Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(vijfde enkelvoudige kamer)
No. AWB 04/1186 8 december 2005
14914 Wet personenvervoer 2000
Vergunning taxivervoer
Uitspraak in de zaak van:
A, h.o.d.n. B, te X, appellant,
gemachtigde: mr. F. Frank, advocaat te Amsterdam,
tegen
de Minister van Verkeer en Waterstaat, te 's-Gravenhage, verweerder,
gemachtigde: mr. W.E. van Haveren, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Op 29 december 2004 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 26 november 2004.
Bij dit besluit heeft verweerder ter voldoening van de bij uitspraak van 29 augustus 2003, zaaknr. AWB 03/30, door het College gegeven opdracht, opnieuw beslist op het bezwaar van appellant tegen de weigering van een vergunning tot het verrichten van taxivervoer op grond van de Wet personenvervoer 2000.
Bij besluit van 25 februari 2005 heeft verweerder het besluit van 26 november 2004 ingetrokken en opnieuw beslist op het door appellant gemaakte bezwaar.
Appellant heeft de gronden van zijn beroep bij brief van 27 april 2005 aangevuld.
Verweerder heeft op 6 juli 2005 een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 oktober 2005, waarbij partijen hun standpunten bij monde van hun gemachtigde nader hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Wet personenvervoer 2000 is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 4
(…)
2. Het is verboden taxivervoer te verrichten zonder een daartoe verleende vergunning.
(…)
Artikel 9
1. Een vergunning wordt, behoudens in bij algemene maatregel van bestuur aan te geven gevallen, slechts verleend aan een vervoerder die voldoet aan eisen van betrouwbaarheid, kredietwaardigheid en vakbekwaamheid.
(…)
5. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over:
a. de eisen van betrouwbaarheid, kredietwaardigheid en vakbekwaamheid;
(…)"
In het Besluit personenvervoer 2000 (hierna: het Besluit) is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 26
1. De vervoerder die openbaar vervoer, anders dan per trein, besloten busvervoer of taxivervoer verricht, moet aan de eis van vakbekwaamheid voldoen.
2. Degene die permanent en daadwerkelijk leiding geeft aan het vervoer, bedoeld in het eerste lid, voldoet aan de eis, bedoeld in het eerste lid, of, indien deze leiding bij meer personen berust, tenminste een van hen.
3. De vervoerder meldt Onze Minister de vervanging van een persoon als bedoeld in het tweede lid."
In de Nota van toelichting bij artikel 26 van Pro het Besluit is het begrip permanent en daadwerkelijk leidinggeven als volgt nader toegelicht:
"De eis van vakbekwaamheid beoogt door inbreng van de vakbekwame persoon een goede bedrijfsgang in de vervoersonderneming te waarborgen. Het predikaat "permanent" moet worden opgevat als een continue betrokkenheid bij het leidinggeven. De betrokkenheid mag niet incidenteel zijn. Indien het leidinggeven door de aard of grootte van de onderneming een voltijdse aangelegenheid is, betekent dit dat de vakbekwame niet slechts een gedeelte van de werktijd met daadwerkelijke leiding kan zijn belast. "Daadwerkelijk" geeft aan dat het om een inhoudelijke betrokkenheid bij het leidinggeven gaat. De functie van leidinggevende kan niet louter een formele status inhouden. Zo kan een bestuurder van een rechtspersoon die als vervoerder geldt de vakbekwaamheid niet inbrengen indien de leiding over het vervoer feitelijk bij een ander berust. De werkzaamheden in het kader waarvan leiding wordt gegeven betekenen dat de vakbekwame inhoudelijk betrokken moet zijn bij beslissingen inzake uitbreiding van het bedrijf, het aangaan van financiële verplichtingen, het aan- en verkoopbeleid, de aansturing van personeel, het dagelijkse ondernemersbeleid, de relaties met de overheid, maar ook de strategie van het bedrijf op de vervoersmarkt. De uitleg van het begrip permanent leidinggeven vergt tevens dat de vakbekwame ten aanzien van deze werkzaamheden naar buiten vertegenwoordigingsbevoegd is. Zonder een volmacht of mandaat om namens de vervoerder op te treden, kan de facto geen sprake zijn van leidinggeven als bedoeld in het onderhavige artikel."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant heeft door middel van een hiertoe bestemd aanvraagformulier, gedagtekend 8 juli 2002 en door verweerder ontvangen op 12 juli 2002, een aanvraag ingediend voor een taxivergunning ten behoeve van zijn onderneming (eenmanszaak) "B" te X. Volgens opgave in deze aanvraag zal de vakbekwaamheid binnen de onderneming worden ingebracht door de procuratiehouder C te Y.
