Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 04/804 28 oktober 2005
3100 Registratie
Uitspraak in de zaak van:
Bolidt Kunststoftoepassing B.V., te Hendrik Ido Ambacht, appellant,
gemachtigde: mr. J. van den Brande, advocaat te Rotterdam
tegen
het Hoofdbedrijfschap Afbouw en Onderhoud, verweerder,
gemachtigde: mr. B.C. Westenbroek, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Op 29 september 2004 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 25 augustus 2004.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen een besluit van 7 juli 2003, waarbij appellante werd geregistreerd, ongegrond verklaard.
Op 11 januari 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft op 31 augustus 2005 plaatsgevonden. Bij deze gelegenheid hebben partijen hun standpunten toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Op 15 januari 1999 heeft de Sociaal-Economische Raad - mede gelet op artikel 67 van de Wbo, zoals dit artikel te dien tijde luidde - een verordening vastgesteld, waarbij het Bedrijfschap Stukadoors-, Afbouw- en Terrazzo-/Vloerenbedrijf (hierna: het Bedrijfschap SATV) werd ingesteld. Deze Verordening (hierna: de Instellingsverordening) is bij besluit van 16 maart 1999 door de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, mede namens de Minister van Economische Zaken, goedgekeurd. Bij deze verordening is onder meer het volgende bepaald:
“ Artikel 3
1. Er is een Bedrijfschap Stukadoors-, Afbouw- en Terrazzo-/Vloerenbedrijf.
2. Het bedrijfschap is ingesteld voor de ondernemingen waarin het stukadoors-, afbouw- of het terrazzo-/vloerenbedrijf wordt uitgeoefend.
(…)”
In de Toelichting bij de Instellingsverordening wordt onder andere opgemerkt:
"Ook in de terrazzobedrijfstak hebben in de loop der tijd grote ontwikkelingen plaatsgevonden, in het bijzonder op het gebied van het leggen van vloeren. In het kader van het terrazzobedrijf worden onder meer dekvloeren vervaardigd. (…) Dekvloeren worden in het werk vervaardigd op basis van materialen bestaande uit bindmiddel(en) en vulstof(fen). Werd aanvankelijk veelal cement als bindmiddel toegepast, door ontwikkelingen op het gebied van bindmiddelen wordt inmiddels al weer gedurende vele jaren in toenemende mate ook epoxyhars, polyurethaan, anhydriet, magnesiet e.d. toegepast."
Bij Koninklijk Besluit van 5 juli 2002, gebaseerd op artikel 67 van de Wbo, zoals dat met ingang van een op 1 juli 1999 in werking getreden wijziging luidt, is met ingang van 1 januari 2003 het Bedrijfschap opgeheven en is het Hoofdbedrijfschap Afbouw en Onderhoud ingesteld. In dat besluit (hierna: het Instellingsbesluit 2002) is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 2
(…)
2. Het hoofdbedrijfschap is ingesteld voor de ondernemingen waarin wordt uitgeoefend:
(…)
b. het stukadoors-, afbouw-, terrazzo- en vloerenbedrijf
(…)"
In de Toelichting bij het Instellingsbesluit 2002 wordt onder andere opgemerkt:
“ De werkingssfeer is gelijk aan die van de twee op te heffen bedrijfschappen. (…)
Onder het stukadoors-, afbouw-, terrazzo- of vloerenbedrijf wordt verstaan het bedrijfsmatig krachtens aanneming van werk verrichten van activiteiten gericht op het gebied van de niet-constructieve afbouw, waaronder het ter plaatse van de bestemming aanbrengen van plafond-en wandsystemen. In tegenstelling tot de instellingsverordening van het op te heffen Bedrijfschap voor het Stukadoors-, Afbouw- en Terrazzo-/Vloerenbedrijf, is het vloerenbedrijf hierna nader omschreven. Gebleken is namelijk, dat niet in alle gevallen duidelijk is wat onder het vloerenbedrijf moet worden verstaan. Wat betreft het vloerenbedrijf moet aansluiting worden gezocht bij de norm NEN-EN 13 318. Onder het vloerenbedrijf vallen eveneens de bedrijven die vloeren bewerken, al dan niet in samenhang met het aanbrengen van een ter plaatse van de bestemming vervaardigde deklaag. Ook bedrijven vallen daaronder die betonvloeren storten in samenhang met het niet-constructief afbouwen van deze vloeren doch niet in samenhang met de verantwoordelijkheid voor constructieve werkzaamheden zoals bij het plaatsen van de bekisting en het aanbrengen van de bewapening.”
