Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 04/265 12 januari 2006
30000 Mijnwet continentaal plat
Uitspraak in de zaak van:
Unocal Netherlands B.V., te Den Haag, appellante,
gemachtigde: drs. W. Kapoen, werkzaam bij Loyens en Loeff te Amsterdam,
tegen
de Minister van Economische Zaken, verweerder,
gemachtigden: mr. E. Simon en mr. J.H.C.M. van Gemert, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Bij een op 31 maart 2004 bij het College ingekomen beroepschrift heeft appellante beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder 19 februari 2004.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen de weigering de voorschriften van de aan haar verleende winningsvergunning voor het blok Q01 op grond van artikel 18 Mijnwet Pro continentaal plat (hierna: Mcp) te wijzigen.
Nadat appellante bij brief van 17 mei 2004 de gronden van het beroep heeft ingediend, heeft verweerder bij brief van 15 juni 2004 een verweerschrift en op de zaak betrekking hebbende stukken ingediend.
Bij brief van 4 oktober 2004 heeft verweerder geantwoord op een vanwege het College gestelde vraag.
Bij brief van 21 december 2004 heeft appellante gereageerd op de brief van verweerder.
Bij brieven van 4 februari 2005 zijn appellante en verweerder uitgenodigd ter zitting van het College te verschijnen. Hierbij is hen meegedeeld dat de behandeling ter zitting beperkt zal zijn tot de vraag of het College bevoegd is kennis te nemen van het beroep.
Op 8 maart 2005 heeft de behandeling ter zitting plaatsgehad. Na de behandeling ter zitting is het onderzoek gesloten.
Bij beslissing van 23 augustus 2005 heeft het College het onderzoek heropend. In deze beslissing heeft het College overwogen dat in dit geval zowel materieel als formeel het recht van toepassing is zoals dat op grond van de Mcp gold, zodat het College bevoegd is kennis te nemen van onderhavig beroep.
Vervolgens heeft op 13 oktober 2005 een nieuwe behandeling ter zitting plaatsgehad, waar partijen hun standpunten bij monde van hun gemachtigden hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Het wettelijk kader
Ingevolge artikel 7a, vierde lid, onderdeel a, Mcp kunnen aan een opsporings- of winningsvergunning voorschriften verbonden worden die gericht zijn op de betaling van een bijdrage in geld of in koolwaterstoffen dan wel op het veilig stellen van belastinginkomsten.
Krachtens artikel 12, eerste lid, Mcp zijn bij algemene maatregel van bestuur nadere regels gesteld, als bedoeld in artikel 7a, vierde lid, onder a, Mcp. Indien de houder van een opsporingsvergunning voor een delfstof met gebruikmaking van die vergunning die delfstof in een economisch winbare hoeveelheid heeft aangetoond, wordt hem op zijn aanvrage op grond van artikel 13, eerste lid, Mcp een winningsvergunning verleend met inachtneming van de in artikel 12, eerste lid, Mcp bedoelde algemene maatregel van bestuur, zoals deze luidde op het tijdstip, waarop de opsporingsvergunning is verleend.
De houder van een opsporings- of winningsvergunning kan op grond van artikel 18 Mcp Pro schriftelijk om wijziging van de vergunning verzoeken. De Minister van Economische Zaken geeft daaraan met inachtneming van het bij of krachtens de Mcp bepaalde gevolg, voorzover dit naar zijn oordeel, al dan niet onder de daardoor nodige verdere wijzigingen, met het algemeen belang is te verenigen.
Voor zover hier van belang zijn krachtens artikel 12 Mcp Pro de volgende algemene maatregelen van bestuur vastgesteld:
- Koninklijk besluit van 27 januari 1967 tot uitvoering van artikel 12 Mcp Pro ten aanzien van opsporings- en winningsvergunningen voor of mede voor aardolie of aardgas (Stb. 24) (hierna: Besluit 1967);
- Koninklijk besluit van 6 februari 1976, houdende uitvoering van artikel 12 Mcp Pro ten aanzien van opsporings- en winningsvergunningen voor of mede voor aardolie of aardgas (Stb. 1976, 102, hierna: Besluit 1976);
- Besluit van 27 januari 1995 tot wijziging van het koninklijk besluit van 6 februari 1976, houdende uitvoering van artikel 12 Mcp Pro ten aanzien van opsporings- en winningsvergunningen voor of mede voor aardolie of aardgas (Stb. 1995, 42) (hierna: Besluit 1995);
In de Nota van toelichting op dit besluit staat onder meer het volgende vermeld:
"(…) Ter verbetering van de voorwaarden waaronder aardolie en aardgas in
Nederland opgespoord en gewonnen kunnen worden wordt het volgende pakket maatregelen uitgewerkt:
1. verlaging van de «government take» voor open gebieden, dat wil zeggen nog niet in vergunning gegeven gebieden, door middel van een aanpassing van de cijnstabel en het percentage van de staatsdeelneming;
het onderhavige besluit strekt ertoe dit te realiseren;
(…)
2. Open gebieden
Voor de open gebieden, dat wil zeggen: gebieden die beschikbaar zijn voor vergunningverlening (ingevolge koninklijk besluit van 28 januari 1991, Stcrt. 23, kunnen aanvragen om een opsporingsvergunning voor of mede voor aardolie of aardgas weer worden ingediend na 31 maart 1995), bevat het besluit maatregelen op het gebied van cijns en het percentage
van de staatsdeelneming. Deze maatregelen hebben dus geen betrekking op gevallen, waarin de desbetreffende opsporingsvergunning is verleend voor de inwerkingtreding van dit wijzigingsbesluit.
