Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 04/1015 7 december 2005
5135 EG-steunverlening akkerbouwgewassen
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A, te B, appellante,
gemachtigde: ir. S. Boonstra, werkzaam bij NLTO Advies te Drachten,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. J.J.M. Kouwets, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Op 1 december 2004 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 29 oktober 2004.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen het alsnog afwijzen van haar aanvraag voor 2002 om toekenning van akkerbouwsteun op grond van de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen (hierna: de Regeling) alsmede de terugvordering van aan haar uitbetaalde subsidie.
Bij brief van 4 januari 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 23 maart 2005 heeft appellante de gronden van haar beroep aangevuld.
Bij brief van 25 april 2005 heeft verweerder een aanvullend verweerschrift ingediend.
Op 21 september 2005 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waar voor appellante zijn verschenen C en D, alsmede hun gemachtigde. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. De gemachtigde van verweerder werd bijgestaan door drs. M. Honig, werkzaam bij GeoRas.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In artikel 7 van Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad van 17 mei 1999 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen is onder meer het volgende bepaald:
" Er kunnen geen betalingsaanvragen worden ingediend voor grond die op 31 december 1991 als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was. (…)
De lidstaten kunnen, onder nader te bepalen voorwaarden, van deze bepaling afwijken om rekening te houden met bepaalde specifieke situaties, met name voor oppervlakten die bij een herstructureringsprogramma zijn betrokken of voor oppervlakten met meerjarige akkerbouwgewassen die in vruchtwisseling met de in bijlage I bedoelde gewassen worden geëxploiteerd. In dit geval nemen de lidstaten passende maatregelen om te voorkomen dat de toepassing van dergelijke afwijkende maatregelen leidt tot een belangrijke toeneming van het totale landbouwareaal dat in aanmerking komt. Deze maatregelen kunnen met name voorzien in de mogelijkheid om oppervlakten die tevoren in aanmerking kwamen in plaats van andere inmiddels in aanmerking komende oppervlakten, als niet in aanmerking komend te beschouwen.
De lidstaten kunnen eveneens van de eerste alinea afwijken onder bepaalde specifieke omstandigheden die verband houden met enigerlei overheidsmaatregel die een landbouwer ertoe brengt om, teneinde zijn normale landbouwactiviteit voort te zetten, grond te bebouwen die voordien als niet voor een areaalbetaling in aanmerking komend werd beschouwd, en indien de betrokken maatregel meebrengt dat aanvankelijk wel voor een areaalbetaling in aanmerking komende gronden niet meer in aanmerking komen, zodat de totale hoeveelheid in aanmerking komende grond vrijwel niet toeneemt.
Bovendien kunnen de lidstaten voor bepaalde gevallen die niet onder de overige twee alinea's vallen, van de eerste alinea afwijken, mits zij in een aan de Commissie voorgelegd plan aantonen dat de totale hoeveelheid voor een areaalbetaling in aanmerking komende grond ongewijzigd blijft.”
In artikel 2 van Verordening (EG) nr. 2316/1999 van de Commissie van 22 oktober 1999 houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen is het volgende bepaald:
"Voor de toepassing van artikel 7 van Verordening (EG) nr. 1251/1999 gelden voor de begrippen "blijvend grasland", "blijvende teelten", "meerjarige gewassen" en "herstructureringsprogramma" de in bijlage I opgenomen definities."
In bedoelde bijlage staat:
"Definities
1. Blijvend grasland
Grond die geen deel uitmaakt van een vruchtwisseling en die blijvend (ten minste vijf jaar) als grasland wordt gebruikt, ongeacht of het ingezaaid dan wel natuurlijk grasland betreft."
Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen is onder meer het volgende bepaald:
“ Artikel 32
1. Wanneer ten aanzien van een gewasgroep de aangegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte in de zin van artikel 31, lid 2, wordt het steunbedrag berekend op basis van de geconstateerde oppervlakte, verminderd met tweemaal het vastgestelde verschil wanneer dit groter is dan 3 % of dan 2 ha, doch niet groter dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte.
Wanneer het verschil groter is dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte, wordt voor de betrokken gewasgroep geen aan de oppervlakte gerelateerde steun toegekend.
