Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Enkelvoudige kamer voor spoedeisende zaken
AWB 06/198 17 maart 2006
14913 Wet personenvervoer 2000
Bestuursdwang
Uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak van:
ConneXXion Taxi Services B.V., te IJsselmuiden, verzoekster,
gemachtigde: mr. W. van de Wetering, advocaat te Enschede,
tegen
de Minister van Verkeer en Waterstaat, verweerder,
gemachtigde: mr. A.B. van Rijn, advocaat te Den Haag.
1. De procedure
Bij besluit van 26 januari 2006 heeft verweerder aan verzoekster een last onder dwangsom opgelegd wegens handelen in strijd met het bepaalde in artikel 75, eerste lid, van het Besluit personenvervoer 2000 (hierna: Bp2000).
Verzoekster heeft bij schrijven van 23 februari 2006 bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
Bij schrijven van gelijke datum heeft verzoekster de voorzieningenrechter van het College verzocht voornoemd besluit te schorsen dan wel een voorziening te treffen die de voorzieningenrechter in de omstandigheden redelijk acht.
Verweerder heeft bij schrijven van 3 maart 2006 een schriftelijke reactie gegeven.
Het verzoek is ter zitting behandeld op 10 maart 2006, alwaar de gemachtigden de respectieve standpunten nader hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Artikel 93 van Pro de Wet personenvervoer 2000 bepaalt het volgende:
" Onze Minister is bevoegd tot toepassing van bestuursdwang ter handhaving van de bij of krachtens deze wet gestelde verplichtingen."
Bp2000 bevat onder meer de volgende bepalingen:
" Artikel 75
1. Met het besturen van een auto waarmee taxivervoer wordt verricht, wordt slechts diegene belast, die in het bezit is van een geldige, behoorlijk leesbare, door Onze Minister verstrekte chauffeurspas, volgens het bij ministeriële regeling vast te stellen model.
2. Voor bij ministeriële regeling aan te wijzen soorten taxidiensten waarbij gedurende een bepaalde periode meermalen taxivervoer wordt verricht volgens een schriftelijke overeenkomst waarin tarieven zijn vastgelegd, kan in plaats van de in het eerste lid bedoelde chauffeurspas volstaan worden met een chauffeurspas onder beperkingen, volgens het bij ministeriële regeling vast te stellen model.
(…).
Artikel 76
1. Bij de aanvraag voor de chauffeurspas worden de volgende documenten overgelegd:
(…);
d. een door Onze Minister erkend getuigschrift van met goed gevolg afgelegde examens waarbij ten minste de kennis is vastgesteld van de door Onze Minister vastgestelde onderwerpen, waarbij onderscheid gemaakt kan worden tussen verschillende soorten taxidiensten..
(…)."
De bijlage bij artikel 1 van Pro de Beleidsregels last onder dwangsom personenvervoer over de weg bepaalt onder meer het volgende:
" Overtreding Overtreden Hoogte Maximumhoogte
bepaling dwangsom verbeurde
per overtreding dwangsom-
bedragen
(…)
Vervoerder belast chauffeur Artikel 75 € 7.500 € 75.000
met taxivervoer die niet in lid 1
het bezit is van een geldige Bp2000
chauffeurspas
(…)"
Artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt het volgende:
" Een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen."
2.2 Bij de beoordeling van het verzoek om voorlopige voorziening gaat de voorzieningenrechter uit van de volgende feiten en omstandigheden.
- Verzoekster is de grootste taxionderneming van Nederland, en verricht onder meer kleinschalig personenvervoer, zoals vraagafhankelijk vervoer, groepsvervoer en taxivervoer. Zij heeft ongeveer 3.700 chauffeurs in dienst, waarvan ruim 60% valt binnen de categorie groepsvervoer.
- Tijdens een op 5 januari 2006 gehouden controle is vastgesteld dat een in dienst van verzoekster werkende chauffeur niet in het bezit was van een geldige chauffeurspas.
- Bij schrijven van 11 januari 2006 heeft verweerder verzoekster geïnformeerd over het voornemen haar een last onder dwangsom op te leggen.
- Verzoekster heeft bij schrijven van 19 januari 2006 op dat voornemen gereageerd.
