Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 05/60 14 februari 2006
20270 Landbouwkwaliteitswet
Tuchtgerecht Skal
Uitspraak in de zaak van:
A B.V., te X, appellante, tegen een op 12 januari 2005 gewezen uitspraak van het Tuchtgerecht van de Stichting Skal te Zwolle (hierna: het tuchtgerecht), gemachtigden: I.J.M. de Groot, mr. J.A. Tietsma en M. Timmerman, allen werkzaam bij de Stichting Skal.
1. De procedure
Op 25 januari 2005 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen voormelde uitspraak. In deze uitspraak heeft het tuchtgerecht geoordeeld dat appellante heeft gehandeld in strijd met het bepaalde in paragraaf 4.2, onderdeel 1 (door het College verder aan te duiden als artikel 4.2.1, aanhef en onder 1), van de Skal-Certificatiegronslagen Biologische Productie Nederland in samenhang met artikel 6, eerste lid, onder b, van Verordening (EEG) nr. 20292/91, en haar een geldboete van € 750,-- als maatregel opgelegd.
Bij brief van 7 april 2005 heeft de secretaris van het tuchtgerecht de op de zaak betrekking hebbende stukken doen toekomen aan het College.
Op 8 april 2005 heeft het College de gronden van het beroep van appellante ontvangen.
Het College heeft de zaak behandeld ter zitting van 11 oktober 2005. Het Stichting Skal heeft zich doen vertegenwoordigen door haar gemachtigden. Zijdens appellante is verschenen haar directeur, A.
2. De grondslag van het geschil
Aan de preambule van Verordening (EEG) nr. 2092/91 van de Raad van 24 juni 1991, inzake de biologische produktiemethode en aanduidingen dienaangaande op landbouwprodukten en levensmiddelen (hierna: Verordening (EEG) nr. 2092/91), wordt het volgende ontleend:
"(…)
Overwegende dat de consumenten steeds meer vragen naar landbouwprodukten en levensmiddelen die op biologische wijze zijn geproduceerd;
(…)
Overwegende dat als gevolg van de groeiende vraag landbouwprodukten en levensmiddelen op de markt worden gebracht met aanduidingen die de kopers erop wijzen of hen doen geloven dat deze produkten op een biologsche wijze of zonder het gebruik van synthetische chemische produkten zijn verkregen;
(…)
Overwegende dat, in het belang van producenten en kopers van produkten waarop aanduidingen voorkomen die betrekking hebben op de biologische produktiemethode, de principes moeten worden omschreven waaraan in elk geval moet worden voldaan om een produkt met deze aanduidingen te mogen aanbieden;
(…)"
In Verordening (EEG) nr. 2092/91 is voorts het volgende bepaald:
"Artikel 1
Deze verordening is van toepassing op de hieronder omschreven produkten voor zover daarop aanduidingen voorkomen die verwijzen naar de biologische produktiemethode of waarvan het in de bedoeling ligt op die produkten dergelijke aanduidingen aan te brengen:
a) onverwerkte plantaardige landbouwprodukten; voorts dieren en niet-verwerkte dierlijke produkten voor zover daarvoor produktievoorschriften en bijzondere controlebepalingen zijn opgenomen in de bijlagen I en III;
(…)
Artikel 4
In deze verordening wordt verstaan onder:
(…)
4. in de handel brengen: het bezit of het uitstallen met het oog op verkoop, het te koop aanbieden, het verkopen, het leveren of iedere andere wijze van in het verkeer brengen;
(…)
Artikel 6
1. de biologische produktiemethode houdt in dat voor de produktie van de in artikel 1, onder a), bedoelde produkten:
(…)
b) alleen produkten bestaande uit in de bijlagen I en II genoemde produkten mogen worden gebruikt als bestrijdingsmiddel, detergens, meststof of bodemverbeteringsmiddel; deze produkten mogen alleen worden gebruikt met inachtneming van de specifieke voorwaarden van de bijlagen I en II en voor zover het overeenkomstige gebruik in de algemene landbouw in de betrokken Lid-Staat is toegelaten overeenkomstig de ter zake geldende communautaire voorschriften of de met de communautaire wetgeving in overeenstemming zijnde nationale voorschriften.