2. Wanneer met betrekking tot de totale geconstateerde oppervlakte waarop een steunaanvraag in het kader van de in artikel 1, lid 1, onder a), van Verordening (EEG) nr. 3508/92 vermelde steunregelingen betrekking heeft, het verschil tussen de aangegeven oppervlakte en de geconstateerde oppervlakte in de zin van artikel 31, lid 2, groter is dan 30%, wordt het op grond van die steunregelingen toe te kennen steunbedrag waarop het bedrijfshoofd overeenkomstig artikel 31, lid 2, aanspraak zou kunnen maken, voor het betrokken kalenderjaar geweigerd.
(...)
Artikel 44
Uitzonderingen op de toepassing van kortingen en uitsluitingen
1. De in deze titel bedoelde kortingen en uitsluitingen zijn niet van toepassing wanneer het bedrijfshoofd feitelijk juiste gegevens heeft verschaft of wanneer hij anderszins kan bewijzen dat hem geen schuld treft.
(...)
Artikel 49
Terugvordering van ten onrechte betaalde bedragen
1. In geval van een onverschuldigde betaling is het bedrijfshoofd verplicht het betrokken bedrag terug te betalen (…).
(...)
4. De in lid 1 bedoelde terugbetalingsplicht is niet van toepassing indien de betaling is verricht als gevolg van een fout van de bevoegde instantie zelf of van een andere instantie en die fout redelijkerwijs niet kon worden ontdekt door het bedrijfshoofd.
Wanneer de fout evenwel betrekking heeft op feitelijke elementen die relevant zijn voor de berekening van de betrokken betaling, is de eerste alinea alleen van toepassing indien het besluit tot terugvordering niet binnen twaalf maanden na de betaling is meegedeeld.
(…)”
Bij de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen (hierna: de Regeling), zoals deze luidde ten tijde hier van belang, is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 1
In deze regeling wordt verstaan onder:
(…)
e. raadsverordening: verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad van de Europese Unie van 17 mei 1999 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen (PbEG L 160);
(…)
l. akkerland:
a. geheel van tot het bedrijf behorende grond met uitzondering van grond die op 31 december 1991 als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was, en
b. grond die uiterlijk op 31 december 1991 overeenkomstig de Beschikking ter zake van het uit productie nemen van bouwland uit productie is geweest met uitzondering van grond die overeenkomstig artikel 4 is vervangen door andere gronden;
(…)
Artikel 3
Aan producenten van akkerbouwgewassen die een aanvraag oppervlakten indienen wordt door de minister jaarlijks ter zake van met akkerbouwgewassen ingezaaide oppervlakten of braakgelegde oppervlakten overeenkomstig de raadsverordening, verordening 3508/92, verordening 3887/92, verordening 2316/1999, verordening 2461/1999, deze regeling en het overeenkomstig artikel 3 van de raadsverordening opgestelde regioplan, subsidie verstrekt.
Artikel 4
1. Onder de voorwaarden, die voortvloeien uit de in artikel 3 genoemde verordeningen alsmede onder de bepalingen van deze regeling, komt de producent in aanmerking voor een subsidie voor percelen akkerland:
(…)
3. De producent kan percelen akkerland als bedoeld in het eerste lid vervangen door andere gronden indien:
a. de perceelsindeling of de verkaveling van het bedrijf van overheidswege wordt gewijzigd of op grond van de Plantenziektenwet beperkingen worden gesteld aan het telen van akkerbouwgewassen op het bedrijf;
b. de oppervlakte van de vervangende gronden niet groter is dan die van de te vervangen percelen akkerland;
c. en voorafgaand aan het betrokken verkoopseizoen schriftelijk toestemming is verkregen van LASER.
Een schriftelijke aanvraag voor de hiervoor bedoelde toestemming wordt uiterlijk op 1 maart voorafgaand aan het betrokken verkoopseizoen door LASER ontvangen.