(…)"
- Besluit van 26 maart 1996, houdende bepalingen inzake financiële voorschriften bij een opsporings- of winningsvergunning voor koolwaterstoffen op grond van de Mcp (Besluit vergunningen koolwaterstoffen continentaal plat 1996) (Stb. 1996, 212) (hierna: Besluit vergunningen koolwaterstoffen continentaal plat 1996);
In de artikelen 3.4 tot en met 3.12 van dit besluit zijn de cijnsvoorschriften neergelegd. Uit artikel 5.1 van dit besluit volgt dat de winningsvergunningen, welke zijn verleend voor de inwerkingtreding van het onderhavige besluit, naar aanleiding van de inwerkingtreding van dit besluit niet worden gewijzigd.
- Besluit van 26 maart 1996 tot wijziging van het Besluit vergunningen koolwaterstoffen 1996 (willekeurige afschrijving) (Stb. 1996, 214) (hierna: Besluit vergunningen koolwaterstoffen 1996 (willekeurige afschrijving).
In de Nota van toelichting op dit besluit staat onder meer het volgende vermeldt:
"(…). Een verdere stimulering van de opsporings- en winningsactiviteiten kan worden bereikt door voor het winstaandeel vrije afschrijving op investeringen in bepaalde bedrijfsmiddelen in het kader van de winning op het continentaal plat toe te staan. Daarmee wordt de werkgelegenheid bevorderd. Extra investeringen in de mijnbouwsector zullen voorts leiden tot produktie van extra kubieke meters gas.
(…)"
Bij Wet van 5 maart 1998 (Stb. 1998, 149) is dit besluit inwerking getreden. Tijdens de algemene beraadslaging in de Tweede Kamer op 29 januari 1998 (TK 48, blz. 48-3763 e.v.) is over het wetsontwerp het volgende naar voren gebracht:
"De heer Lansink (CDA): (…) Uit dit onderdeel van het advies [van de Raad van State, toev. CBb] blijkt dus dat artikel 13 van Pro de Mijnwet toekenning van willekeurige afschrijving en negenderondecondities niet in de weg staat, mits de weg van artikel 18 wordt Pro gevolgd. Voor verkrijging van betere voorwaarden is het dus niet nodig, zoals wel door de minister van Economische Zaken in het verleden is geopperd, om eerst bestaande vergunningen in te leveren om deze daarna opnieuw met alle risico’s van dien aan te vragen. Een verzoek krachtens artikel 18 tot Pro het verkrijgen van willekeurige afschrijving en
negenderondecondities is dus voldoende.
(…)
De heer Blaauw (VVD): (…) De Raad van State heeft het betrokken amendement diepgaand getoetst en van de minister hebben wij bericht ontvangen dat hij het niet eens is met de opvattingen van de Raad van State, doch dat hij zich zal voegen naar de mening van de Raad van State en zich zodoende niet meer zal verzetten op de wijze zoals hij zich heeft verzet tegen het ingediende amendement van mijn kant, medeondertekend door de heer Lansink en mevrouw Witteveen. In feite kunnen wij dus nu concluderen dat het debat beëindigd kan worden. Regering en Kamer hebben elkaar gevonden. Wat dat betreft kan het amendement in stemming komen en kan een streep gezet worden onder deze gedachtewisseling. Ik sluit mij overigens aan bij datgene wat de heer Lansink heeft gezegd. Wij hebben natuurlijk niet voor niets diverse debatten gehad met de minister en ook op papier van gedachten gewisseld met hem. Datgene wat is gewisseld, moet wel zijn weerslag vinden in de nieuwe wetgeving die er aankomt.