- Vervolgens heeft verweerder het besluit van 26 januari 2006 genomen. Daarbij is aan verzoekster de last opgelegd dat zij zich dient te onthouden van overtreding van artikel 75, eerste lid, Bp2000 en is bepaald dat zij, met ingang van de tweede dag na de dag waarop de beschikking aan haar is gezonden, bij elke geconstateerde overtreding van voornoemd voorschrift, een dwangsom zal verbeuren van € 7.500 totdat een maximum van € 75.000 zal zijn bereikt.
3. Het standpunt van verzoekster
3.1 In haar verzoekschrift heeft verzoekster gesteld dat het in strijd met de redelijkheid en billijkheid is om te eisen dat zij binnen de begunstigingstermijn voldoet aan de gestelde last, omdat daardoor haar bedrijfsvoering op ernstige wijze wordt ontwricht. Zij heeft voorts verwezen naar de inhoud van haar bezwaarschrift.
3.2 In haar bezwaarschrift heeft verzoekster het volgende naar voren gebracht.
Om te kunnen beschikken over een chauffeurspas dient een chauffeur sinds de inwerkingtreding van het Besluit van 2 juni 2004 (Stbl. 2004, 252) te voldoen aan eisen van vakbekwaamheid, getoetst door het succesvol afleggen van een examen. Ingevolge artikel II van het Besluit van 2 juni 2004 zijn chauffeurs die op 1 juli 2004 in het bezit waren van een chauffeurspas en een praktische ervaring van drie jaren hadden, vrijgesteld van het examen. Chauffeurs met een geldige chauffeurpas, maar zonder genoemde ervaring, hoefden op grond van een overgangsregeling eerst op 1 januari 2006 aan de eisen te voldoen. Bij verzoekster gold deze overgangsregeling voor 1650 chauffeurs. Verzoekster heeft daartoe bij het Centraal Bureau rijvaardigheidsbewijzen (CBR) 4582 af te nemen (theorie- en praktijk)examens ingekocht.
Bij Besluit van 13 juni 2005 (Staatsblad 2005, 322) is de mogelijkheid gecreëerd om voor bij ministeriële regeling aan te wijzen soorten taxidiensten, te volstaan met een chauffeurspas onder beperkingen. Deze mogelijkheid is op 16 september 2004 aangekondigd, maar pas sinds 24 augustus 2005 is duidelijk in welke gevallen kan worden volstaan met het afleggen van het beperkter en dus lichter examen.
Gelet op het aantal mensen dat het examen moet afleggen, is de termijn van augustus 2005 tot 1 januari 2006 te kort, te meer daar ook rekening moet worden gehouden met het afleggen van herexamens. Het schriftelijk examen is bovendien voor chauffeurs van buitenlandse afkomst niet eenvoudig en deze groep mag pas na drie keer schriftelijk (her)examen te hebben gedaan, mondeling examen doen.
Verzoekster heeft de examens onmiddellijk aangevraagd, maar ongeveer 300 werknemers is het niet gelukt om vóór 1 januari 2006 te voldoen aan de eisen. Het CBR is er, door de hausse aan aanvragen, niet in geslaagd tijdig de herexamens te plannen. Inmiddels hebben 134 werknemers het examen alsnog gehaald. Waarschijnlijk voldoen op 1 april 2006 alle werknemers van verzoekster aan de gestelde eisen. De begunstigingstermijn moet daarom worden verlengd tot deze datum. Verzoekster doet er alles aan om zoveel mogelijk werknemers het examen te laten halen.
Verzoekster heeft in haar zienswijze van 19 januari 2006 aangeduid waarom de bij de controle betrokken chauffeur niet over het vereiste getuigschrift beschikte en dat geen sprake was van een uitzonderingssituatie. Omdat verzoekster haar vervoersovereenkomsten dient na te komen, kan zij niet anders dan – in totaal 95 - van de gezakte chauffeurs die nog geen herexamen hebben gedaan, maar waar wel al een herexamen voor is gepland, toch in te zetten. De overige 71 zijn niet aan het werk. Verzoekster heeft verweerder verzocht in te stemmen met deze voor verzoekster essentiële overgangssituatie. Zij dreigt anders in grote problemen te komen, omdat op korte termijn geen externe gediplomeerde kandidaten beschikbaar zijn, terwijl voorts vaak is overeengekomen om met vaste chauffeurs te werken. Verweerder heeft evenwel niet gereageerd op dit verzoek.
