Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 05/65 6 januari 2006
5135 EG-steunverlening akkerbouwgewassen
Uitspraak in de zaak van:
A en B, te C, appellanten,
gemachtigde: ing. G. Ferwerda, werkzaam bij de Noordelijke Accountantsunie te Leek
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. P. Bakker Schut, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellanten hebben bij brief van 25 januari 2005, bij het College binnengekomen op 26 januari 2005, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 16 december 2004.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op de bezwaren van appellanten tegen een drietal besluiten van 7 september 2004, waarbij eerdere besluiten tot toekenning aan appellanten van akkerbouwsteun op grond van de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen over de jaren 2000, 2001 en 2002 zijn herzien en reeds uitbetaalde steunbedragen zijn teruggevorderd.
Op 8 februari 2005 heeft het College van verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken ontvangen en op 23 februari 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 december 2005, waar partijen bij monde van hun gemachtigde hun standpunten hebben toegelicht. De gemachtigde van verweerder werd bijgestaan door drs. M. Honig, werkzaam bij GeoRas.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In artikel 7 van Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad van 17 mei 1999 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen is onder meer het volgende bepaald:
“Er kunnen geen betalingsaanvragen worden ingediend voor grond die op 31 december 1991 als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was.”
In artikel 2 van Verordening (EG) nr. 2316/1999 van de Commissie van 22 oktober 1999 houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen is het volgende bepaald:
“Voor de toepassing van artikel 7 van Verordening (EG) nr. 1251/1999 gelden voor de begrippen "blijvend grasland", "blijvende teelten", "meerjarige gewassen" en "herstructureringsprogramma" de in bijlage I opgenomen definities.”
In bedoelde bijlage staat:
“Definities
1. Blijvend grasland
Grond die geen deel uitmaakt van een vruchtwisseling en die blijvend (ten minste vijf jaar) als grasland wordt gebruikt, ongeacht of het ingezaaid dan wel natuurlijk grasland betreft.”
Bij Verordening (EEG) nr. 3887/92 van de Commissie van 23 december 1992 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen, zoals deze luidde ten tijde hier van belang, is onder meer het volgende bepaald:
“Artikel 6
1. De administratieve controles en de controles ter plaatse worden uitgevoerd op zodanige wijze dat een doeltreffende verificatie van de naleving van de voorwaarden voor toekenning van de steunbedragen en premies gewaarborgd.
(…)
3. De controles ter plaatse betreffen ten minste een belangrijke steekproef uit de aanvragen. Deze steekproef moet bestaan uit ten minste:
- (…)
- 5 % van de steunaanvragen "oppervlakten".
(…)
Artikel 9
(…)
2. Wanneer wordt vastgesteld dat de in de steunaanvraag ''oppervlakten'' aangegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte, wordt het steunbedrag berekend op basis van de bij de controle feitelijk geconstateerde oppervlakte. Behoudens overmacht wordt de feitelijk geconstateerde oppervlakte echter verlaagd met tweemaal het vastgestelde verschil wanneer dit groter dan 3% van de geconstateerde oppervlakte of dan 2 ha en niet groter dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte is.
Er wordt geen aan de oppervlakte gekoppelde steun toegekend wanneer het vastgestelde verschil groter is dan 20% van de geconstateerde oppervlakte.
De bovenbedoelde verlagingen worden niet toegepast indien het bedrijfshoofd het bewijs levert dat hij voor de bepaling van de oppervlakte op correcte wijze is uitgegaan van informatie die door de bevoegde instantie wordt erkend.
(...)
Artikel 14
1. In geval van onverschuldigde betaling is het betrokken bedrijfshoofd verplicht tot terugbetaling van deze bedragen (...).”
In Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 18 - Controlepercentages
1. De controles ter plaatse betreffen jaarlijks ten minste:
a) 5 % van alle bedrijfshoofden die een steunaanvraag "oppervlakten" indienen;
(…)
3. Wanneer is bepaald dat onderdelen van een controle ter plaatse door middel van een steekproef mogen worden uitgevoerd, moet deze steekproef een betrouwbaar en representatief controleniveau waarborgen. De lidstaten bepalen de criteria voor de samenstelling van de steekproef. Komen bij de steekproeven onregelmatigheden aan het licht, dan wordt de steekproef dienovereenkomstig uitgebreid.