(…)”
Van 28 januari 1998 tot 20 januari 2000 luidde het tweede lid van voormeld artikel 4 als volgt:
"2. Indien de producent grond verkrijgt ter vervanging van akkerland
a. dat aan het bedrijf van de producent is onttrokken:
- in verband met een van overheidswege opgelegde wijziging van de structuur van het bedrijf dan wel
- vanwege een wijziging van de voor een subsidie in aanmerking komende gronden die verband houdt met enigerlei vorm van overheidsinterventie dan wel
b. in het kader van een met een overheidsinstantie gesloten ruilverkavelingsovereenkomst als bedoeld in artikel 119 van de Landinrichtingswet ten behoeve van de natuur en het landschap komt deze grond in aanmerking voor een subsidie voorzover de oppervlakte van deze grond niet groter is dan de oppervlakte van het akkerland
- dat aan het bedrijf van de producent is onttrokken in de onderdeel a bedoelde gevallen respectievelijk
- dat hij heeft ingebracht bij het sluiten van de overeenkomst als bedoeld in onderdeel b."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 8 mei 2003 heeft appellante een aanvraag akkerbouwsteun ingediend in het kader van de Regeling. Daarbij heeft zij onder meer akkerbouwsteun aangevraagd voor de teelt van snijmaïs op de percelen 1 en 3. Appellante heeft deze percelen opgegeven als zijnde groot 7.06 ha respectievelijk 2.30 ha.
- Op basis van teledetectiecontrole heeft Georas, het bureau dat verweerder in dergelijke zaken adviseert, op 15 oktober 2003 aan verweerder gerapporteerd dat perceel 1 voor slechts 4.16 ha voldoet aan de definitie akkerland en perceel 3 in het geheel niet.
- Bij besluit van 25 december 2003 heeft verweerder de aanvraag akkerbouwsteun voor 2003 geweigerd. Tegen deze beslissing heeft appellante geen bezwaar gemaakt.
- Aangezien appellante de percelen 1 en 3 uit de aanvraag voor 2003 eveneens in haar aanvraag voor 2002 had opgegeven - toen onder nummer 1 en 14 (opgegeven als groot 7.00 ha respectievelijk 2.35 ha, terwijl op basis van genoemd teledetectieonderzoek slechts 4.16 ha respectievelijk 0.04 ha in aanmerking kwam) -, heeft verweerder bij besluit van 17 mei 2004 ook zijn besluit van 16 december 2002 tot toekenning van steun voor het jaar 2002 herzien. Omdat het verschil tussen de totale aangevraagde en geconstateerde oppervlakte in dat jaar groter was dan 30 %, heeft verweerder op grond van artikel 32, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 de gevraagde steun voor dat jaar alsnog geheel geweigerd en is het teveel uitbetaalde steunbedrag, ad € 6.074,36, op grond van artikel 49 van Verordening (EG) nr. 2419/2001 teruggevorderd.
- Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 21 juni 2004, aangevuld bij brief van 26 augustus 2004, bezwaar gemaakt. Hierbij is onder meer aangevoerd dat het bedrijf van appellante omstreeks 1999/2000 is verplaatst van de gemeente Leek naar de huidige locatie omdat het toenmalige bedrijf, dat de beschikking had over premiewaardige gronden, door de gemeente Leek is aangekocht ten behoeve van woningbouw. In dit verband heeft appellante aangevoerd dat zij vanwege overheidsingrijpen dus premiewaardige grond heeft ingeleverd die voor compensatie in aanmerking komt.
- Hierbij is door appellante onder meer overgelegd het concept van een tussen appellante en de gemeente Leek te sluiten overeenkomst betreffende de verkoop van de gronden met daarop de voormalige bedrijfsgebouwen en een oppervlakte bouwland van 2.96.44 ha.
- Op 20 september 2004 heeft appellante haar bezwaar mondeling toegelicht.
- Bij brief van 30 september 2004 heeft appellante de gronden van haar bezwaar aangevuld.
- Bij brief van 12 oktober 2004 heeft appellante verweerder, naar aanleiding van een op de hoorzitting gemaakte afspraak, nog enige stukken doen toekomen met betrekking tot de grondtransactie met de gemeente Leek.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het nadere standpunt van verweerder
Bij het bestreden besluit is het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Hiertoe is samengevat, onder meer het volgende overwogen.