Op 22 april 2003 heeft het bestuur van verweerder de Verordening Registratie en inzage van boeken en bescheiden Hoofdbedrijfschap Afbouw en Onderhoud vastgesteld (hierna: de Registratieverordening). Deze luidt voorzover hier van belang:
"Artikel 1
In deze verordening wordt verstaan onder:
a. Het hoofdbedrijfschap : het Hoofdbedrijfschap Afbouw en Onderhoud;
b. De onderneming : de onderneming waarvoor het hoofdbedrijfschap is ingesteld
(…)
Artikel 2.
Deze verordening is van toepassing op de ondernemers die een onderneming drijven, waarin een in artikel 2 van het Instellingsbesluit Hoofdbedrijfschap Afbouw en Onderhoud bedoeld bedrijf wordt uitgeoefend.
Artikel 3
1. Er is een register van ondernemingen, waarin gegevens worden opgenomen ten behoeve van de vervulling van de taak van het hoofdbedrijfschap.
(…)
Artikel 4
1. De ondernemer is verplicht binnen vier weken aan het hoofdbedrijfschap te melden:
a. de aanvang van de onderneming;
(…)
2. De ondernemer verstrekt de in het registratieformulier, bedoeld in artikel 5, gevraagde gegevens.
3. De ondernemer dient het registratieformulier binnen twee weken na ontvangst volledig en juist ingevuld en ondertekend bij het hoofdbedrijfschap in.
Artikel 5
1. Het hoofdbedrijfschap zendt de ondernemer binnen vier weken na een melding als bedoeld in artikel 4, tweede lid, een registratieformulier toe,
2. Het hoofdbedrijfschap kan, indien het dit nodig acht, ook in andere gevallen dan in het eerst lid bedoelde, de onderneming een registratieformulier toezenden.
(…)
Artikel 6
1. Het hoofdbedrijfschap neemt na ontvangst van het registratieformulier de onderneming op in het register.
2. Indien geen of een onvolledig ingevuld registratieformulier is ingediend, is het hoofdbedrijfschap bevoegd de onderneming ambtshalve te registreren.
3. Het hoofdbedrijfschap stelt de ondernemer binnen 4 weken schriftelijk op de hoogte van de registratie van de onderneming.”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij brief van 10 juni 2003 heeft verweerder appellante verzocht een vragenlijst in te vullen ter beoordeling van een mogelijke verplichting tot registratie.
- Appellant heeft de ingevulde vragenlijst op 23 juni 2003 toegezonden. Op de ingevulde vragenlijst heeft appellante aangegeven dat de kernactiviteit van de onderneming de productie van kunststoffen betreft en dat de onderneming daarom niet valt onder de werkingssfeer van het hoofdbedrijfschap.
- Bij brief van 7 juli 2003 heeft verweerder appellante bericht dat hij appellante op basis van de ingevulde vragenlijst heeft geregistreerd.
- Tegen de registratie heeft appellante bij brief van 14 augustus 2003 bezwaar gemaakt.
- Op 19 augustus 2004 heeft appellante verweerder telefonisch medegedeeld geen gebruik te willen maken van de mogelijkheid om het bezwaar mondeling toe te lichten.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het nadere standpunt van verweerder
Bij het bestreden besluit heeft verweerder - samengevat - het volgende overwogen.
Aan het door het College bij zijn uitspraak van 6 augustus 1990 (nr. 88/02/2) aangelegde criterium dat een vloerlaag een dikte van tenminste vijf millimeter moet hebben alvorens sprake is van een dekvloer (hierna: het 5 mm-citerium), komt inmiddels geen zelfstandige betekenis meer toe.
Bij de instelling van het Bedrijfschap SATV heeft een representativiteitsonderzoek plaatsgevonden dat heeft uitgewezen dat het 5 mm-criterium geen recht meer doet aan de moderne markt en dat aan het begrip dekvloer een ruimere betekenis dient te worden
toegekend. In de toelichting op de Instellingverordening wordt vermeld wat onder het begrip dekvloer moet worden verstaan. Hieruit volgt dat de dikte van de vloer(laag) geen criterium meer is.
Voor zover in bepaalde gevallen niet geheel duidelijk was wat onder het vloerenbedrijf moest worden verstaan, is in de toelichting bij het Instellingsbesluit 2002 een nadere omschrijving van het vloerenbedrijf gegeven, waarbij aansluiting wordt gezocht bij hetgeen daaronder wordt verstaan in de norm NEN-EN 13 318.