Artikel 23 - Teledetectie
1. Onder de in dit artikel bepaalde voorwaarden kunnen de lidstaten voor de in artikel 18, lid 1, onder a), bedoelde steekproef teledetectie gebruiken in plaats van traditionele middelen voor een controle ter plaatse. (…)
(…)
Artikel 32 - Kortingen en uitsluitingen bij te hoge aangifte
1. Wanneer ten aanzien van een gewasgroep de aangegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte in de zin van artikel 31, lid 2, wordt het steunbedrag berekend op basis van de geconstateerde oppervlakte, verminderd met tweemaal het vastgestelde verschil wanneer dit groter is dan 3 % of dan 2 ha, doch niet groter dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte.
Wanneer het verschil groter is dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte, wordt voor de betrokken gewasgroep geen aan de oppervlakte gerelateerde steun toegekend.
2. Wanneer met betrekking tot de totale geconstateerde oppervlakte waarop een steunaanvraag in het kader van de in artikel 1, lid 1, onder a), van Verordening (EEG) nr. 3508/92 vermelde steunregelingen betrekking heeft, het verschil tussen de aangegeven oppervlakte en de geconstateerde oppervlakte in de zin van artikel 31, lid 2, groter is dan 30%, wordt het op grond van die steunregelingen toe te kennen steunbedrag waarop het bedrijfshoofd overeenkomstig artikel 31, lid 2, aanspraak zou kunnen maken, voor het betrokken kalenderjaar geweigerd.
(…)
Artikel 44
Uitzonderingen op de toepassing van kortingen en uitsluitingen
1. De in deze titel bedoelde kortingen en uitsluitingen zijn niet van toepassing wanneer het bedrijfshoofd feitelijk juiste gegevens heeft verschaft of wanneer hij anderszins kan bewijzen dat hem geen schuld treft.
2. (…)
Artikel 49 - Terugvordering van ten onrechte betaalde bedragen
1. In geval van een onverschuldigde betaling is het bedrijfshoofd verplicht het betrokken bedrag terug te betalen, (…).”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellanten hebben bij hun aanvraag oppervlakten 2003 onder meer het maïsperceel 14 met een oppervlakte van 2.50 ha voor akkerbouwsteun opgegeven. In totaal hebben zij voor 10.20 ha steun gevraagd.
- Op basis van een teledetectiecontrole heeft GeoRas, het bureau dat verweerder in dergelijke zaken adviseert, op 15 oktober 2003 aan verweerder gerapporteerd dat het perceel 14 in zijn geheel niet voldoet aan de voorwaarden voor subsidiëring. Aan deze rapportage lag ten grondslag dat gebleken is het perceel 14 in de jaren 1987 tot en met 1991 niet anders dan als grasland in gebruik is geweest.
- Appellanten hebben, door verweerder uitgenodigd om op de bevindingen van GeoRas te reageren, bij brief van 20 november 2003 meegedeeld dat perceel 14 in de referentiejaren met maïs beteeld is geweest.
- Bij besluit van 15 januari 2004 heeft verweerder in een en ander aanleiding gevonden de door appellanten voor 2003 aangevraagde akkerbouwsteun geheel te weigeren. Appellanten hebben tegen dit besluit geen bezwaar gemaakt.
- Aangezien genoemd perceel 14 ook in de aanvragen akkerbouwsteun voor 2000 (als perceel 14 van 2.40 ha), in 2001 (als perceel 14 van 2.40 ha) en in 2002 (als perceel 14 van 2.50 ha) voor akkerbouwsteun was opgegeven, heeft verweerder bij drie besluiten van 7 september 2004 zijn eerdere besluiten op de aanvragen akkerbouwsteun voor de jaren 2000, 2001 en 2002 herzien.
- Bij het herziene besluit betreffende de aanvraag 2000 heeft verweerder vastgesteld dat door het alsnog niet aanvaarden van perceel 14 een verschil ontstaat tussen de aangevraagde oppervlakte maïs en de geconstateerde oppervlakte maïs, dat, uitgedrukt in een percentage van de geconstateerde oppervlakte, 31,57% bedraagt. Met toepassing van artikel 9 van Verordening (EEG) nr. 3887/92 kan dan voor de gewasgroep maïs geen steun worden toegekend. Daarom heeft verweerder het reeds voor deze gewasgroep toegekende steunbedrag ad € 3907,41 teruggevorderd.
- Bij het herziene besluit betreffende de aanvraag 2001 heeft verweerder vastgesteld dat door het alsnog niet aanvaarden van perceel 14 een verschil ontstaat tussen de aangevraagde oppervlakte maïs en de geconstateerde oppervlakte maïs, dat, uitgedrukt in een percentage van de geconstateerde oppervlakte, 31,58% bedraagt. Met toepassing van artikel 9 van Verordening (EEG) nr. 3887/92 kan dan voor de gewasgroep maïs geen steun worden toegekend. Daarom heeft verweerder het reeds voor deze gewasgroep toegekende steunbedrag ad € 4163,91 teruggevorderd.
