Onze Minister verstrekte chauffeurspas, volgens het bij ministeriële regeling vast te stellen model.
2. Voor bij ministeriële regeling aan te wijzen soorten taxidiensten waarbij gedurende een bepaalde periode meermalen taxivervoer wordt verricht volgens een schriftelijke overeenkomst waarin tarieven zijn vastgelegd, kan in plaats van de in het eerste lid bedoelde chauffeurspas volstaan worden met een chauffeurspas onder beperkingen, volgens het bij ministeriële regeling vast te stellen model.
(…).
Artikel 76
1. Bij de aanvraag voor de chauffeurspas worden de volgende documenten overgelegd:
(…);
d. een door Onze Minister erkend getuigschrift van met goed gevolg afgelegde examens waarbij ten minste de kennis is vastgesteld van de door Onze Minister vastgestelde onderwerpen, waarbij onderscheid gemaakt kan worden tussen verschillende soorten taxidiensten..
(…)."
De bijlage bij artikel 1 van de Beleidsregels last onder dwangsom personenvervoer over de weg bepaalt onder meer het volgende:
" Overtreding Overtreden Hoogte Maximumhoogte
bepaling dwangsom verbeurde
per overtreding dwangsom-
bedragen
(…)
Vervoerder belast chauffeur Artikel 75 € 7.500 € 75.000
met taxivervoer die niet in lid 1
het bezit is van een geldige Bp2000
chauffeurspas
(…)"
Artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt het volgende:
" Een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen."
2.2 Bij de beoordeling van het verzoek om voorlopige voorziening gaat de voorzieningenrechter uit van de volgende feiten en omstandigheden.
- Verzoekster is een taxi-onderneming en houdt zich onder meer bezig met het verrichten van groepsvervoer op contractbasis.
- Tijdens een controle op 26 januari 2006 is vastgesteld dat een in dienst van verzoekster werkende chauffeur niet in het bezit was van een geldige chauffeurspas.
- Bij schrijven van 31 januari 2006 heeft verweerder verzoekster geïnformeerd over het voornemen haar een last onder dwangsom op te leggen.
- Verzoekster heeft bij schrijven van 9 februari 2006 op dat voornemen gereageerd.
- Vervolgens heeft verweerder het besluit van 15 februari 2006 genomen. Daarbij is aan verzoekster de last opgelegd dat zij zich dient te onthouden van overtreding van artikel 75, eerste lid, Bp2000 en is bepaald dat zij, met ingang van de tweede dag na de dag waarop de beschikking aan haar is gezonden, bij elke geconstateerde overtreding van voornoemd voorschrift, een dwangsom zal verbeuren van € 7.500 totdat een maximum van € 75.000 zal zijn bereikt.
3. Het standpunt van verzoekster
In haar verzoekschrift heeft verzoekster gesteld dat zij door het besluit van 15 februari 2006 ernstig wordt geschaad in haar belangen, omdat het haar niet mogelijk is om aan haar verplichtingen jegens haar opdrachtgevers te voldoen.
Verzoekster heeft in haar bezwaarschrift nog het volgende naar voren gebracht.
De vakbekwaamheidseis is toegevoegd aan de bestaande eisen voor het verkrijgen van een chauffeurspas. Daarbij is, door het creëren van een vrijstellingsregeling, rekening gehouden met de belangen van chauffeurs die voor 1 juli 2001 zijn begonnen. Voor bestaande chauffeurs die niet onder de vrijstellingsregeling vallen, geldt tot 1 januari 2006 een overgangsregeling. Tot die tijd gold een ingroeiregeling met het doel bedrijven die geheel nieuwe chauffeurs moeten aantrekken, daartoe de tijd te bieden. De daarbij behorende tijdelijke toelating is sinds 1 januari 2006 slechts in heel bijzondere situaties verkrijgbaar.
De branche kampt met een groot instroomprobleem door het ontbreken van een ingroeiregeling voor per 1 januari 2006 beginnende chauffeurs zonder pas. Dit probleem speelt vooral voor taxichauffeurs in loondienst van bedrijven die contractueel geregeld taxivervoer verrichten. Het duurt te lang voordat nieuw aangenomen chauffeurs de weg op kunnen; een wachttijd tot drie maanden is voor chauffeurs die een volledige chauffeurspas moeten aanvragen geen uitzondering. Het ondernemen wordt verzoekster onmogelijk gemaakt, doordat het ontbreken van een ingroeiregeling een ernstige hinderpaal vormt bij het aannemen van het voor nieuwe opdrachten vereiste gekwalificeerde nieuwe personeel. De extra vraag naar vervoer is voorts slechts zeer beperkt op te vangen door het extra inzetten van het huidige personeel of ander tijdelijk personeel.