Verzoekster onderkent het belang van de nieuwe exameneisen. Zij ziet evenwel niet het belang van het strikt vasthouden aan de gestelde overgangstermijn. Er is immers een wijziging van omstandigheden, door de aanpassing van de eisen in september 2005. Daar moet bij in aanmerking worden genomen dat de betrokken chauffeurs wel beschikken over de chauffeurspas. Het belang van handhaving weegt onder deze omstandigheden niet zwaarder dan het belang van verzoekster bij opschorting. Verweerder maakt niet duidelijk dat hij de ontwrichting van de bedrijfsvoering in de belangenafweging heeft meegewogen.
3.3 Ter zitting is namens verzoekster, in aanvulling op het voorgaande het volgende naar voren gebracht.
Verzoekster heeft een spoedeisend belang bij schorsing van het besluit van 26 januari 2006, dan wel bij verlenging van de begunstigingstermijn tot 1 mei 2006. De in voornoemd besluit opgenomen begunstigingstermijn van één dag is voorts te kort. Door de last zijn ernstige problemen ontstaan bij de uitvoering van lopende vervoerscontracten.
Verzoekster blijkt afhankelijk van de beschikbare capaciteit bij het CBR. Deze capaciteit is niet toereikend. Gelet op de beschikbare capaciteit ziet het er naar uit dat alle chauffeurs op 1 mei aanstaande ten minste tweemaal examen hebben kunnen doen. Verzoekster voert nu het beleid dat van chauffeurs die het examen ook een tweede keer niet halen, afscheid wordt genomen. Het is onredelijk dat verzoekster het risico blijft lopen dat dwangsommen worden verbeurd.
Omdat de lichtere exameneisen voor 976 van haar chauffeurs zouden gaan gelden, was het niet meer dan logisch dat verzoekster deze chauffeurs niet heeft gemeld voor het reguliere examen. Daar zat ook een financieel aspect aan, omdat chauffeurs die het reguliere examen hebben gehaald conform de CAO hoger worden ingeschaald.
Verweerders stelling dat alle andere grote taxiondernemingen er in wel zijn geslaagd hun chauffeurs tijdig het examen te laten afleggen, is, naar uit de gegevens van het CBR blijkt, onjuist.
4. Het standpunt van verweerder
Verweerder heeft in zijn schriftelijke reactie van 3 maart 2006 het volgende naar voren gebracht.
Het verzoek ontbeert een spoedeisend belang. Verzoekster kan de verbeurte van dwangsommen voorkomen door chauffeurs die geen geldige chauffeurspas hebben, geen taxivervoer te laten verrichten. Het gaat in totaal om 166 chauffeurs, die op korte termijn herexamen kunnen doen. Verzoekster heeft voorts een maand gewacht met het indienen van haar verzoek.
Ook overigens bestaat er geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening. Verweerders belang bij handhaving van de wettelijke verplichting van artikel 75, eerste lid, Bp2000 dient zwaarder te wegen dan verzoeksters commerciële belang.
De verbetering van de kwaliteit van het taxivervoer is al geruime tijd een speerpunt in verweerders beleid. Daartoe is in 1999 de landelijke chauffeurspas ingevoerd. In de praktijk is de beoogde kwaliteitsverbetering echter onvoldoende van de grond gekomen. Daarom heeft verweerder, met brede steun vanuit de branche en de Tweede Kamer, een vakbekwaamheidseis ingevoerd. De branche is ruim voor het daadwerkelijk van kracht worden van de eis op de hoogte gesteld van de invoering van het examen. Daarnaast is in artikel II van het Besluit van 2 juni 2004 een overgangsregeling opgenomen, waardoor de branche ruim de tijd had om chauffeurs te werven, op te leiden en examen te laten doen, zodat vanaf 1 januari 2006 voldoende gekwalificeerde chauffeurs beschikbaar zouden zijn. Voorts wordt, omdat de eisen niet altijd aansloten op de werkpraktijk, als extra tegemoetkoming in artikel 75, tweede lid, Bp2000, voor bepaalde vormen van taxivervoer een beperktere vakbekwaamheidseis gesteld. Op uitdrukkelijk verzoek van de branche en de Tweede Kamer heeft verweerder recentelijk ten aanzien van deze vorm van taxivervoer onder strikte voorwaarden en voor een korte periode voorzien in een gedoogbeleid.