(…)
Minister Wijers: (…) De heer Blaauw heeft een goede samenvatting gegeven van het proces en ook van de conclusie. In het advies lijkt de Raad van State mijn kant op te gaan, maar de conclusie blijkt dan ineens anders te luiden. Gegeven dat advies past het om de Kamer mee te delen dat er van mijn kant geen overwegende bezwaren bestaan tegen het
ingediende amendement. Indien het wordt aangenomen, zal ik ervoor zorgen dat ook voor bestaande vergunningen de vrije afschrijving mogelijk wordt.
Ik ben het met de heer Lansink eens over de schets van de procedure na inwerkingtreding van de wet. Elke vergunninghouder kan aanpassing krijgen. De vergunning behoeft niet te worden ingeleverd;
wijziging wordt toegestaan.
(…)"
- Op 6 juni 1998 heeft verweerder de beleidsregel ‘Vaststelling beleidsregel voor uitvoering van artikel 18, eerste lid, van de Mijnwet continentaal plat’, (Stcrt. 1998, nr. 104) vastgesteld. Deze beleidsregel heeft betrekking op het op aanvraag van de vergunninghouder opnemen van de methode van willekeurige afschrijving in de aan de vergunning verbonden voorschriften. - Op 29 juni 2000 heeft verweerder de ‘Beleidsregels behandeling aanvragen wijzigingvergunning mijnbouwactiviteiten’ (Stcrt. 2000, nr 124) vastgesteld.
Deze beleidsregel heeft betrekking op wijziging van de aan de vergunning verbonden cijnsvoorschriften. In artikel 1 van Pro deze beleidsregel is het volgende bepaald:
"Een aanvraag van een vergunninghouder tot wijziging van een vergunning als bedoeld in artikel 18, eerste lid, van de Mijnwet continentaal plat, die ertoe leidt dat de aan de vergunning verbonden voorschriften ten aanzien van het door de vergunninghouder verschuldigd zijn van een bedrag, berekend naar de waarde van de gewonnen delfstoffen (cijns), zoals
die waren of zijn neergelegd in
– de artikelen 3 tot en met 11 van artikel III van het koninklijk besluit van 27 januari 1967 tot uitvoering van artikel 12 van Pro de Mijnwet continentaal plat ten aanzien van opsporings- en winningsvergunningen voor of mede voor aardolie of aardgas (Stb. 24),
– de artikelen 3 tot en met 11 van artikel III van het koninklijk besluit van 6 februari 1976, houdende uitvoering van artikel 12 van Pro de Mijnwet continentaal plat ten aanzien van opsporings- en winningsvergunningen voor of mede voor aardolie of aardgas (Stb. 102),
– de artikelen 3.4 tot en met 3.12 van het Besluit vergunningen koolwaterstoffen continentaal plat 1996, komen te vervallen, zal ik toewijzen, voorzover die voorschriften betrekking hebben op de over het kalenderjaar 2001 en latere jaren verschuldigde cijns."
In de toelichting op deze beleidsregel staat onder meer het volgende vermeld:
"(…). Ten aanzien van de maatregelen inzake de heffing van de cijns en de heffing van het winstaandeel zij nog vermeld dat over de jaren tot 2001onverkort en ongewijzigd het voor de desbetreffende vergunningen geldende financiële regime wordt toegepast. Tot en met het jaar 2000 worden cijns en winstaandeel geheven conform de huidige vergunningvoorschriften. (…)"
- De Mcp is vervallen met de inwerkingtreding van de Mijnbouwwet op 1 januari 2003.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij beschikking van 9 juni 1980 is aan appellante op grond van artikel 2 Mcp Pro een winningsvergunning verleend voor het blok Q01. Aan deze vergunning waren de voorschriften verbonden zoals opgenomen in het Besluit 1967, waaronder het voorschrift dat appellante jaarlijks een cijns verschuldigd is met betrekking tot de met de vergunning gewonnen en afgevoerde delfstoffen.
- Bij brief van 23 april 1999 heeft appellante op grond van artikel 18 Mcp Pro verzocht om wijziging van dit voorschrift, in die zin dat met ingang van 1 januari 1997 de bepalingen inzake cijns zoals die zijn opgenomen in de artikelen 3.4 tot en met 3.12 van het Besluit vergunningen koolwaterstoffen continentaal plat 1996 – welke bepalingen gelden ten aanzien van nieuwe vergunninghouders – ook voor haar zouden gelden. Dit zou tot gevolg hebben dat appellante over de periode vanaf
1 januari 1997 geen cijns verschuldigd zou zijn. Bij brief van 3 april 2000 heeft appellante haar verzoek nader toegelicht.
- Appellante en verweerder hebben afgesproken dat de behandeling van dit verzoek wordt aangehouden en dat voorzetting ervan zou worden bezien in het licht van de toepassing van de beleidsregels van 29 juni 2000.