- Omtrent het procuratiehouderschap hebben appellant en C onderling een overeenkomst gesloten, gedagtekend 9 juli 2002.
- Ten behoeve van de beoordeling van de vergunningaanvraag van appellant heeft C verweerder een ingevuld formulier "verklaring inbreng vakbekwaamheid" (hierna: het VIV-formulier), gedagtekend 15 augustus 2002, doen toekomen. Dit formulier bevat onder meer vragen over de door C binnen de taxionderneming van appellant te verrichten taken, de door de taxiondernemer te verrichten taken en de taakverdeling tussen hen beiden. De hierna aangehaalde vragen zijn als volgt beantwoord:
"3. Welke taken verricht u als vakbekwaam leidinggevende persoon binnen deze onderneming? (…)
Overleg over aanschaf voertuig e.d. Controle rittenkaarten, werkboekje en technische staat en onderhoud voertuig. Geven van aanwijzingen terzake het vervoeren en de kwaliteit.
(…)
5. Kunt u aangeven hoeveel uur per week en op welke dagen en tijdstippen u als vakbekwaam leidinggevende persoon binnen deze onderneming werkzaamheden verricht.
Gemiddeld 8 tot 10 uur per week. Gezien wisselend rooster niet op vaste tijdstippen. Veelal op maandag, woensdag en vrijdag.
8. Welke taakverdeling is afgesproken tussen de ondernemer en u als vakbekwaam leidinggevende persoon binnen de onderneming? (…)
De feitelijke chauffeurswerkzaamheden (zie vraag 2) zijn voorbehouden aan de ondernemer. Aan mij als procuratiehouder is voorbehouden de controle op de rittenadministratie en het doen uitvoeren van de bedrijfsadministratie + controle vervoer.
(…)
10. Welke aangelegenheden zijn echt specifiek aan u als vakbekwaam persoon binnen de onderneming voorbehouden en worden niet door de ondernemer gedaan? Zijn hierover afspraken gemaakt? Stuur bewijsstukken mee.
Controle dat volgens rooster en rijtijden gereden wordt, tegen juiste tarieven. Controle voertuig aan wettelijke regels en verzekering. Geven van aanwijzingen m.b.t. kwaliteit.
(…)"
- Bij besluit van 5 september 2002 heeft verweerder de aanvraag om een taxivergunning van appellant afgewezen op de grond dat niet gesproken kan worden van permanent en daadwerkelijk leidinggeven door de vakbekwaam leidinggevende, zodat door de vervoerder niet aan de eis van vakbekwaamheid wordt voldaan.
- Bij besluit van 12 december 2002 heeft verweerder het daartegen door appellant gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
- Bij uitspraak van 29 augustus 2003, AWB 03/30, heeft het College het tegen dit besluit ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 12 december 2002 vernietigd en bepaald dat verweerder opnieuw op het bezwaarschrift van appellant beslist.
- Op 24 maart 2004 heeft een hoorzitting plaatsgehad.
- Bij besluit van 26 november 2004 heeft verweerder opnieuw op het bezwaar beslist en het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
- Bij besluit van 25 februari 2005 heeft verweerder het besluit van 26 november 2004 ingetrokken en het bezwaar alsnog ongegrond verklaard.