(…).
Artikel 9
1. De Lid-Staten voeren een controlesysteem in dat wordt toegepast door een of meer aangewezen controle-instanties en/of door erkende particuliere organisaties waaraan de marktdeelnemers die de in artikel 1 bedoelde produkten produceren of bereiden onderworpen moeten zijn.
(…)
4. Met het oog op de tenuitvoerlegging van de controle door particuliere organisaties wijzen de Lid-Staten een instantie aan voor de erkenning van en het toezicht op deze organisaties.
5. Bij de erkenning van een particuliere controleorganisatie wordt rekening gehouden met
a) het standaardcontroleplan van de organisatie, dat een gedetailleerde beschrijving dient te bevatten van de controle- en voorzorgsmaatregelen die de organisatie toezegt te zullen toepassen op de door haar te controleren marktdeelnemers;
b) de sancties die de organisatie zal nemen ingeval zij onregelmatigheden vaststelt;
c) de beschikbaarheid van voldoende gekwalificeerd personeel, een adequate administratieve en technische uitrusting, ervaring op het gebied van de controle en betrouwbaarheid;
d) de objectiviteit van de controleorganisatie ten opzichte van de door haar te controleren marktdeelnemers.
(…)
9. De in lid 1 genoemde controlerende instantie en controleorganisaties moeten:
a) wanneer zij een onregelmatigheid constateren met betrekking tot de uitvoering van de artikelen 5, 6 en 7 of van de in bijlage III vermelde maatregelen, de in artikel 2 bedoelde aanduidingen die verwijzen naar de biologische produktiemethode doen verwijderen van de volledige partij of de hele produktie waarop de onregelmatigheid betrekking heeft;
b) wanneer zij een duidelijke overtreding of een overtreding met langdurige gevolgen constateren, de marktdeelnemer het recht ontnemen om de in artikel 1 bedoelde produkten met aanduidingen betreffende de biologische produktiemethode op de markt te brengen gedurende een periode die in overleg met de bevoegde instantie van de Lid-Staat wordt vastgesteld. (…)"
In de Landbouwkwaliteitswet (hierna: Lkw) wordt onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 13
1. Bij overtreding van bij of krachtens een landbouwkwaliteitsbesluit gestelde regelen kunnen een of meer van de volgende tuchtrechtelijke maatregelen worden opgelegd:
a. berisping;
b. geldboete;
c. het stellen van de betrokkene onder verscherpte controle op zijn kosten voor ten hoogste twee jaren;
d. openbaarmaking van de uitspraak op kosten van de betrokkene.
2. De controle-instelling regelt bij reglement de samenstelling en bevoegdheid van haar organen die de tuchtrechtspraak uitoefenen, alsmede de rechtsgang van het tuchtrechtelijk geding, een en ander met inachtneming van bij algemene maatregel van bestuur te stellen regelen.
3. De artikelen 1, onderdeel b, 3 tot en met 6, 21 tot en met 25, 27 tot en met 41, 42, eerste lid, en 44 van de Wet tuchtrechtspraak bedrijfsorganisatie 2004 zijn van overeenkomstige toepassing, met dien verstande dat onder "de voorzitter van het bedrijfslichaam" en "bedrijfslichaam" in die artikelen telkens moet worden verstaan: de controle-instelling.
(…)
5. In afwijking van artikel 7:1 van de Algemene wet bestuursrecht kan tegen een besluit van een tuchtgerecht of een centraal tuchtgerecht, ingesteld door een controle-instelling, geen bezwaar worden gemaakt.
Het Landbouwkwaliteitsbesluit biologische productiemethode (hierna: Besluit) luidt als volgt:
"Artikel 2
1. Onze Minister kan nadere regels stellen ten aanzien van het aanmerken van bepaalde methoden voor de voortbrenging van produkten als biologische produktiemethoden.