- Bij besluit van 9 april 2003 heeft verweerder het verzoek van appellante afgewezen, op de grond dat de gevraagde wijziging naar het oordeel van verweerder niet met het algemeen belang is te verenigen.
- Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 21 mei 2003 bezwaar gemaakt. Naar aanleiding van het bezwaarschrift is appellante op 4 december 2003 gehoord. Van dit gehoor is een verslag opgemaakt. Bij brief van 9 januari 2004 heeft appellante gereageerd op dit verslag.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Daartoe heeft hij voor zover hier van belang het volgende overwogen.
"Naar aanleiding van uw bezwaren overweeg ik het volgende.
4.1 De discussie in de Tweede Kamer
In uw bezwaarschrift gaat u in op de discussie die in de Tweede Kamer plaatsvond tussen de Tweede Kamer en mijn voorganger betreffende de invoering van de mogelijkheid tot willekeurige afschrijving. Ik wil hierbij opmerken dat de vijf constateringen in uw bezwaarschrift zijn gebaseerd op een – door u uitgekozen en uit de context gehaald – deel van de kamerstukken. De door u aangehaalde passages geven onvoldoende en onvolledig beeld van de gevoerde discussie met de Tweede Kamer en de afronding daarvan. Voor zover de door u aangehaalde kamerstukken relevant zijn, dient er naar alle stukken omtrent het onderwerp gekeken te worden en niet naar enkele – door u uitgekozen – citaten. Zo gaat u in uw constateringen er aan voorbij dat de Raad van State in zijn advies van 29 augustus 1997 de wensen van de Tweede Kamer heeft ingekaderd. De Raad van State is namelijk van mening dat ik mijn beleid omtrent de behandeling van wijzigingsverzoeken dien te formuleren en vast te leggen.
De discussie in de Tweede Kamer is – mede gelet op het advies van de Raad van State – uiteindelijk afgesloten met de erkenning door mijn voorganger dat de mogelijkheid bestaat om via een verzoek op grond van artikel 18 van Pro de MCP af te wijken van aan een vergunning verhonden voorschriften. Dat er een mogelijkheid tot indiening van verzoeken tot wijziging van de voorschriften bestaat, impliceert geenszins dat ik verplicht zou zijn om in alle gevallen vergunningsvoorschriften ook daadwerkelijk te wijzigen. Indien ik wijziging van de voorschriften met het algemeen belang te verenigen vind, dan dien ik daarvoor – overeenkomstig het advies van de Raad van State – algemeen beleid vast te stellen en dat dan ook algemeen bekend te maken.
Hieruit moet worden afgeleid dat indien ik geen algemeen beleid ten aanzien van de mogelijkheid tot indiening van verzoeken tot wijziging van bestaande vergunningsvoorschriften bekend maak, er dan in beginsel geen afwijking van die voorschriften mogelijk is. Het beleid is in dat geval erop gericht dat de bestaande voorschriften van toepassing blijven.
Overigens merk ik op dat het Besluit 1996 toentertijd in overeenstemrning met artikel 12 van Pro de MCP aan beide Kamers der Staten-Generaal was overlegd. Daarop is geen inhoudelijke reactie van de Tweede Kamer gekomen hetgeen bevestigt dat de Tweede Kamer in 1996 akkoord is gegaan met de in artikel 5.1, van het Besluit 1996 neergelegde overgangsbepaling (…).
Het gevolg van deze overgangsbepaling voor uw vergunning is dat daarop niet de nieuwe voorschriften van het Besluit 1996 omtrent cijns van toepassing zijn.
4.2 Mijn beleid ten aanzien van de wijziging van cijnsbepalingen
4.2.1 De mogelijkheid tot indiening van wijzigingsverzoeken
(…)
Ik bestrijd uw stelling dat er een verplichting bestaat om naar aanleiding van een verzoek tot wijziging van een vergunning de gevraagde gunstigere voorwaarden op te leggen indien deze gunstigere voorwaarden inmiddels ook aan nieuwe vergunninghouders zijn opgelegd. Ik merk hierbij op dat mijn beleid ten tijde van uw verzoek gericht was op de stimulering van het opsporen en ontwikkelen van nieuwe gasvelden in open gebieden (gebieden waarvoor nog geen vergunning is verleend). Dit blijkt uit het Besluit 1995 en het Besluit 1996 waarin ik de gunstigere cijnsbepalingen beperkt heb tot nieuwe vergunninghouders voor nieuwe gebieden. In 2000 heb ik beoogd door maatregelen ter verbetering van het mijnbouwklimaat op het continentaal plat mijnbouwondernemingen te stimuleren tot extra investeringen in de exploratie en exploitatie van kleine en marginale aardgasvoorkomens in zowel nieuwe als in bestaande vergunningen. Daartoe heb ik in de Beleidsregels 2000 ook aan de bestaande vergunninghouders de mogelijkheid geboden om een verzoek te doen voor het vervallen van de cijnsverplichting voor de jaren vanaf 2001 zodat er gunstigere voorschriften op hun vergunningen van toepassing zijn. Uw standpunt dat met latere beleidsregels ook voor de voorliggende jaren het algemeen belang door mij is ingevuld, is niet juist. Er geldt dan ook geen verplichting om uw wijzigingsverzoek te honoreren.