Verweerder is op grond van de hier in rubriek 2.1 aangehaalde bepalingen uit Europese verordeningen verplicht om ten onrechte betaalde bedragen terug te vorderen. Dit is slechts anders indien de betaling is verricht als gevolg van een fout van de bevoegde instantie zelf of een andere instantie en die fout redelijkerwijs niet kon worden ontdekt door het bedrijfshoofd. Daarvan is hier geen sprake.
Het opgeven van een perceel dat niet voldoet aan de voorwaarden, komt voor risico van appellante, ondanks het feit dat de betaling al enige tijd geleden heeft plaatsgevonden.
Om de interpretatie van satellietbeelden door GeoRas te weerleggen, is bewijs op perceelsniveau een vereiste. Uit het door appellante overlegde kaartmateriaal kan niet worden opgemaakt dat één of beide percelen wel aan de voorwaarden voldoen. Bovendien staan de betrokken percelen in de provinciale atlas Friesland, waarvan het kaartmateriaal in 1987 is verkend, niet omschreven als bouwland.
Omdat appellante tegen het besluit voor het jaar 2003 geen beroep heeft ingesteld, is in rechte komen vast te staan dat de percelen niet aan de definitie akkerland voldoen. Ook thans heeft appellante geen bewijsmateriaal overgelegd waaruit blijkt dat de percelen wel voldoen.
Appellante stelt in dit kader dat zij de percelen 1 en 14 heeft aangekocht nadat zij premiewaardige grond aan de gemeente Leek heeft verkocht, die deze grond nodig had voor woningbouw. Omdat het een vrijwillige verkoop betreft, wordt niet voldaan aan de voorwaarden van artikel 4 van de Regeling. Tevens heeft appellante niet voorafgaand aan de onderhavige steunaanvraag om toestemming gevraagd om de bewuste grond te mogen vervangen. Appellante kan zich dus niet met succes beroepen op artikel 4 van de Regeling.
Het betoog van appellante dat het systeem van terugvordering als onredelijk en onevenredig moet worden aangemerkt, faalt evenzeer. De sanctiebepalingen van Verordening (EG) nr. 2419/2001 zijn gerelateerd aan de omvang van de begane onregelmatigheid. Hiermee is reeds voorzien in een vorm van evenredigheid. Tevens heeft het Hof van Justitie in zijn arrest van 17 juni 1997 (C-354/95, Farmers Union) voor recht verklaard dat bij onderzoek van artikel 9, tweede lid, van Verordening (EEG) nr. 3887/92 niet gebleken is van feiten en of omstandigheden, die de geldigheid van dit artikel kunnen aantasten, gelet op het evenredigheidsbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel en het non-discriminatiebeginsel.
Er bestaat geen grond voor het oordeel dat appellante geen schuld treft in de zin van artikel 44 van Verordening (EG) nr. 2419/2001.
De gevolgen van regelgeving betreffende latere jaren zijn in de onderhavige procedure niet aan de orde.
Ter zitting van het College heeft verweerder hieraan toegevoegd dat het op de hoorzitting getoonde kaartmateriaal is uitgegeven in 1988 en dus zeker twee jaar daarvoor, en derhalve voor de referentieperiode, moet zijn verkend. Het kaartblad uit de Provinciale Atlas Groningen, tweede editie, waarop de in geding zijnde percelen staan afgebeeld, is verkend in 1987 en uitgegeven in 1990. Het kaartmateriaal uit deze atlas omschrijft de in geding zijnde percelen als grasland. In het onderhavige geval is een deel van perceel 1 afgekeurd. Op de ter beschikking gestelde satellietbeelden is met een rode stippellijn aangegeven tot waar het perceel voldoet. Het zuidelijk deel van perceel 1 voldoet niet aan de voorwaarden.