Het standpunt van appellante dat de regelgeving sedert de uitspraken van 23 november 1993 en 15 november 1995, waarbij het College de eerdere besluiten tot registratie van appellante heeft vernietigd, niet is gewijzigd, is derhalve onjuist.
Of een bedrijf dient te worden geregistreerd bij het hoofdbedrijfschap wordt beoordeeld aan de hand van het Instellingsbesluit 2002. Daarbij wordt onderzocht of de feitelijk uitgevoerde werkzaamheden onder de omschrijving van dit besluit vallen.
Uit de website van Bolidt blijkt dat dit bedrijf krachtens aanneming van werk vloeren in de zin van het Instellingsbesluit 2002 aanbrengt. Het gaat daarbij om vloersystemen die in het werk, dus ter plekke van bestemming, worden vervaardigd op basis van materialen bestaande uit bindmiddel(en) en vulstof(fen).
Zelfs indien nog betekenis toekomt aan het 5 mm-criterium moet worden geoordeeld dat de registratie van appellante rechtmatig is. Uit de website van appellante blijkt immers dat zij vloersystemen van 5 mm ter plaatse van bestemming aanbrengt, zoals het vloersysteem Bolidtop 700. Het vloersysteem Bolidtan 9200 heeft volgens de website zelf een laagdikte van 11 mm.
In het verweerschrift heeft verweerder daaraan toegevoegd dat op de website van appellante meerdere vloersystemen met een laagdikte van minimaal 5 mm worden vermeld, zoals Bolitan 9200 (laagdike 11 mm), Bolitan 7200 (laagdikte 9 mm), Bolidtan PUR 7+2 (laagdikte 9 mm), Bolidtop 700 (laagdikte 5 mm) en Bolidtop 700RF (laagdikte 5 mm). Het is aannemelijk dat deze vloersystemen in de genoemde laagdiktes worden aangebracht door Bolidt. Tevens heeft het Hoofdbedrijfschap onlangs een opdrachtbevestiging ontvangen waaruit blijkt dat er door appelante ook daadwerkelijk een vloer van 5 mm dikte is aangebracht. Voorts staat in een krantenartikel uit het jaar 2000 dat door Bolidt zelfs systemen van 5 cm worden aangebracht.
Het is juist dat bedrijven die niet onder de werkingssfeer van het Bedrijfschap SATV vielen, ook niet vallen onder de werkingssfeer van het Hoofdbedrijfschap. Hierbij moet echter in aanmerking worden genomen dat al sedert de inwerkingtreding van de Instellingsverordening het 5 mm-criterium niet meer relevant was. Appellante viel dus ook onder de werkingssfeer van het Bedrijfschap SATV. Waarom het bedrijf na de inwerkingtreding van de Instellingsverordening in 1999 niet is geregistreerd, is nu niet meer te achterhalen.
Dat het bedrijf pas 10 juni 2003 voor het eerst is aangeschreven voor een nieuwe registratie is een gevolg van het feit dat in 2002 bleek dat de destijds van toepassing zijnde Registratieverordening niet van toepassing was op de bedrijven die door de inwerkingtreding van de Instellingsverordening onder de werkingssfeer waren gekomen. Op 31 mei 2003 is de Verordening registratie en inzage van boeken en bescheiden Hoofdbedrijfschap Afbouw en Onderhoud in werking getreden. Die is van toepassing op appellante.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van het beroep het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Bij uitspraken van 23 november 1993 en 15 november 1995 heeft het College beslist dat de registratie van appellante door de rechtsvoorganger van verweerder onrechtmatig was. In beide gevallen was bepalend dat appellante geen vloercoatings aanbracht met een dikte van tenminste 5 mm. Met die uitspraken is komen vast te staan dat appellante niet viel onder de werkingsfeer van het Bedrijfschap voor het Stucadoors, het Terrazzo- en het Steengaasstellersbedrijf (hierna: het Bedrijfschap STS).
De stelling van verweerder dat appellante door inwerkingtreding van de Instellingsverordening onder de werkingsfeer van het Bedrijfschap SATV is komen te vallen, is onjuist. Bij deze verordening werd de werkingsfeer wel enigszins uitgebreid in die zin dat ondernemingen die zich bezig hielden met het plaatsen van systeemplafonds en systeemwanden er ook onder vielen, maar dat is voor appellante niet relevant. Verweerder stelt ten onrechte dat de werkingsfeer ten aanzien van het vloerenbedrijf ook is gewijzigd.