4.2.2 Artikel 18 van Pro de MCP
Ik deel uw opvatting dat een verzoek tot wijziging van de vergunningvoorschriften op basis van artikel 18 van Pro de MCP slechts op grond van onverenigbaarheid met het algemeen belang kan worden geweigerd. Artikel 18 van Pro de MCP zegt dat ik bepaal welke wijzigingen met het algemeen belang zijn te verenigen. Mij komt bij deze invulling een ruime beleidsvrijheid toe. Aan deze beleidsvrijheid dient volgens de Raad van State inhoud gegeven te worden door het formuleren van beleid om een verzoek tot wijziging van een vergunning te kunnen beoordelen en om te voorkomen dat houders van vergunningen verschillend worden behandeld.
4.2.3 Het Besluit 1996 en de Beleidsregels 2000
De keuze om bestaande vergunninghouders uit te sluiten van de gunstigere cijnsbepalingen is een bewuste keuze geweest bij de totstandbrenging van het Besluit 1996. In het Besluit 1996 is het toen geldend beleid vastgesteld, namelijk dat de gunstigere cijnsbepalingen alleen voor nieuwe vergunninghouders zullen gelden. Dit in verband met het beleid orn de exploratie van nieuwe velden in nieuwe vergunningen te stimuleren. Artikel 5.1 van het Besluit 1996 is als overgangsbepaling opgenomen die bestaande vergunninghouders uitdrukkelijk uitsluit van de nieuwe cijnsbepalingen.
Uw – tijdens de hoorzitting naar voren gebrachte – standpunt dat ik uw verzoek alleen op de grond heb afgewezen dat er geen beleidsregels bestonden wijs ik af. Het is wel zo dat de beleidsregels die in 1998 en 2000 tot stand zijn gekomen, een uitwerking zijn van mijn beleid ten aanzien van de behandeling van wijzigingsverzoeken. In de Beleidsregels 2000 heb ik er bewust voor gekozen om wijzigingen van vergunningen ten aanzien van de cijnsafdracht alleen vanaf 2001 te laten gelden. Deze Beleidsregels 2000 liepen vooruit op de nieuwe mijnbouwwetgeving die vanaf 1 januari 2003 geldt. Uit de bewuste keuze om verzoeken met een werking vanaf 2001 toe te wijzen, blijkt dat ik tevens de bewuste keuze heb gemaakt om vergelijkbare wijzigingsverzoeken die betrekking hebben op de jaren voor 2001, in beginsel niet te honoreren.
Bovendien wordt in de laatste alinea van de toelichting bij de Beleidsregels 2000 uitdrukkelijk naar voren gebracht dat tot en met het jaar 2000 cijns en winstaandeel geheven zullen worden conform aan de bestaande vergunningen verbonden voorschriften. Deze toelichtende passage bevestigt het door mij gevoerd beleid voor de jaren vóór 2001.
Bij het formuleren en vastleggen van mijn beleid met betrekking tot de mogelijkheid van wijzigingsverzoeken heb ik telkens een zorgvuldige afweging gemaakt en mijn beleid is erop gericht om willekeur in de behandeling van wijzigingsverzoeken te voorkomen.
Mijn beleid ten aanzien van de cijnsafdracht over de jaren vóór 2001 staat vast in het Besluit 1996 en de Beleidsregels 2000. Dit beleid is erop gericht dat er – wat betreft de jaren vóór 2001 – in beginsel geen afwijking van de bestaande voorschriften mogelijk is.
4.2.4 Bijzondere omstandigheden
Wat betreft uw standpunt dat door het honoreren van uw verzoek langer geproduceerd kan worden merk ik het volgende op. Tijdens de hoorzitting gaf u aan dat u geen directe relatie kunt aangeven tussen de kostenbesparing die het inwilligen van uw verzoek mee zou brengen en een verlenging van de productie van delfstoffen. U gaf aan dat er in ieder geval sprake zou zijn van een substantiële kostenreductie. Het enkele gegeven van een kostenbesparing aan uw kant beschouw ik niet als een bijzondere omstandigheid die mij ertoe zou moeten leiden om uw verzoek te honoreren. U hebt niets naar voren gebracht waardoor ik zou moeten concluderen dat in uw geval bijzondere omstandigheden aaanwezig zijn.