4. Het standpunt van appellante
Appellante is bij de opgaaf van de in geding zijnde percelen deels uitgegaan van de kaartbeelden uit de Topografische atlassen Groningen en Drenthe. Uit het kaartbeeld uit de topografische Atlas Drenthe en Groningen blijkt dat een deel van perceel 1 uit de aanvraag voor het jaar 2002 als bouwland is gekarteerd door de Topografische Dienst Emmen. Omdat deze kaart is verkend in de periode 1987 tot 1990, en dus binnen de referentieperiode, ontgaat het appellante waarom verweerder aan dit kaartmateriaal geen betekenis hecht. Het door verweerder genoemde kaartmateriaal uit de provinciale atlas Friesland, waarop de percelen als grasland zijn omschreven, is pas verkend na de referentieperiode en biedt derhalve geen grond voor het standpunt van verweerder. Appellante heeft zich ook nimmer op laatstgenoemd kaartmateriaal beroepen.
Appellante is van mening dat verweerder haar ten onrechte niet heeft toegestaan de in geding zijnde percelen op grond van artikel 4 van de Regeling als vervangende grond op te geven. Appellante heeft de percelen immers aangekocht nadat zij premiewaardige grond aan de gemeente Leek heeft moeten verkopen, die deze grond nodig had voor woningbouw en de aanleg van een rondweg. Van een vrijwillige verkoop was in dit verband geen sprake. De gemeente Leek zou indien appellante de grond niet ‘vrijwillig’ zou hebben verkocht, zeker naar het instrument van onteigening hebben gegrepen. Dit blijkt ook uit een brief van 25 november 2004 van het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Leek. Verweerder stelt ten onrechte dat appellante voor het vervangen van deze grond vooraf toestemming had moeten vragen aan verweerder. Verweerder heeft zich in het verleden immers zelf op het standpunt gesteld dat indien de vervanging dateert van vóór 20 januari 2000 geen voorafgaande schriftelijke toestemming vereist is.
Het bestreden besluit voldoet niet aan de in artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht neergelegde eis dat sprake moet zijn van een evenwichtige belangenafweging. Terugvordering van de reeds uitbetaalde steun is in het onderhavige geval onredelijk en onevenredig omdat het niet juist is om appellante op basis van achteraf verkregen bewijsmateriaal af te rekenen op vermeende onregelmatigheden. Appellante heeft in 2002 en 2003 gehandeld op basis van de op dat moment bekende informatie. Voorts staat de terugvordering in geen verhouding tot het met de handhaving van de onderhavige regelgeving beoogde doel. Daarenboven is het besluit niet naar behoren gemotiveerd. Dit alles klemt te meer nu de gevolgen van dit besluit zullen doorwerken in de toekomst na de herstructurering van het systeem van landbouwsubsidies.
Ook bevreemdt het appellante dat - nu voor de aanvraagperiode 2005 een nieuwe definitie akkerland gehanteerd wordt met als referentieperiode de jaren 1998 tot en met 2003 - in onderhavige procedure niet aan deze definitie getoetst wordt.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Bij zijn besluit van 25 december 2003 heeft verweerder appellantes aanvraag voor akkerbouwpremie over het jaar 2003 afgewezen, omdat de percelen 1 en 3 uit deze aanvraag niet (geheel) aan de voorwaarden voor steunverlening voldoen en daarmee het verschil tussen aangegeven en geconstateerde oppervlakte groter dan 30% van de geconstateerde oppervlakte was.
Appellante heeft tegen dat besluit geen bezwaar gemaakt.
Dat ontneemt appellante niet het recht om, als verweerder aan zijn bevindingen vervolgens de conclusie verbindt, dat de toegekende premie over eerdere jaren teruggevorderd moet worden, alsnog deze bevindingen ter discussie te stellen. In dit opzicht staat ieder besluit op zich. Derhalve komt appellante hier de vrijheid toe om te bewijzen, dat zij percelen voor premie in aanmerking heeft gebracht die aan de daartoe gestelde voorwaarden voldoen.