- Bij het herziene besluit betreffende de aanvraag 2002 heeft verweerder vastgesteld dat door het alsnog niet aanvaarden van perceel 14 een verschil ontstaat tussen de totale voor steun aangevraagde oppervlakte en de geconstateerde oppervlakte, dat, uitgedrukt in een percentage van de geconstateerde oppervlakte, 32,47 % bedraagt. Met toepassing van artikel 32, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 kan dan voor de gehele aangevraagde oppervlakte geen steun worden toegekend. Daarom heeft verweerder het reeds voor de aanvraag 2003 toegekende steunbedrag ad € 3858,16 teruggevorderd.
- Tegen deze drie besluiten hebben appellanten bij brief van 4 oktober 2004, aangevuld bij drie afzonderlijke brieven van 14 oktober 2004, bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder, zonder appellanten voor een hoorzitting uit te nodigen, het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellanten ongegrond verklaard. Hiertoe is het volgende aangevoerd.
Door middel van satellietbeelden en de interpretatie daarvan door GeoRas is gebleken dat de percelen 14 uit de aanvragen voor akkerbouwsteun uit de jaren 2000, 2001 en 2002 gedurende de jaren 1987 tot en met 1991 niet met een akkerbouwgewas beteeld zijn geweest en dus niet voldoen aan de voorwaarden voor het toekennen van akkerbouwsteun.
Op grond van het bepaalde in artikel 14 van Verordening (EEG) nr. 3887/92 (voor de jaren 2000 en 2001) en artikel 49 van verordening (EG) nr. 2419/2001 is verweerder verplicht de ten onrechte uitbetaalde steunbedragen terug te vorderen. Hiervan kan slechts worden afgeweken als de betaling is verricht als gevolg van een fout van de bevoegde instantie zelf of van een andere instantie en die fout redelijkerwijs niet kon worden ontdekt door het bedrijfshoofd.
Van een dergelijke fout is geen sprake. Verweerder beschikte immers pas eind november 2003 over de door GeoRas gebruikte satellietbeelden.
Het opgeven van percelen die niet aan de voorwaarden voldoen, komt voor het risico van appellanten, ondanks het feit dat de betaling al enige tijd geleden heeft plaatsgevonden.
Het beroep op opgewekt vertrouwen door het eerder goedkeuren van de aanvragen 2000, 2001 en 2002 kan niet slagen. Naar vaste rechtspraak staat de omstandigheid dat verweerder in voorgaande jaren aanvragen minder fijnmazig heeft gecontroleerd er niet aan in de weg dat een latere aanvraag wordt getoetst aan meer gedetailleerde controlegegevens, zoals satellietopnamen. Aan de hand daarvan kan verweerder terugkomen op zijn in eerdere jaren getrokken conclusie dat een perceel voldoet aan de definitie akkerland.
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten hebben ter onderbouwing van hun beroep, samengevat, het volgende aangevoerd.
Ten onrechte heeft verweerder aanvragers van akkerbouwsteun er bij eerdere beslissingen nooit op gewezen dat het in feite om voorwaardelijke beslissingen ging die, als bevindingen op basis van latere fijnmaziger controles daartoe aanleiding zouden geven, ook weer ingetrokken konden worden. Door dit na te laten heeft verweerder onzorgvuldig en in strijd met de rechtszekerheid gehandeld. Reeds uitbetaalde steunbedragen kunnen om die reden niet meer worden teruggevorderd.
Als verweerder in zijn ogen eerder onjuiste beslissingen mag aanpassen is het redelijk dat aanvragers van steun hun eerdere aanvragen ook achteraf mogen wijzigen.
Nu de eerdere besluiten pas na een controle door verweerder zijn goedgekeurd, mochten appellanten er op vertrouwen dat de percelen inderdaad steunwaardig waren.
Bij de eerdere besluiten tot goedkeuring is er sprake van een door verweerder gemaakte fout die voor appellanten niet als zodanig herkenbaar was. Ten onrechte heeft verweerder daarom geen toepassing gegeven aan artikel 14, vierde lid, van Verordening (EEG) nr. 3887/92 respectievelijk artikel 49, vierde lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Appellanten hebben in beroep niets hebben aangevoerd tegen verweerders, op basis van de bevindingen van GeoRas gebaseerde, conclusie dat de hier in het geding zijnde percelen 14 niet anders dan als grasland in de referentiejaren in gebruik zijn geweest. Daarmee is tussen partijen niet in geschil dat genoemde percelen niet steunwaardig zijn.