Aangezien mij in deze zaak niet is gebleken van feiten en/of omstandigheden op grond waarvan ik mijn beleid zou moeten afwijken, heb ik uw verzoek afgewezen.
(…)."
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van het beroep – samengevat weergegeven – het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Een houder van een vergunning waarop Besluit 1967 en Besluit 1976 van toepassing zijn, kan op grond van artikel 18 Mcp Pro verzoeken om toepassing van de gedeeltelijke cijnsvrijstelling. Verweerder moet een dergelijk verzoek toewijzen, omdat deze vrijstelling in het Besluit vergunningen koolwaterstoffen continentaal plat 1996 is opgenomen. Hier is geen beleidsregel voor nodig omdat het beleid reeds is vastgelegd en ook verdere toetsing aan het algemeen belang achterwege kan blijven. Immers door opname van de gedeeltelijke cijnsvrijstelling in het Besluit vergunningen Koolwaterstoffen continentaal plat 1996 is invulling gegeven aan het algemeen belang. Hierbij is en wordt geen onderscheid gemaakt tussen nieuwe en bestaande vergunninghouders.
Uit de parlementaire stukken met betrekking tot Besluit 1995, het Besluit vergunningen koolwaterstoffen continentaal plat 1996 (willekeurige afschrijving), het Besluit vergunningen koolwaterstoffen continentaal plat 1996 en de Wet van 5 maart 1998, blijkt dat de gedeeltelijke cijnsvrijstelling zich verhoudt met het algemeen belang, dan wel daarmee in ieder geval niet in strijd komt. Voorts blijkt hieruit dat het de uitdrukkelijke wens van de Tweede Kamer is om een verzoek om toepassing van de gedeeltelijke cijnsvrijstelling te honoreren. De situatie met betrekking tot onderhavig verzoek om toepassing van de gedeeltelijke cijnsvrijstelling is dan ook gelijk aan de situatie met betrekking tot de willekeurige afschrijving, waarin verweerder ook voor bestaande vergunninghouders de voorwaarden aanpast.
De conclusie van verweerder dat uit artikel 5.1. van het Besluit vergunningen koolwaterstoffen continentaal plat 1996 volgt dat de nieuwe cijnsvoorschriften van dit besluit niet (door middel van een verzoek ex artikel 18 Mcp Pro) van toepassing kunnen worden, is onjuist. Deze overgangsbepaling houdt weliswaar in dat de ingevoerde wijziging geen gevolgen had voor de omzetting van opsporingsvergunningen die waren verleend voordat de cijnsvrijstelling werd ingevoerd, maar is gericht op de situatie dat de houder van een opsporingsvergunning op grond van artikel 13 Mcp Pro een winningsvergunning kan verkrijgen zonder dat de voorwaarden, zoals die van toepassing waren op het moment van verlening van de opsporingsvergunning, worden verzwaard. Omdat de verzochte cijnsvrijstelling geen verzwaring is, ziet genoemde overgangsbepaling niet op de onderhavige situatie.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Ter zitting van het College heeft verweerder de vraag opgeworpen of hij wel bevoegd was op het bezwaar van appellante te beslissen, omdat ten tijde hiervan de Mcp niet meer gold. Onder verwijzing naar zijn beslissing tot heropening van het onderzoek van 23 augustus 2005 in deze zaak beantwoordt het College deze vraag bevestigend. In deze beslissing heeft het College immers geoordeeld dat in dit geval zowel materieel als formeel het recht van toepassing is zoals dat op grond van de Mcp gold. Daartoe heeft het College met name van belang geacht dat de Mijnbouwwet geen overgangsbepalingen voor een situatie als de onderhavige behelst, het verzoek van appellante is ingediend onder vigeur van de Mcp en het feit dat het verzoek betrekking heeft op de periode 1997 tot en met 2000, toen de Mcp nog van toepassing was.
5.2 Bij besluit van 9 april 2003 heeft verweerder het verzoek van appellante tot wijziging van de cijnsvoorschriften van de aan haar verleende vergunning afgewezen, omdat deze wijziging naar zijn oordeel niet met het algemeen belang is te verenigen. Het geding spitst zich toe op de vraag of verweerder deze afwijzing bij de thans bestreden beslissing op bezwaar terecht heeft gehandhaafd.