De groep waarin verzoekster grotendeels haar personeel werft, heeft een laag opleidingsniveau. De kans is groot dat een aangenomen sollicitant tijdens de opleiding tegen een andere baan aanloopt, waar hij wel gelijk kan beginnen. Met de gewenste ingroeiregeling en de daarbij behorende training on the job, heeft men alvast inkomen en wordt de slagingskans ook groter.
Ongeveer 85% van het verrichte taxivervoer is vast werk, waarvoor een vast aantal chauffeurs en auto’s noodzakelijk is. Door de regelgeving en het gebrek aan voldoende examencapaciteit bij het Centraal Bureau rijvaardigheid (CBR) kan verzoekster niet meer op nieuwe opdrachten inspelen en heeft zij een tekort van 12 chauffeurs.
Op 15 februari 2006 heeft in de Vaste Tweede Kamercommissie voor Verkeer en Waterstaat een algemeen overleg plaatsgevonden, waar is gebleken dat er kamerbrede steun is voor het invoeren van een structurele ingroeiregeling voor contractueel vervoer. Het is dan ook twijfelachtig dat handhaving op dit moment wenselijk is.
Tijdens een controle is vastgesteld dat de heer C niet in het bezit was van een geldige chauffeurspas. Hij is op 30 september 2005 bij verzoekster in dienst getreden. Hij zou op 30 november 2005 het theoretisch examen doen, maar was toen ziek. Een herexamen is onmiddellijk aangevraagd, maar kon door de beperkte examencapaciteit bij het CBR pas op 23 februari 2006 worden afgelegd. Als hij slaagt, kan hij niet onmiddellijk worden ingezet, omdat dan eerst een nieuwe verklaring van goed gedrag en een medische keuring moet worden aangevraagd.
Uit artikel 4:84 Awb volgt dat verweerder dient te handelen in overeenstemming met een opgestelde beleidsregel, tenzij de gevolgen voor verzoekster onevenredig zouden zijn in verhouding met de door de beleidsregel te dienen doelen. Verzoekster wordt onevenredig hard getroffen door de in geding zijnde wet- en regelgeving, waardoor zelfs de bedrijfsvoering in gevaar komt. Toepassing van deze regels zonder kritische zelfreflectie is strijdig met de beginselen van behoorlijk bestuur. Verweerder heeft in dit verband niet voldaan aan zijn onderzoeksverplichting althans heeft het niet afwijken onvoldoende gemotiveerd. Verweerder had ook gebruik kunnen maken van de afwijkingsbevoegdheid die de beleidsregel hem biedt.
4. Het standpunt van verweerder
Verweerder heeft in zijn schriftelijke reactie van 10 maart 2006 het volgende naar voren gebracht.
Het verzoek ontbeert een spoedeisend belang. Verzoekster kan de verbeurte van dwangsommen voorkomen door chauffeurs die geen geldige chauffeurspas hebben, geen taxivervoer te laten verrichten. De betrokken chauffeur heeft op 23 februari 2006 zijn examen gehaald, maar tot 7 maart 2006 gewacht met het opvragen van het aanvraagpakket. Een aanvraag voor een chauffeurspas is nog niet ontvangen.
Verzoekster bestrijdt de rechtmatigheid van de wettelijke regeling als zodanig. Zij meent dat er een structurele ingroeiregeling voor nieuwe chauffeurs dient te komen. De in geding zijnde chauffeur is echter geen nieuwe chauffeur en viel onder de overgangsregeling. Een rechtmatigheidsoordeel ten aanzien van de ingroeiregeling voor nieuwe chauffeurs staat hier dan ook niet ter beoordeling.
Verweerder meent overigens dat het Bp2000 de exceptieve toets aan hogere regelgeving en algemene beginselen van behoorlijk bestuur, kan doorstaan. Naar vaste rechtspraak van het College bestaat er voorts slechts aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening indien het in geding zijnde besluit als onmiskenbaar onrechtmatig moet worden aangemerkt. Daar is in casu geen sprake van.
Verzoekster miskent dat verweerder een beginselplicht tot handhaving heeft, op grond waarvan hij is gehouden op te treden. Slechts in bijzondere gevallen kan daar van worden afgezien. Verweerder heeft er ook geen misverstand over laten bestaan dat vanaf 1 januari 2006 actief zou worden gehandhaafd en welke sancties zouden worden opgelegd. Bijzondere omstandigheden op grond waarvan van handhaving dient te worden afgezien, doen zich niet voor. Er bestaat geen zicht op legalisatie van verzoeksters handelen. Ook heeft verweerder eerder al de argumenten tegen handhaving van de ingroeimogelijkheid uiteengezet. Het is gedoogbeleid en er is dus kans op oneigenlijk gebruik; het is wenselijk dat chauffeurs eerst het examen halen en de fraudegevoeligheid is zeer groot. De gemaakte keuzes zijn rechtens aanvaardbaar en in ieder geval niet onmiskenbaar onrechtmatig. Ook kan handhavend optreden niet als onrechtmatig worden aangemerkt. Aan verweerders belangen bij handhaving komt een zwaarder gewicht toe dan aan de commerciële belangen van verzoekster bij afzien daarvan.