5.2 Gelet op deze constatering stelt verweerder zich op goede gronden op het standpunt dat hij ingevolge de artikelen 14 van verordening (EEG) nr. 3887/92 en 49 van Verordening (EG) nr. 2419/2001 verplicht is de ten onrechte betaalde bedragen terug te vorderen.
Dezelfde verplichting geldt voor het toepassen van de ingevolge de Verordeningen (EEG) nr. 3887/92 en (EG) nr. 2419/2001 op te leggen sancties
Die verplichting tot terugvordering lijdt, gelet op artikel 14, vierde lid van Verordening (EEG) nr. 3887/92 respectievelijk artikel 49, vierde lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001, slechts uitzondering als er sprake is van een fout van verweerder die voor appellanten redelijkerwijs niet als zodanig herkenbaar was.
Zoals het College reeds eerder heeft overwogen in onder meer zijn uitspraak van 24 juni 2005 (AWB 04/633, www. rechtspraak.nl, LJN : AT 8929) is hiervan in een situatie als hier aan de orde geen sprake. De aanvrager is immers zelf verantwoordelijk voor het indienen van een juiste aanvraag. Als verweerder op basis van door de aanvrager verstrekte onjuiste gegevens tot een toekenning en uitbetaling is gekomen, kan dit geen reden vormen om van terugvordering af te zien, indien bij latere controle blijkt dat het perceel niet aan de voorwaarden voor steunverlening voldoet.
5.3 Het betoog van appellanten dat de eerdere goedkeuringen tot stand zijn gekomen na een controle en dat zij er dus op mochten vertrouwen dat de percelen steunwaardig waren kan evenmin slagen.
Aan toekenning van akkerbouwsubsidie ligt niet steeds een compleet onderzoek van alle van belang zijnde voorwaarden ten grondslag. Slechts een percentage van 5% van alle in een jaar ingediende aanvragen moet ingevolge het bepaalde in artikel 6, derde lid, van Verordening (EEG) nr. 3887/92 en artikel 18 eerste lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 aan een controle ter plaatse onderworpen worden. Daarvan maakt bovendien een historisch teledetectieonderzoek niet altijd deel uit. Verweerder is in het onderhavige geval pas op de hoogte geraakt van het feit dat het betrokken perceel niet voldeed, nadat GeoRas in november 2003 een teledetectiecontrole had uitgevoerd. Aan het enkele feit dat in de jaren 2000, 2001 en 2002 steun werd toegekend voor perceel 14 kunnen appellanten niet het vertrouwen ontlenen dat dit perceel voldeed aan de voorwaarden voor steunverlening.
5.4 Voorzover appellanten een beroep hebben willen doen op het bepaalde in artikel 44 van Verordening (EG) nr. 2419/2001, dat ook van toepassing is op jaren vóór 2002, waarin onder andere bepaald is dat geen sancties worden opgelegd wanneer de aanvrager kan bewijzen dat hem geen schuld treft, overweegt het College als volgt.
Het College acht het denkbaar dat een aanvrager, die gedurende de jaren 1987 tot en met 1991 niet als eigenaar, pachter of anderszins bij het gebruik van een perceel betrokken was en die zich aanwijsbaar omtrent het gebruik van een perceel in de bewuste periode geïnformeerd heeft en in dat kader vóór de indiening van zijn aanvraag schriftelijke bescheiden verkregen heeft, waaruit in redelijkheid de conclusie kan worden getrokken dat het perceel aan de voorwaarden voor steunverlening voldoet, op grond van deze bepaling aan oplegging van een sanctie kan ontkomen.
Appellanten hebben dergelijke bescheiden niet overgelegd.
5.5 Dat appellanten menen dat, nu verweerder kan terugkomen op een eerder genomen besluit met betrekking tot aanvragen akkerbouwsteun, hun ten onrechte geen gelegenheid is geboden hun aanvragen alsnog te wijzigen, stuit af op de in Verordening (EEG) nr. 3887/92 en Verordening (EG) nr. 2419/2001 opgenomen regels met betrekking tot de mogelijk van wijziging van een aanvraag oppervlakten. Wijziging na de uiterste termijn van indiening is slechts mogelijk bij een kennelijke fout. Daarvan is hier niet gebleken.
5.6 Gelet op al het voorgaande moet het beroep omgegrond worden verklaard.
Voor een veroordeling in de proceskosten vindt het College geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 6 januari 2006.
w.g. W.E. Doolaard w.g. F.W. du Marchie Sarvaas