Verzoekster was reeds meer dan anderhalf jaar op de hoogte van de eis dat al haar chauffeurs op 1 januari 2006 aan bepaalde eisen dienden te voldoen. Verweerder en het CBR hebben er veelvuldig door middel van brieven, advertenties en persberichten op aangedrongen tijdig het examen aan te vragen. Het CBR heeft ook alles in het werk gesteld om zelfs de laat ingediende aanvragen nog vóór 1 januari 2006 te behandelen. Verweerder heeft de Tweede Kamer dan ook herhaaldelijk laten weten geen uitstel te verlenen.
Uit een brief van het CBR aan verzoekster blijkt voorts dat het aan verzoekster zelf is te wijten dat haar chauffeurs het examen niet tijdig hebben gehaald, omdat zij het doen van de examens heeft uitgesteld tot ver in de tweede helft van 2005. Verweerder kan niet worden verweten dat het een deel van de chauffeurs van verzoekster niet is gelukt om het examen tijdig te halen. Alle andere grote taxi-ondernemingen zijn er wel in geslaagd hun chauffeurs tijdig het examen te laten afleggen. Er zijn bij de controles slechts weinig overtredingen geconstateerd en ongeveer 98% van de chauffeurs voldoet aan de gestelde eisen. Het aan verzoekster toestaan chauffeurs in te zetten die niet aan de voorwaarden voldoen, zou oneerlijke concurrentie opleveren voor de ondernemingen die wel tijdig hebben voldaan aan de eisen.
Verzoekster kan zich er niet op beroepen dat pas sinds 24 augustus 2005 bekend is in welke gevallen kan worden volstaan met een lichter examen. Dit is geen nieuw examen, want slechts zijn voor bepaalde chauffeurs een aantal onderdelen vervallen. Daarnaast heeft voor invoering uitgebreid overleg plaatsgevonden met de branche, waarbij ook verzoekster aanwezig was. Voorts zijn alle taxi-ondernemers bij brief van 10 juni 2005 geïnformeerd over de invoering van dit lichtere examen en heeft verweerder in het algemeen overleg van 16 september 2004 en bij brief van 18 maart 2005 de Tweede Kamer geïnformeerd over de criteria. De invoering van het lichtere examen heeft tenslotte slechts een beperkte invloed gehad op het aantal examenaanvragen en heeft er niet toe geleid dat niet tijdig examen kon worden gedaan.
Sedert begin 2006 wordt actief gecontroleerd op de naleving van de verplichtingen met betrekking tot de chauffeurspas. Aan 79 ondernemers is een last onder dwangsom opgelegd. Geconstateerd is dat verzoekster een chauffeur die niet was geslaagd voor het examen, taxivervoer heeft laten uitvoeren.
5. De beoordeling van het geschil
Ingevolge het bepaalde in artikel 8:81 Awb Pro juncto artikel 19, eerste lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie kan, indien tegen een besluit, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij het College, bezwaar is gemaakt, op verzoek een voorlopige voorziening worden getroffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. Voorzover een oordeel wordt gegeven over de rechtmatigheid van het besluit van 26 januari 2006, is sprake van een voorlopig oordeel dat het College niet bindt in een eventuele bodemprocedure.
Met betrekking tot het gestelde spoedeisend belang van verzoekster overweegt de voorzieningenrechter dat de last onder dwangsom geen andere verplichtingen voor verzoekster in het leven roept dan welke reeds uit de wet voortvloeien, met uitzondering van de verplichting om bij het niet voldoen aan de last een dwangsom te betalen. Dit is derhalve uitsluitend een financieel belang. Een zodanig belang vormt naar vaste jurisprudentie op zichzelf geen reden om een voorlopige voorziening te treffen. Er bestaat evenmin grond om in dit concrete geval het ontbreken van een spoedeisend belang in verband met de onmiskenbare onrechtmatigheid van de last onder dwangsom te passeren.