5.2 Het College overweegt dienaangaande allereerst dat verweerder op goede gronden heeft overwogen dat appellantes verklaring inzake de grondtransactie met de gemeente Leek haar niet kan baten. Nu deze transactie de vrijwillige verkoop van bouwland betreft, is geen sprake van een situatie als bedoeld in artikel 7, tweede tot en met vierde alinea, van Verordening (EG) nr. 1251/1999 op grond waarvan de producent in aanmerking zou komen voor compensatie van door besluitvorming van overheidswege ingeleverde premiewaardige grond. Aangenomen moet worden dat het verlies aan premiewaardige grond is verdisconteerd in de overeengekomen financiële vergoeding voor deze grond, althans was het aan appellante om daarvoor te waken, zodat geen noodzaak tot compensatie bestaat. Het staat een producent in een dergelijke situatie vrij om met deze vergoeding elders wederom premiewaardige grond te verwerven. Het betoog van appellante dat indien zij aan de totstandkoming van de overeenkomst geen medewerking zou hebben verleend, de betreffende grond waarschijnlijk zou zijn onteigend, doet hieraan niet af. Ook in dat geval wordt immers een financiële vergoeding toegekend waarin de premiewaardigheid van de grond zal zijn verdisconteerd. Hierbij wordt overigens opgemerkt dat appellante blijkens de overgelegde stukken slechts ongeveer 3 ha grond aan de gemeente Leek heeft verkocht en de door verweerder niet geconstateerde oppervlakte 5.15 ha bedraagt.
5.3 Zoals het College eerder heeft overwogen, onder meer in zijn uitspraak van 30 september 2005 (AWB 04/374, www.rechtspraak.nl, LJN AU4088), vergt de interpretatie van satellietbeelden een niet geringe mate van deskundigheid. Het is in vele gevallen niet mogelijk om met behulp van een simpel schema op basis van de daarop zichtbare kleurverschillen tot een eenduidige conclusie over de aanwezigheid van bepaalde beplanting op een bepaald moment te geraken. Dat neemt niet weg dat er betrouwbare informatie aan valt te ontlenen.
GeoRas is een door de Europese autoriteiten gecertificeerd bedrijf dat de door de Europese Commissie beschikbaar gestelde satellietbeelden volgens vaste procedures interpreteert. Indien op basis daarvan niet kan worden vastgesteld dat een perceel op 31 december 1991 anders dan als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was en dat derhalve voor dat perceel op grond van artikel 7 van Verordening (EG) nr. 1251/1999 een betalingsaanvraag kan worden ingediend, mag van de aanvrager verwacht worden dat deze de premiewaardigheid van het perceel alsnog aannemelijk maakt.
De aanvrager kan dit allereerst doen door gemotiveerd aan te voeren dat verweerder en/of GeoRas ten onrechte de conclusie hebben getrokken dat de beelden onvoldoende grondslag bieden om een perceel premiewaardig te achten. Dat zou bijvoorbeeld het geval kunnen zijn als aanwijsbaar beelden van een verkeerd perceel bestudeerd zijn of als de beelden verkeerd geïnterpreteerd zijn en wel degelijk uitwijzen dat sprake is geweest van een gebruik anders dan als bedoeld in artikel 7.
De aanvrager kan de premiewaardigheid van een perceel voorts aannemelijk maken door feiten en omstandigheden aan te voeren op grond waarvan kan worden geconcludeerd dat het perceel in een of meer referentiejaren niet alleen als grasland in gebruik is geweest. Dat zou bijvoorbeeld het geval kunnen zijn indien een stuk wordt overgelegd waaruit blijkt dat op het perceel in één van de referentiejaren een akkerbouwgewas is geteeld, zeker als dit gebruik in overeenstemming met de beelden kan worden gebracht. Volgens vaste jurisprudentie van het College kan daarbij geen vorm van bewijs op voorhand worden uitgesloten en dient bij de waardering van het aangebrachte bewijs rekening gehouden te worden met het feit, dat het tijdsverloop na de periode van 1987 tot en met 1991 de mogelijkheid van bewijslevering ongunstig beïnvloedt. Het bewijs van een ander gebruik dan uit de satellietbeelden wordt afgeleid, kan in beginsel alleen per perceel geleverd worden.
Uitgangspunt bij de beoordeling is in beide gevallen dat het niet aan verweerder is overtuigend te bewijzen dat een perceel niet premiewaardig is, maar aan de aanvrager om aannemelijk te maken dat een voor subsidie opgegeven perceel premiewaardig is. Het is immers de verantwoordelijkheid van de aanvrager te onderbouwen dat hij voor de door hem aangevraagde subsidie in aanmerking komt, zodat van hem bewijs ter zake mag worden gevraagd. Verweerder neemt dan ook op goede gronden het standpunt in dat hij na controle geen steun mag verstrekken als er niet van kan worden uitgegaan dat het daarvoor in aanmerking gebrachte perceel aan de voorwaarden voldoet.