5.3 Het College stelt vast dat bij Besluit 1995 de aan opsporings- en winningsvergunningen te verbinden voorschriften met betrekking tot de cijnsheffing voor nieuwe vergunningen zijn gewijzigd; bestaande vergunningen bleven ongewijzigd. Deze gewijzigde – voor de toekomstige vergunninghouder gunstige – cijnsbepalingen zijn overgenomen in het Besluit vergunningen koolwaterstoffen continentaal plat 1996. Ingevolge de overgangsbepalingen van dit besluit gelden deze cijnsbepalingen niet voor oude vergunninghouders zoals appellante, aan wie op 9 juni 1980 een winningsvergunning is verleend.
5.3.1 Om deze reden heeft appellante op grond van artikel 18 Mcp Pro verzocht om wijziging van de cijnsvoorschriften van haar vergunning, zodat de cijnsbepalingen van het Besluit vergunningen koolwaterstoffen continentaal plat 1996 – langs deze weg – ook voor haar zouden gelden.
5.3.2 Ingevolge artikel 18 Mcp Pro kan een verzoek om wijziging van een vergunning slechts op grond van overwegingen van algemeen belang worden geweigerd. Deze bepaling kent verweerder een ruime mate van beleidsvrijheid toe.
Uit de Nota van Toelichting bij Besluit 1995 blijkt dat sinds 1974 het opsporen en ontwikkelen van nieuwe – kleine - velden steeds een van de speerpunten van het kabinetsbeleid is geweest en dat in de laatste jaren voorafgaand aan de totstandkoming van dit besluit een verlaging van het activiteitenniveau op het continentaal plat werd geconstateerd, waarvan de oorzaak vooral moest worden gezocht in het lage niveau van de olieprijzen en de verwachte omvang van de nog aan te boren (aardgas)voorkomens. Uitgaande van de wenselijkheid het activiteitenniveau te handhaven of zelfs te verhogen, zijn bij dit besluit gunstiger voorwaarden met betrekking tot (onder meer) cijns ingevoerd teneinde de opsporing en winning van nieuwe kleine velden te stimuleren en daarmee de geconstateerde achteruitgang in activiteiten op het continentaal plat te keren.
Bezien tegen deze achtergrond, deelt het College niet het standpunt van appellante dat met de opname van de cijnsvrijstellingen in het Besluit vergunningen koolwaterstoffen continentaal plat 1996 ten algemene, dus ook voor bestaande vergunninghouders invulling is gegeven aan het algemeen belang als bedoeld in artikel 18 Mcp Pro. Hierbij neemt het College mede in aanmerking dat het verlenen van cijnsvrijstelling aan bestaande vergunninghouders ten koste gaat van de opbrengsten voor de Nederlandse samenleving en in die zin dan ook in strijd met het algemeen belang moet worden geacht.
Verweerder heeft zich naar het oordeel van het College terecht op het standpunt gesteld dat zijn beleid met betrekking tot aanvragen om wijziging van cijnsvoorschriften overeenkomt met hetgeen in het Besluit 1995 en het Besluit vergunningen koolwaterstoffen continentaal plat 1996 is bepaald.
Op grond van dit beleid worden dergelijke wijzigingsverzoeken van bestaande vergunninghouders afgewezen wegens strijd met het algemeen belang.
Het College stelt voorts vast dat partijen zijn overeengekomen dat de beslissing op het verzoek van appellante zou worden aangehouden, totdat verweerder zijn beleid met betrekking tot dergelijke verzoeken op schrift zou hebben gesteld, hetgeen heeft plaatsgevonden door vaststelling van de ‘Beleidsregels behandeling aanvragen wijzigingvergunning mijnbouwactiviteiten’ op 29 juni 2000. Hierin is vermeld dat hij aanvragen tot wijziging van de cijnsvoorschriften, neergelegd in het Besluit van 1967, het Besluit van 1976 en het Besluit vergunningen koolwaterstoffen continentaal plat 1996, zal toewijzen, voor zover die voorschriften betrekking hebben op de over het kalenderjaar 2001 en latere jaren verschuldigde cijns. Over de jaren tot 2001 wordt blijkens de toelichting onverkort en ongewijzigd het voor de desbetreffende vergunningen geldende financiële regime toegepast.
Gelet op de omstandigheid dat het op 29 juni 2000 op schrift gestelde beleid inzake cijnswijziging voor de jaren tot en met 2000 geen wijziging inhield ten opzichte van de voordien geldende bestendige gebruikslijn en voorts gezien het feit dat appellante ermee heeft ingestemd dat verweerder pas op haar verzoek zou beslissen na de schriftelijke vastlegging van het terzake gevoerde beleid, heeft verweerder ten aanzien van het verzoek van appellante op goede gronden toepassing kunnen geven aan de eerst nadien totstandgekomen Beleidsregels.