De verbetering van de kwaliteit van het taxivervoer is al geruime tijd een speerpunt in verweerders beleid. Daartoe is in 1999 de landelijke chauffeurspas ingevoerd. In de praktijk is de beoogde kwaliteitsverbetering echter onvoldoende van de grond gekomen. Daarom heeft verweerder, met brede steun vanuit de branche en de Tweede Kamer, een vakbekwaamheidseis ingevoerd. De branche is ruim voor het daadwerkelijk van kracht worden van de eis op de hoogte gesteld van de invoering van het examen. Daarnaast is in artikel II van het Besluit van 2 juni 2004 een overgangsregeling opgenomen, waardoor de branche ruim de tijd had om chauffeurs te werven, op te leiden en examen te laten doen, zodat vanaf 1 januari 2006 voldoende gekwalificeerde chauffeurs beschikbaar zouden zijn. Voorts wordt, omdat de eisen niet altijd aansloten op de werkpraktijk, als extra tegemoetkoming in artikel 75, tweede lid, Bp2000, voor bepaalde vormen van taxivervoer een beperktere vakbekwaamheidseis gesteld. Op uitdrukkelijk verzoek van de branche en de Tweede Kamer heeft verweerder recentelijk ten aanzien van deze vorm van taxivervoer onder strikte voorwaarden en voor een korte periode voorzien in een gedoogbeleid.
Het komt voor rekening van verzoekster dat een deel van haar chauffeurs niet tijdig het examen heeft gehaald. Zij is pas in juni 2005 begonnen met het opleiden van haar chauffeurs. De bij de controle aangehouden chauffeur heeft zelfs eerst in de laatste twee maanden van 2005 examen gedaan. Door ziekte heeft hij het theorie-examen niet tijdig kunnen afleggen. Dat kan verweerder niet worden verweten. Het is voorts aan verzoekster om te zorgen voor de beschikbaarheid van voldoende gekwalificeerd personeel. Verweerder heeft de branche daartoe voldoende tijd gegund, doordat zij reeds actieve chauffeurs ruim anderhalf jaar heeft gegeven om aan de examenverplichting te voldoen. Daarnaast mochten tot 1 januari 2006 nieuwe chauffeurs alvast gedurende acht weken aan de slag, voordat zij examen deden. Verweerder heeft voorts gewezen op de alternatieve methoden om gekwalificeerd personeel te krijgen. De positie van verzoekster verschilt daarnaast niet van die van andere taxi-ondernemers, die er wel grotendeels in zijn geslaagd hun chauffeurs tijdig aan de eisen te laten voldoen.
5. De beoordeling van het geschil
Ingevolge het bepaalde in artikel 8:81 Awb juncto artikel 19, eerste lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie kan, indien tegen een besluit, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij het College, bezwaar is gemaakt, op verzoek een voorlopige voorziening worden getroffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. Voorzover een oordeel wordt gegeven over de rechtmatigheid van het besluit van 26 januari 2006, is sprake van een voorlopig oordeel dat het College niet bindt in een eventuele bodemprocedure.
Met betrekking tot het gestelde spoedeisend belang van verzoekster overweegt de voorzieningenrechter dat de last onder dwangsom geen andere verplichtingen voor verzoekster in het leven roept dan welke reeds uit de wet voortvloeien, met uitzondering van de verplichting om bij het niet voldoen aan de last een dwangsom te betalen. Dit is derhalve uitsluitend een financieel belang. Een zodanig belang vormt naar vaste jurisprudentie op zichzelf geen reden om een voorlopige voorziening te treffen. Er bestaat evenmin grond om in dit concrete geval het ontbreken van een spoedeisend belang in verband met de onmiskenbare onrechtmatigheid van de last onder dwangsom te passeren.
Gelet op de ter zitting door de gemachtigde van verzoekster gegeven toelichting richt het verzoek zich niet tegen de rechtmatigheid van de onderliggende regelgeving, maar heeft het als strekking dat verweerder in dit concrete geval gebruik had moeten maken van zijn inherente bevoegdheid om af te wijken van zijn handhavingsbeleid en had moeten afzien van handhaving, omdat sprake is van een bijzondere situatie voor ondernemingen als zij. In verzoeksters visie is deze bijzondere situatie gelegen in de omstandigheid dat dergelijke ondernemingen veel contractsvervoer verrichten en dat zij daarvoor, onder meer door het ontbreken van een structurele ingroeiregeling, niet voldoende gekwalificeerde chauffeurs kunnen inzetten.