2. Onze Minister stelt regels vast voor het gebruik van aanduidingen en vermeldingen welke verwijzen naar de biologische produktiemethoden als bedoeld in het eerste lid en in het bijzonder voor het gebruik van de term "biologisch".
Artikel 3
1. Tenzij is voldaan aan het bij of krachtens dit besluit bepaalde, is het verboden bij het verhandelen van produkten en bij de reclame voor produkten, de term "biologisch" te bezigen, dan wel andere aanduidingen of vermeldingen te bezigen, welke verwijzen naar biologische produktiemethoden of die de koper van dergelijke produkten kunnen doen aannemen dat de betreffende produkten of ingrediënten daarvan zijn verkregen overeenkomstig de regels, bedoeld in artikel 2, eerste lid. (…)
Artikel 4
(…)
2. De in artikel 7 genoemde controle-instelling stelt een reglement vast omtrent de inhoud en het verloop van de door haar uit te oefenen controles. Onze Minister kan nadere regels vaststellen omtrent de in dit reglement vast te leggen voorschriften.
Artikel 7
De Stichting Skal te Zwolle is
a. belast met het toezicht op de naleving door de bij haar aangeslotenen van het bij of krachtens dit besluit bepaalde;
b. belast met de in artikel 5 bedoelde keuring van overeenkomstig de biologische produktiemethode voortgebrachte produkten;
c. bevoegd tot het uitreiken van de in artikel 6 bedoelde merken, tekenen en bewijsstukken aan de bij haar aangeslotenen.
Artikel 8
Indien de controle-instelling constateert dat met betrekking tot een produkt of produktpartij, waarvoor aanduidingen, vermeldingen of merken, tekenen en bewijsstukken worden gebezigd als bedoeld in artikel 2, tweede lid, en 6, eerste lid, het bepaalde bij of krachtens dit besluit door een bij haar aangeslotene niet wordt nageleefd, legt zij de betreffende aangeslotene de verplichting op om het merk dan wel de aanduidingen of vermeldingen van de betreffende produkten te verwijderen of te doen verwijderen."
Artikel 4 van de op 11 juli 1996 vastgestelde de Landbouwkwaliteitsregeling biologische productiemethode 1996 (zoals nadien gewijzigd; hierna ook: Regeling) luidt als volgt:
"Artikel 2
Bij de verhandeling van of in de reclame voor producten mag alleen worden verwezen naar de biologische productiemethode indien:
- is voldaan aan het bepaalde bij of krachtens verordening (EEG) nr. 2092/91;
- bij de etikettering van producten welke zijn bereid na 1 januari 1997, de naam of het codenummer wordt vermeld van de controle-organisatie of
- instantie die is belast met het toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens het besluit door de marktdeelnemer die de laatste fase van bereiden heeft uitgevoerd.
Artikel 4
1. De controle-instelling stelt een reglement vast omtrent het toezicht op de naleving door haar aangeslotenen van het bij of krachtens het besluit bepaalde.
2. Het reglement voorziet in elk geval in de onderwerpen, genoemd in artikel 9, zevende en negende lid, van verordening (EEG) nr. 2092/91."
Op 25 mei 2004 heeft het bestuur van de Stichting Skal de Skal-Certificatiegrondslagen Biologische Productie Nederland (hierna ook: Certificatiegrondslagen) vastgesteld, nadien gewijzigd op 25 november 2004 en 2 juni 2005. Hieraan wordt het volgende ontleend:
"4 Eisen gesteld aan het voortbrengingsproces
4.1 Algemeen
In dit hoofdstuk zijn de eisen opgenomen waaraan het voortbrengingsproces (productie, bereiding, import, handel of opslag) waarmee de producten als aangegeven bij het toepassingsgebied van deze Certificatiegrondslagen worden voortgebracht dienen te voldoen. Indien het voortbrengingsproces bereiding of import is, kunnen bij het toelatingsonderzoek dat wordt uitgevoerd naar aanleiding van een aanvraag voor een nieuw of gewijzigd certificaat, deze eisen getoetst worden aan de hand van een soortgelijk voortbrengingsproces. Onder soortgelijk voortbrengingsproces wordt mede verstaan het voortbrengingsproces voor hetzelfde of vergelijkbaar gangbaar product.