5.4 Het College is van oordeel dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat de satellietbeelden van de percelen 1 en 14 verkeerd zijn geïnterpreteerd en wel degelijk uitwijzen dat sprake is geweest van een gebruik anders dan als grasland. De verwijzing door appellante naar de Provinciale Atlas Drenthe voldoet daartoe niet. Appellante heeft gesteld dat daaruit blijkt dat een deel van perceel 1 in de referentieperiode uit bouwland bestond. Deze conclusie is niet in strijd met het oordeel van GeoRas dat 4.16 ha van dit perceel aan de voorwaarden voor subsidiëring voldoet. Appellante heeft niet aangetoond dat het door Georas afgebakende deel van het perceel dat naar het oordeel van GeoRas niet voldoet, niet strookt met dit kaartmateriaal. Voorzover ten tijde van de hoorzitting kaartmateriaal uit de Provinciale Atlas Groningen is getoond, waarop de betreffende percelen eveneens (gedeeltelijk) als bouwland zijn gekarteerd, merkt het College op dat dit materiaal door appellante in beroep niet is overgelegd. Bovendien is vanwege GeoRas ter zitting van het College aangevoerd dat de tweede editie van deze atlas, waarvan het terzake relevante kaartbeeld in 1987 is verkend, de twee percelen als grasland omschrijft, terwijl door appellante kaartmateriaal uit de eerste editie van deze atlas is overgelegd. Deze eerste editie is uitgegeven in 1988 en moet dus tenminste twee jaar daarvoor zijn verkend. Derhalve heeft GeoRas in dit kaartmateriaal geen aanleiding gezien om aan de juistheid van zijn bevindingen te twijfelen. Het College ziet geen grond GeoRas in deze redenering niet te volgen. Appellante heeft voorts geen stuk kunnen overleggen waaruit blijkt dat in één van de referentiejaren een akkerbouwgewas op de in geding zijnde oppervlakte(n) is geteeld.
Het College concludeert dat op basis van de vaststaande feiten niet geoordeeld kan worden de in geding zijnde oppervlakte(n) in de jaren 1987 tot en met 1991 anders dan als grasland in gebruik is geweest.
5.5 Het College volgt appellante niet in haar opvatting dat verweerder de definitie akkerland zoals die geldt voor het jaar 2005 en later had moeten toepassen. Nu het hier om een beslissing op de aanvraag voor het jaar 2002 gaat, was verweerder gehouden de steunwaardigheid van de opgegeven percelen te toetsen aan het bepaalde in Verordening (EG) nr. 1251/1999 en Verordening (EG) nr. 2316/1999.
5.6 Nu aan appellante voor het jaar 2002 voor de in geding zijnde gronden premie is verstrekt, terwijl achteraf is komen vast te staan dat zij hierop geen aanspraak kon maken, was verweerder ingevolge artikel artikel 49, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 gehouden de premietoekenning ongedaan te maken en het op basis van die toekenning uitbetaalde bedrag terug te vorderen.
5.7 Het gaat hier, zoals het College ook in zijn uitspraak van 24 juni 2005 (AWB 04/633; www.rechtspraak.nl, LJN AT8929) heeft overwogen, om een verplichting tot terugvordering, die rechtstreeks voortvloeit uit het Europese recht en geheel daardoor gereguleerd wordt.
5.8 Ingevolge artikel 14, vierde lid, van Verordening (EEG) nr. 3887/92 en artikel 49, vierde lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 is de terugbetalingsplicht niet van toepassing, indien de betaling is verricht als gevolg van een fout van de bevoegde instantie zelf of van een andere instantie en die fout redelijkerwijs niet kon worden ontdekt door het bedrijfshoofd.