Niet in geschil is dat verzoekster handelt in strijd met het bepaalde in artikel 75, Bp2000 door het doen besturen van een auto waarmee taxivervoer wordt verricht door chauffeurs die niet voldoen aan alle daartoe gestelde eisen. Daarmee staat vast dat verweerder verzoekster terecht heeft aangemerkt als overtreder in de zin van artikel 5:32 Awb Pro. Verweerder komt derhalve de bevoegdheid toe om bestuursdwang toe te passen dan wel, zoals in dit geval is gebeurd, een last onder dwangsom op te leggen. Alleen in bijzondere gevallen kan van verweerder worden verlangd dat hij afziet van zijn bevoegdheid om handhavend op te treden tegen illegale situaties.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter geeft hetgeen door verzoekster in het kader van deze procedure naar voren is gebracht, geen aanleiding om aan te nemen dat in casu sprake is van bijzondere omstandigheden in voornoemde zin.
De regelgever heeft, daarin gesteund door het parlement, besloten dat een chauffeur om vervoer als thans in geding te mogen verrichten, dient te voldoen aan bepaalde bekwaamheidseisen, waartoe in sommige gevallen een examen dient te worden afgelegd. Voorts is bepaald dat deze eis voor de in geding zijnde categorie chauffeurs vanaf 1 januari 2006 onverkort geldt.
Verzoekster was sedert medio 2004 op de hoogte van deze eis en datum. Het is op zich niet onbegrijpelijk dat verzoekster er voor heeft gekozen om de daarvoor in aanmerking komende chauffeurs eerst voor het examen te laten opgaan na het Besluit van 13 juni 2005 en de introductie van het lichtere examen. Zij heeft daarmee evenwel het risico genomen dat de chauffeurs die het examen niet zouden halen, niet tijdig herexamen zouden kunnen doen. Deze omstandigheid valt volledig in haar risicosfeer en kan verweerder niet worden tegengeworpen. Datzelfde geldt voor het feit dat een aantal chauffeurs door ziekte dan wel gewoonweg niet verschijnen het examen in eerste instantie niet heeft afgelegd en dat een gedeelte van de bij verzoekster in dienst zijnde chauffeurs moeite heeft met het slagen voor het examen.
Ook overigens heeft de voorzieningenrechter niet kunnen vaststellen dat verweerder in dit concrete geval had moeten afzien van het opleggen van een last onder dwangsom.
Gelet op de aard van de verzoekster bij de last opgelegde verplichting, kan naar voorlopig oordeel niet worden gezegd dat de begunstigingstermijn te kort is. Het was verzoekster bekend welke chauffeurs onder de verplichting vielen en van verzoekster mag verwacht worden dat zij in staat is om deze chauffeurs op korte termijn te vervangen. In dit verband is nog van belang dat verzoekster eerst ruim na het verstrijken van de begunstigingstermijn haar verzoek om een voorlopige voorziening heeft ingediend.
Dat de termijn voor het afleggen van het lichtere examen te kort was, heeft de voorzieningenrechter evenmin kunnen vaststellen. Het staat vast dat alle door verzoekster aangemelde kandidaten vóór 1 januari 2006 examen hebben kunnen doen, terwijl verzoekster voorts nog (bijna) één maand extra ter beschikking stond, doordat verweerder eerst bij besluit van 26 januari 2006 tot handhaving is overgegaan.
De voorzieningenrechter acht het vooralsnog niet aannemelijk dat in de bodemprocedure zal worden geoordeeld dat verweerder ten onrechte zijn belang bij handhaving zwaarder heeft doen wegen dan de in hoofdzaak commerciële belangen van verzoekster.
Verzoekster kan tenslotte worden toegegeven dat het besluit van 26 januari 2006 geen expliciete afwijzing van haar verzoek om toelating van een overgangssituatie bevat. De strekking van dat besluit maakt evenwel onmiskenbaar dat verweerder niet bereid was om tot het gedogen van de illegale situatie over te gaan. Daarnaast geldt dat een aan het primaire besluit klevend motiveringsgebrek bij de beslissing op bezwaar kan worden hersteld en op zichzelf onvoldoende is voor het treffen van een voorlopige voorziening.
Op grond van vorenstaande overwegingen wordt het verzoek afgewezen. De voorzieningenrechter acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 Awb Pro.
6. De beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek af.
Aldus gewezen door mr. J.A. Hagen, in tegenwoordigheid van mr. R. Meijer als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 17 maart 2006.
w.g. J.A. Hagen w.g. R. Meijer