5.3.3 Naar het oordeel van het College is het hiervoor weergegeven beleid van verweerder niet kennelijk onredelijk. Meer in het bijzonder heeft verweerder, gelet op hetgeen hiervoor in § 5.3.2 over de achtergrond van het Besluit 1995 en daarmee van het Besluit vergunningen koolwaterstoffen continentaal plat 1996 is weergegeven, het onderscheid tussen bestaande en nieuwe vergunninghouders in redelijkheid kunnen maken. Niet is gebleken dat verweerder in zijn beleid een andere bedoeling aan de maatregel inzake cijns heeft willen toekennen dan aan die besluiten ten grondslag ligt.
Gelet op de bedoeling van de cijnsmaatregel heeft deze dan ook geen betrekking op gevallen waarin de desbetreffende opsporingsvergunning reeds is verleend.
Aangezien de bedoeling van de cijnsmaatregel zich reeds verzet tegen toepassing hiervan op bestaande vergunningen, gaat het College voorbij aan het betoog van appellante dat artikel 5.1 Besluit vergunningen koolwaterstoffen continentaal plat 1996 zou zijn ingegeven door artikel 13 Mcp Pro.
5.3.4 Met hetgeen hiervoor in § 5.3.2 en § 5.3.3 is overwogen, is tevens het verschil weergegeven tussen enerzijds het cijnsbeleid en anderzijds het beleid inzake willekeurige afschrijvingen. Ingevolge laatstgenoemd beleid neemt verweerder desgevraagd – in tegenstelling tot hetgeen in het cijnsbeleid is neergelegd – in bestaande vergunningen de voorschriften op inzake de willekeurige afschrijving van het Besluit vergunningen koolwaterstoffen continentaal plat 1996 (willekeurige afschrijving). Weliswaar strekt deze maatregel evenzeer tot een (verdere) stimulering van de opsporings- en winningsactiviteiten, maar deze maatregel is blijkens de Nota van toelichting bij evenbedoeld besluit gericht op het bevorderen van de werkgelegenheid en extra investeringen. Deze maatregel is bovendien niet beperkt tot de zogenaamde open gebieden.
5.3.5 Uit het voorgaande volgt dat appellante niet aan het ter zake geldende beleid voldoet. Voorts heeft verweerder in hetgeen appellante heeft aangevoerd terecht geen bijzondere omstandigheden aanwezig hoeven achten op grond waarvan hij van zijn beleid had moeten afwijken. De omstandigheid dat inwilliging van het verzoek voor appellante een verlichting van de voorwaarden zou inhouden en zou leiden tot een substantiële kostenreductie waardoor langer geproduceerd zou kunnen worden, geldt immers voor iedere (bestaande) vergunninghouder en is derhalve niet bijzonder.
5.4 Met betrekking tot het betoog van appellante, dat verweerder(s voorganger) heeft ingestemd met het voorstel van (leden van) de Tweede Kamer dat cijnsvrijstelling ook aan bestaande vergunninghouders moest worden toegekend als daartoe op grond van artikel 18 Mcp Pro werd verzocht, overweegt het College als volgt.
Uit hetgeen blijkens de in § 2.1 aangehaalde passages door (leden van) de Tweede Kamer naar voren is gebracht valt af te leiden dat de Tweede Kamer, anders dan de toenmalige minister, het wenselijk achtte dat bestaande vergunninghouders met een aanvraag een wijziging van de financiële voorschriften op grond van artikel 18 Mcp Pro, ook los van een AmvB op grond van artikel 12 Mcp Pro, zouden kunnen bewerkstelligen. Na advies van de Raad van State heeft de toenmalige minister ingestemd met de opvatting van de Tweede Kamer. Bedoelde passages zien echter, anders dan appellante stelt, niet op instemming met de cijnsvrijstelling, maar uitsluitend op de manier waarop wijziging van vergunningvoorschriften met betrekking tot willekeurige afschrijving moest worden ingebed. Voorzover appellante aan deze passages steun meent te kunnen ontlenen voor haar stelling dat bestaande vergunninghouders door een aanvraag een cijnsvrijstelling kunnen bewerkstelligen net zoals zij dat kunnen met betrekking tot willekeurige afschrijving, faalt dat betoog op grond van het hiervoor in § 5.3.4 gegeven oordeel dat beide situaties niet rechtens gelijk zijn.
5.5 Gelet op het vorenstaande heeft verweerder het besluit tot afwijzing van het verzoek van appellante tot wijziging van de cijnsvoorschriften van de aan haar verleende vergunning terecht gehandhaafd.
Hetgeen hiervoor is overwogen leidt tot de conclusie dat het beroep ongegrond moet worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 Awb Pro.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, mr. J.L.W. Aerts en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt in tegenwoordigheid van mr. A. Venekamp, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 12 januari 2006.
w.g. M.A. van der Ham w.g. A. Venekamp