5.9 Voor zover appellante betoogt dat de toekenning van akkerbouwpremie over de jaren 2001 en 2002 een fout als hiervoor bedoeld oplevert, wijst het College dit van de hand. Aan toekenning van akkerbouwpremie ligt niet steeds een compleet onderzoek van alle van belang zijnde voorwaarden ten grondslag. Slechts een percentage van 5% van alle in een jaar ingediende aanvragen moet ingevolge het bepaalde in artikel 18, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 aan een controle ter plaatse onderworpen worden. Daarvan maakt bovendien een historisch teledetectieonderzoek niet altijd deel uit. Verweerder is in het onderhavige geval pas op de hoogte geraakt van het feit dat het betrokken perceel niet voldeed, nadat GeoRas op 15 oktober 2003 een teledetectiecontrole had uitgevoerd.
5.10 Verweerder was voorts verplicht de sanctie van artikel 32, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 toe te passen. Het College verwijst ter zake naar het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 19 november 2002, C-304/00, Jur. I-10737, inzake W.H. Strawson (Farms) Ltd en J.A. Gagg & Sons (a firm). Daaruit blijkt dat, indien een aanvrager gedurende enkele jaren achtereen een grotere oppervlakte aanvraagt dan geconstateerd wordt, als zulks eenmaal is vastgesteld en op basis daarvan de toekenning van steun herzien wordt, voor ieder van die jaren de uit Verordening (EEG) nr. 3887/92 dan wel Verordening (EG) nr. 2419/2001 voortvloeiende sancties opgelegd dienen te worden, onverminderd de verjaringstermijn bepaald in artikel 3, eerste lid, van Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95. Dit betekent dat ter zake van een gelijke overtreding in meerdere jaren achteraf over ieder jaar een sanctie moet worden opgelegd. Naar het Hof heeft vastgesteld, is zulks niet in strijd te achten met het evenredigheidsbeginsel.
5.11 Indien een aanvrager een aanvraag indient voor percelen waarvan hij niet aannemelijk kan maken dat deze aan de voorwaarden voldoen, komt dat voor zijn risico. Dat appellante haar aanvraag niet met opzet verkeerd heeft ingevuld, maakt dit niet anders.
5.12 In artikel 44 van Verordening (EG) nr. 2419/2001 is onder andere bepaald dat geen sancties worden opgelegd wanneer de aanvrager kan bewijzen dat hem geen schuld treft.
Het College acht het denkbaar dat een aanvrager, die gedurende de jaren 1987 tot en met 1991 niet als eigenaar, pachter of anderszins bij het gebruik van een perceel betrokken was en die zich aanwijsbaar omtrent het gebruik van een perceel in de bewuste periode geïnformeerd heeft en in dat kader vóór de indiening van zijn aanvraag schriftelijke bescheiden verkregen heeft, waaruit in redelijkheid de conclusie kan worden getrokken dat het perceel aan de voorwaarden voor steunverlening voldoet, op grond van deze bepaling aan oplegging van een sanctie kan ontkomen.
Appellante heeft dergelijke bescheiden echter niet overgelegd. De enkele stelling dat zij volledig te goeder trouw is geweest, is onvoldoende om met toepassing van artikel 44 van Verordening (EG) nr. 2419/2001 de toegepaste sanctie achterwege te laten. Ook het betoog van appellante dat zij bij haar opgaaf van de in geding zijnde percelen (deels) is afgegaan op het tot haar beschikking staande topografisch kaartmateriaal, volstaat daartoe niet. In dat verband was het aan appellante om zich met name te vergewissen van het moment van verkenning van het door haar geraadpleegde kaartmateriaal en kan zij geen gerechtvaardigd vertrouwen ontlenen aan voor de referentieperiode verkend kaartmateriaal. Bovendien heeft appellante erkend dat in de Provinciale Atlas Drenthe, welk kaartmateriaal wel is verkend in de referentieperiode, een deel van perceel 1 als grasland staat gekarteerd. Zij had er derhalve van af kunnen zien om die betreffende oppervlakte zonder meer voor akkerbouwsteun in aanmerking te brengen.
5.13 Gelet op al het voorgaande dient het beroep ongegrond te worden verklaard.
Voor een veroordeling in de proceskosten vindt het College geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, in tegenwoordigheid van mr. R.P.H. Rozenbrand als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 7 december 2005.
w.g. W.E. Doolaard w.g. R.P.H. Rozenbrand