De eisen zijn veelal vastgelegd in publiekrechtelijke regelgeving. Deze regelgeving houdt helaas geen rekening met een scheiding van eisen gesteld aan het voortbrengingsproces en gesteld aan het product zelf. Hierdoor is het mogelijk dat in de bepalingen van de publiekrechtelijke regelgeving waarnaar wordt verwezen, tevens eisen aan het product of andere zaken zijn opgenomen. Deze eisen aan het product of andere zaken zijn eveneens van kracht.
4.2 Eisen voor productie (landbouw)
4.2.1 Algemeen
Het voortbrengingsproces productie moet voldoen aan de hierop betrekking hebbende eisen vastgelegd in:
1. Artikel 6 en 6 bis van Verordening (EEG) Nr. 2092/91;
(…)"
3. De tuchtrechtelijke verklaring
In een op 6 augustus 2004 door B opgemaakte tuchtrechtelijke verklaring ten aanzien van appellante staat vermeld dat gebruik is gemaakt van een niet toegestaan onkruidbestrijdingsmiddel op perceel 10.
In de verklaring is de volgende waarneming met betrekking tot de overtreding door de inspecteur van Skal opgenomen:
"Tijdens de onaangekondigde inspectie vermoedt de inspecteur (…) op basis van waarnemingen in perceel 10 dat er in dit perceel pleksgewijs gespoten is tegen ridderzuring. Aangeslotene is bij dit bezoek niet aanwezig. Tijdens een tweede extra bezoek op 25 juni 2004 stelt de inspecteur samen met de heer (…) eveneens inspecteur van Skal, vast dat er inderdaad pleksgewijs gespoten is. De symptomen bij de ridderzuren wijzen op gebruik van een groeistof. De heer (…) maakt diverse foto’s van de situatie. Aangeslotene is wederom niet aanwezig. Op 29 juni 2004 treft de heer (…) aangeslotene wel thuis. Bij een bezoek aan perceel 10 blijken de aangetaste planten uitgestoken en verwijderd te zijn.
(…)"
In bijlage 4 bij de tuchtrechtelijke verklaring staat het volgende vermeld:
"MOTIVATIE VOOR HET AANZEGGEN VAN EEN TUCHTRECHTELIJKE VERKLARING
Vorig jaar, op 4 augustus 2003, heeft de inspecteur vastgesteld dat niet-toegestane middelen waren gebruikt op een door aangeslotene aangemeld perceel. Als sanctiemaatregel heeft Skal het perceel teruggezet in omschakeling. Dit is aangeslote schriftelijke medegedeeld.
Op 21 juni 2004 constateert de inspecteur voor de tweede keer binnen een jaar een vergelijkbare afwijking. De vorige maatregel op de geconstateerde afwijking van 4 augustus 2003 heeft aangelotene blijkbaar niet tot ander gedrag kunnen bewegen.
Gezien het feit dat hier sprake is van herhaling van een soortgelijke afwijking stelt Skal voor om de maatregel op de geconstateerde afwijking te verzwaren met een boete."
Bij brief van 15 oktober 2004 heeft Skal appellante bericht dat in de tuchtrechtelijke verklaring sprake is geweest van een administratieve vergissing en dat de pleksgewijze bespuiting niet op perceel 10, maar op perceel 18 is geconstateerd.