Niet in geschil is dat verzoekster handelt in strijd met het bepaalde in artikel 75, Bp2000 door het doen besturen van een auto waarmee taxivervoer wordt verricht door chauffeurs die niet voldoen aan alle daartoe gestelde eisen. Daarmee staat vast dat verweerder verzoekster terecht heeft aangemerkt als overtreder in de zin van artikel 5:32 Awb. Verweerder komt derhalve de bevoegdheid toe om bestuursdwang toe te passen dan wel, zoals in dit geval is gebeurd, een last onder dwangsom op te leggen. Alleen in bijzondere gevallen kan van verweerder worden verlangd dat hij afziet van zijn bevoegdheid om handhavend op te treden tegen illegale situaties.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter geeft hetgeen door verzoekster naar voren is gebracht, geen aanleiding om aan te nemen dat in casu sprake is van bijzondere omstandigheden in voornoemde zin.
De regelgever heeft, daarin gesteund door het parlement, besloten dat een chauffeur om vervoer als thans in geding te mogen verrichten, dient te voldoen aan bepaalde bekwaamheidseisen, waartoe in sommige gevallen een examen dient te worden afgelegd. Voorts is bepaald dat deze eis voor de in geding zijnde categorie chauffeurs vanaf 1 januari 2006 onverkort geldt. Bovendien heeft verweerder besloten om de thans in geding zijnde categorie chauffeurs na voornoemde datum niet langer de mogelijkheid te bieden om het examen eerst af te leggen nadat de werkzaamheden als chauffeur reeds waren aangevangen. Tenslotte heeft verweerder nadrukkelijk het voornemen uitgesproken om het naleven van het met ingang van 1 januari 2006 geldende regime ook intensief te gaan controleren en handhavend op te treden in geval van overtredingen.
Verzoekster was op de hoogte van deze eis en datum en van het voornemen van verweerder om de nieuwe regels ook daadwerkelijk te handhaven. Verzoekster heeft er evenwel voor gekozen om in september 2005 een chauffeur in dienst te nemen die nog niet beschikte over een chauffeurspas. Zij moest er op dat moment rekening mee houden dat als deze chauffeur het examen niet bij de eerste poging zou halen, het wellicht niet mogelijk zou blijken om tijdig herexamen te doen, waardoor de chauffeur per 1 januari 2006 niet als chauffeur op het contractvervoer kon worden ingezet. Deze omstandigheid valt volledig in de risicosfeer van verzoekster en kan verweerder niet worden tegengeworpen. Dat deze situatie ook daadwerkelijk is ingetreden, is naar voorlopig oordeel geen bijzondere omstandigheid die noopt tot het achterwege laten van de toepassing van bestuursdwang. Dat deze chauffeur door ziekte het in november 2005 geplande examen niet heeft kunnen afleggen, maakt dat niet anders. Ten aanzien van het ontbreken van de door verzoekster gewenste structurele ingroeiregeling voor nieuwe chauffeurs werkzaam in het contractsvervoer, overweegt de voorzieningenrechter dat dit een bewuste, naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet volstrekt onbegrijpelijke, beleidskeuze van verweerder is, die dan ook in het kader van deze procedure dient te worden gerespecteerd en in ieder geval geen bijzondere omstandigheid in de door verzoekster bepleite zin oplevert.
Verzoekster heeft nog gewezen op gewijzigde inzichten bij de betrokken Vaste Commissie van de Tweede Kamer en in dat verband de verwachting uitgesproken dat het beleid c.q. de regels zullen worden aangepast. De voorzieningenrechter kan echter slechts vaststellen dat verweerder vooralsnog geen aanpassingen heeft aangekondigd, en dat zijn gemachtigde ter zitting ook heeft verklaard dat daartoe thans ook niet het voornemen bestaat. Ook in deze speculatieve stelling van verzoekster ziet de voorzieningenrechter dan ook geen grond om tot het treffen van een voorlopige voorziening over te gaan.
Dat tenslotte aan de last onder dwangsom een kennelijk onjuiste afweging van de daarbij betrokken belangen ten grondslag ligt, heeft de voorzieningenrechter evenmin kunnen vaststellen.
Op grond van vorenstaande overwegingen wordt het verzoek afgewezen. De voorzieningenrechter acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 Awb.
6. De beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek af.:
Aldus gewezen door mr. J.A. Hagen, in tegenwoordigheid van mr. R. Meijer als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 17 maart 2006.
w.g. J.A. Hagen w.g. R. Meijer