3. Het bestreden besluit
Verweerder heeft bij het bestreden besluit van 25 februari 2005 de bezwaren van appellant onder verwijzing naar de jurisprudentie van het College ongegrond verklaard.
Ten aanzien van appellants betoog dat C niet meer actief is binnen zijn eigen onderneming en derhalve alle tijd heeft om als vakbekwaam leidinggevende direct leiding te geven aan het vervoer binnen de onderneming van appellant, heeft verweerder erop gewezen dat in het VIV-formulier is verklaard dat de procuratiehouder zich bezig houdt met de controle van rittenkaarten, controle van werkboekje, controle van technische staat en onderhoud van het voertuig, controle van het vervoer en geven van aanwijzingen ter zake van het vervoeren en de kwaliteit ervan, controle van het rijden volgens het rooster en conform de rijtijden. Ook houdt de procuratiehouder zich volgens het VIV-formulier bezig met het doen uitvoeren van de bedrijfsadministratie en het onderhouden van contact met de overheid voor wat betreft het vervoer.
Genoemde werkzaamheden strekken zich echter naar het oordeel van verweerder niet uit over het gehele scala van leidinggevende werkzaamheden.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft, samengevat weergegeven, betoogd dat de procuratiehouder voldoende actief is binnen de onderneming van appellant. De grens tussen toezicht en controle enerzijds en leidinggeven anderzijds is niet altijd scherp te trekken. De procuratiehouder heeft uiteindelijk het vetorecht. Appellant heeft zich voorts door middel van een bij het VIV-formulier gevoegde verklaring van 15 augustus 2002 verplicht de aanwijzingen van de procuratiehouder op te volgen. Verweerder mag zijn afwijzing niet baseren op de overweging dat de procuratiehouder inhoudelijk niet bij wezenlijke beslissingen betreffende de bedrijfsvoering betrokken is. De bedrijfsvoering moet immers nog worden geactiveerd. Verweerder had appellant de vergunning behoren te verlenen, zeker in het licht van het beleid zoals dat ten tijde van de aanvraag kenbaar was.
Appellant heeft ter zitting aan het vorenstaande toegevoegd dat in het voorliggende geval sprake is van wijziging van beleid ná het nemen van het primair genomen besluit, ten nadele van de positie van appellant. De heroverweging door verweerder had dan ook ex tunc dienen plaats te hebben.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College stelt allereerst vast, dat ingevolge het bepaalde in de artikelen 6:18 en 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) het beroep geacht wordt mede gericht te zijn tegen verweerders besluit van 25 februari 2005, waarbij verweerder het bestreden besluit van 26 november 2004 heeft ingetrokken. Gelet hierop, en nu enig belang bij het beroep tegen het besluit van 26 november 2004 niet gesteld is, zal het beroep, voorzover tegen dit besluit gericht, niet-ontvankelijk worden verklaard.
Wel acht het College termen aanwezig verweerder met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de proceskosten aan de zijde van appellant terzake van het beroep tegen het besluit van 26 november 2004, zijnde de kosten van de door zijn gemachtigde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden deze kosten vastgesteld op € 80,50 (1 punt voor het beroepschrift, wegingsfactor 0,25).
5.2 Vervolgens overweegt het College dat volgens vaste jurisprudentie het wettelijk stelsel en in het bijzonder artikel 26, tweede lid, van het Besluit, mede in het licht van de hiervoor onder rubriek 2.1 weergegeven toelichting op deze bepaling, er niet aan in de weg staat dat (ook) bij een eenmanszaak ("eigen rijder") de vakbekwaamheid door een procuratiehouder wordt ingebracht, mits deze procuratiehouder permanent en daadwerkelijk leiding geeft aan het vervoer.