4. De bestreden tuchtuitspraak
Het tuchtgerecht heeft overwogen dat niet is bestreden dat de waarneming door Skal heeft plaatsgevonden op perceelnummer 18. Het door appellante gevoerde verweer heeft het tuchtgerecht niet overtuigend geacht. Op grond van de door Skal gegeven toelichting en in aanmerking genomen hebbende de specifieke deskundigheid van één van de leden van het tuchtgerecht terzake, is voldoende komen vast te staan dat de geconstateerde vergroeiing van de ridderzuring op perceel 18 het gevolg is geweest van bespuiting met een groeimiddel. Aldus moet bewezen worden geacht dat appellante heeft gehandeld in strijd met artikel 4.2.1, aanhef en onder 1, van de Certificatiegrondslagen in samenhang met artikel 6, eerste lid, onder b, van Verordening (EEG) nr. 20292/91, en mitsdien de in de tuchtrechtelijke verklaring genoemde overtreding heeft begaan. Het tuchtgerecht heeft appellante als maatregel een geldboete opgelegd van € 750,--.
5. Het standpunt van appellante
Appellante heeft betoogd dat zij niet heeft gespoten op het perceel 18. Zij heeft wel de ridderzuring gestoken, zodat deze zou verdrogen en daardoor eenvoudiger uit de grond kon worden gehaald. De door de inspecteur van Skal waargenomen verkleuring is volgens appellante veroorzaakt doordat de planten zijn uitgedroogd in de zon. Ter zitting heeft appellante verklaard dat de geconstateerde "groeispurt" van de ridderzuring het gevolg is van een familiair geneesmiddel dat zij ten behoeve van de ridderzuring heeft gebruikt. Voorts heeft appellante verklaard dat op perceel 18 slechts jong vee loopt. Het gras op het perceel wordt gemaaid en afgevoerd.
6. De beoordeling van het beroep
6.1 De vraag of het tuchtgerecht terecht tot het oordeel is gekomen dat de op perceel 18 geconstateerde vergroeiing van de ridderzuring het gevolg is van bespuiting met een groeimiddel, beantwoord het College bevestigend. Gezien de specifieke deskundigheid van Skal, alsmede de zijdens Skal ter zitting gegeven nadere toelichting op de tijdens de inspecties van perceel 18 gemaakte foto’s van de ridderzuring, staat het voor het College buiten redelijke twijfel dat appellante de ridderzuring pleksgewijs met een groeimiddel heeft bespoten. Hetgeen appellante hier tegenover heeft gesteld, leidt het College niet tot een ander oordeel.
Nu een groeimiddel als door appellante gebruikt niet voorkomt bij de in bijlagen I of II bij Verordening (EEG) nr. 2092/91 genoemde producten, staat hiermee vast dat appellante op het betrokken perceel heeft gehandeld in afwijking van het bepaalde in artikel 4.2.1, aanhef en onder 1, van de Certificatiegrondslagen, gelezen in samenhang met artikel 6 van evengenoemde Verordening.
De vraag of het Tuchtgerecht, gelet hierop en in aanmerking genomen hetgeen het Tuchtgerecht bewezen heeft verklaard, bevoegd was appellante ter zake van dit handelen een boete op te leggen beantwoordt het College evenwel ontkennend. Hiertoe wordt het volgende overwogen.
6.2 De basis voor de bevoegdheid van een controle-instelling als de Stichting Skal tot het instellen van een tuchtgerecht dat zich bezighoudt met het nemen van beslissingen omtrent het opleggen van tuchtrechtelijke maatregelen is gelegen in artikel 13 van de Lkw. De bevoegdheid tot het opleggen van zodanige maatregelen is op grond van het eerste lid van dit artikel beperkt tot die gevallen waarin bij of krachtens een landbouwkwaliteitsbesluit gestelde regels zijn overtreden.
Uit het samenstel van de hiervoor in rubriek 2 aangehaalde bepalingen uit het Besluit en de daarop berustende Regeling vloeit vervolgens voort dat het door de Stichting Skal ingestelde Tuchtgerecht – voor zover hier van belang – bevoegd is tot het opleggen van tuchtrechtelijke maatregelen, ter zake van het gebruik van de term “biologisch” dan wel soortgelijke vermeldingen als bedoeld in artikel 3 van het Besluit, ten aanzien van het verhandelen van (of maken van reclame) voor producten, in die gevallen waarin niet is voldaan aan de bij of krachtens het Besluit gestelde regels.
Eén en ander strookt met het gestelde in de preambule van Verordening (EEG) 2092/91, waarin tot uitdrukking is gebracht dat deze verordening ziet op eisen en voorwaarden waaraan de productie van landbouwproducten en levensmiddelen moet voldoen om op de markt te mogen worden gebracht met de aanduiding dat ze op biologische wijze zijn geproduceerd.
Het in de verordening bepaalde sluit hier bij aan, nu volgens artikel 9, negende lid, daarvan onregelmatigheden ter zake van de etiketteringsvoorschriften of productievoorschriften, dan wel duidelijke overtredingen of overtredingen met langdurige gevolgen de controle-instelling ertoe nopen de vastgestelde aanduidingen te doen verwijderen van de volledige partij of de hele productie waarop de onregelmatigheid betrekking heeft, dan wel de betrokken aangeslotene het (tijdelijk) recht te ontnemen producten als hier aan de orde op de markt te brengen.
6.3 Uit het hiervoor overwogene volgt, dat in het in de Nederlandse regelgeving gekozen stelsel, dat is vastgesteld ter uitvoering van de EU-bepalingen op dit punt, de constatering dat bepaalde voorschriften en principes met betrekking tot de biologische produktie, zoals die zijn vastgesteld in de bijlagen bij Verordening (EEG) nr. 2092/91, door een aangeslotene niet zijn nageleefd, niet zonder meer behoeft te leiden tot de vaststelling dat bij of krachtens het Besluit gestelde regelen zijn overtreden. Een constatering als hiervoor bedoeld kan in het stelsel van handhaving, zoals dat in de nationale uitvoeringsregelen is neergelegd, ertoe leiden dat de controle-instelling maatregelen neemt die overtreding van het bij of krachtens het Besluit bepaalde voorkomen, bijvoorbeeld door de aangeslotene te verplichten bepaalde daarvoor in aanmerking komende partijen in het verkeer te brengen zonder de vermelding “biologisch” of een soortgelijke vermelding. Een constatering als hiervoor bedoeld kan slechts leiden tot tuchtrechtelijke maatregelen op grond van de Lkw, indien in samenhang met die constatering is vastgesteld - en aan de aangeslotene ten laste is gelegd - dat daardoor, in strijd met het bij of krachtens het Besluit bepaalde, verhandeling heeft plaatsgevonden van producten onder de vermelding “biologisch” of een soortgelijke vermelding, dan wel indien bij of krachtens het Besluit vastgestelde maatregelen van controle-technische aard, die in verband met die constatering zijn genomen, niet zijn nageleefd.
6.4 Aan appellante is in dit geval niet ten laste gelegde gelegd dat zij producten, die zijn voortgebracht met gebruikmaking van het in geding zijnde perceel, in de handel heeft gebracht of daarvoor reclame heeft gemaakt ten aanzien waarvan de term “biologisch” of enige andere vermelding in de hiervoor bedoelde zin is gebezigd. Aan haar is slechts ten laste gelegd dat zij ridderzuring met een niet-toegestaan middel heeft bespoten.
Gelet hierop kan niet worden vastgesteld dat het Tuchtgerecht bevoegd was tot oplegging van een tuchtrechtelijke maatregel. Mitsdien zal het College het beroep van appellante gegrond verklaren en de aangevallen tuchtbeschikking vernietigen, de zaak zelf afdoen en bepalen dat het tuchtgerecht onbevoegd is terzake van het bewezen verklaarde feit een tuchtrechtelijke maatregel op te leggen.
7. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt de bestreden tuchtbeschikking;
- verklaart het Tuchtgerecht van de Stichting Skal onbevoegd om ter zake een tuchtrechtelijke maatregel als voorzien in
artikel 13 Lkw op te leggen.
Aldus gewezen door mr B. Verwayen, mr. J.L.W. Aerts en mr. H. Bekker, in tegenwoordigheid van mr. L. van Duuren, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 14 februari 2006.
w.g. B. Verwayen w.g. L. van Duuren