Het is echter over het algemeen minder waarschijnlijk te achten dat een ondernemer die voornemens is in het kader van een eenmanszaak bepaalde werkzaamheden te verrichten, een procuratiehouder belast met in het bijzonder de taak om aan de uitvoering van die werkzaamheden leiding te geven. Het College acht het dan ook niet onjuist dat verweerder vergunningaanvragen voor een zodanige bedrijfsvoering van een eigen rijder die zelf niet aan de vakbekwaamheidseis voldoet, kritisch beziet en niet op voorhand van de aannemelijkheid van de in de aanvraag vermelde taakomschrijving van de procuratiehouder uitgaat. Met name in gevallen waarin taken en bevoegdheden van de procuratiehouder niet ondubbelzinnig omschreven worden, moet immers rekening gehouden worden met de mogelijkheid dat na de vergunningverlening in de praktijk aan de vereiste continue en inhoudelijke betrokkenheid van de procuratiehouder geen concrete invulling zal worden gegeven.
De vraag of verweerder op goede gronden tot de conclusie is gekomen dat binnen de onderneming van appellant geen sprake is van daadwerkelijk en permanent leidinggeven door de vakbekwame persoon, dient naar het oordeel van het College bevestigend te worden beantwoord.
Met verweerder moet worden geoordeeld dat op grond van de beschikbare informatie onvoldoende aannemelijk is geworden dat C permanent en daadwerkelijk leiding zal gaan geven aan de taxionderneming van appellant. De in het kader van de aanvraag ingebrachte Verklaring inbreng Vakbekwaamheid heeft hoofdzakelijk als strekking dat de procuratiehouder zich met controlerende werkzaamheden zal gaan bezighouden. Het is het College niet aannemelijk geworden dat C inhoudelijk bij alle wezenlijke beslissingen omtrent de bedrijfsvoering van de onderneming van appellant is of zal worden betrokken. Dat de taken van de procuratiehouder zich zullen uitstrekken over het gehele scala van leidinggevende werkzaamheden, staat dan ook niet vast. Ook het argument dat sprake is van vetorecht voor de procuratiehouder, nog daargelaten dat dit niet bij de aanvraag is aangegeven, maakt naar het oordeel van het College nog niet aannemelijk dat de werkzaamheden van C zich zullen uitstrekken over het gehele scala van leidinggevende werkzaamheden.
Appellant kan evenmin worden gevolgd in zijn betoog dat sprake is van wijziging van beleid ten nadele van hem. De eis dat moet worden voldaan aan het vakbekwaamheidsvereiste vloeit rechtstreeks voort uit de Wet en het Besluit. Deze eis gold ook op het moment van de aanvraag en is nadien niet gewijzigd. Het College vermag daarbij niet in te zien dat verweerder, gezien de grote groei sinds 2001 van aanvragen om een taxivergunning en de signalen uit de branche en de media over de slechte kwaliteit van het taxivervoer, de toetsing aan de wettelijke eisen niet mocht intensiveren. Bij deze meer kritische toetsing is verweerder terecht en op goede gronden - ex nunc - toetsend tot de conclusie gekomen dat niet aan de eisen voor afgifte van een taxivergunning wordt voldaan.
Het vorenstaande leidt het College tot de slotsom dat het beroep, voorzover het zich richt tegen het besluit van 5 februari 2005, ongegrond moet worden verklaard.
Voor een proceskostenveroordeling ten aanzien van dit besluit acht het College geen termen aanwezig.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep, gericht tegen de beslissing op het bezwaar van 26 november 2004, niet-ontvankelijk;
- veroordeelt verweerder in de kosten die appellant in verband met het beroep tegen dat besluit heeft moeten maken, welke
worden vastgesteld op € 80,50 euro (zegge: tachtig euro vijftig), te vergoeden aan appellant door de Staat;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 25 februari 2005 ongegrond.
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, in tegenwoordigheid van mr. L. van Duuren, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 8 december 2005.
w.g. M.A. van der Ham w.g. L. van Duuren