Met de toelichting op de Instellingsverordening is het 5 mm-criterium niet verlaten. De toelichting vermeldt slechts dat bij dekvloeren vroeger voornamelijk cement als bindmiddel werd gebruikt en dat later ook kunststoffen als bindmiddel werden gebruikt. Omdat het egaliserende vermogen niet wijzigt als een ander soort materiaal wordt gebruikt, blijft het 5 mm-criterium van belang.
Het Bedrijfschap SATV is met ingang van 1 januari 2003 vervangen door het huidige Hoofdbedrijfschap. Het Instellingsbesluit 2002 bevat geen toelichting wat onder het vloerenbedrijf moet worden verstaan. Wel bepaalt de toelichting bij het Instellingsbesluit 2002 dat de werkingsfeer van het Hoofdbedrijfschap voor wat betreft het vloerenbedrijf gelijk is aan die van het Bedrijfschap SATV. Verweerder erkent in het verweerschrift ook dat bedrijven die niet onder de werkingsfeer van het Bedrijfschap SATV vielen, ook niet onder het Hoofdbedrijfschap vallen.
Nu bij de Instellingsverordening en het Instellingsbesluit 2002 de werkingssfeer van de desbetreffende bedrijfschappen niet in voor appellante relevante zin is gewijzigd ten opzichte van de werkingsfeer van het Bedrijfschap STS en ook de activiteiten van appellante sindsdien grotendeels gelijk zijn gebleven, valt zij dus niet onder de werkingsfeer het Hoofdbedrijfschap Afbouw en Onderhoud.
Ten aanzien van de door verweerder genoemde norm NEN-EN 13318 wijst appellante er op dat verweerder in het verweerschrift erkent dat bedrijven die niet onder de werkingsfeer van het Bedrijfschap SATV vielen, ook niet onder verweerder vallen. Aangezien de norm NEN-EN 13318 pas bij de instelling van het huidige Hoofdbedrijfschap werd genoemd, is het appellante onduidelijk waarom verweerder deze norm in zijn verweerschrift noemt. De norm ziet op de definities van "screed material and floor screeds". Van deze norm is geen Nederlandse vertaling beschikbaar. Verweerder vertaalt "screed" met "dekvloer". Appellante maakt uit Kluwer's Universeel Technisch Woordenboek Engels op dat het een "diktemal" is of een "als diktemal dienende pleisterstrook". Het Kluwer's Universeel Technisch Woordenboek Duits vertaalt "Estrich", zoals screed in de Duitse versie wordt aangeduid, met "vloerbepleistering". De NEN-norm helpt dus niet. Overigens blijkt uit de definitie van screed dat het een product is met meerdere mogelijke functies. Het kan dienen als laag om een "final floor topping" te dragen of als "slijtlaag". De Bolidtop 700 wordt nooit gebruikt als laag om een vloerbedekking of -coating op aan te brengen. Het is de vloercoating.
In het algemeen geldt dat appellante de werkzaamheden ten aanzien van hoogwaardige maatwerkproducten zelf uitvoert. Het overig werk besteedt appellante uit aan onderaannemers, waarbij appellante zaken doet met ongeveer 130 bedrijven. Appellante brengt nimmer zelf vloersystemen aan met een dikte van meer dan 5 millimeter. Appellante is dus niet te vergelijken met de vloerenbedrijven die vallen onder de werkingsfeer van verweerder. Appellante legt zelf geen dekvloeren aan.
De op de website van appellante genoemde vloersystemen met een dikte van meer dan 5 millimeter worden wel door appellante geproduceerd, maar worden in het werk uitgevoerd door derden. De door verweerder overgelegde geanonimiseerde versie van een opdrachtbevestiging noemt het Bolidtop 700 systeem. Appellante kan als geen ander dit product efficiënt verwerken en beperkt haar kosten door per vierkante meter niet meer dan 9 kg product te gebruiken, hetgeen resulteert in een laagdikte van circa 4,5 mm.
Als appellante een dergelijke opdracht al zelf uitvoert of heeft uitgevoerd, wat uit de opdrachtbevestiging niet blijkt, is het dus altijd met een dikte van minder dan 5 mm.
Het krantenartikel uit 2000 heeft betrekking op werkzaamheden ten aanzien van een parkeerdak - niet te verwarren met een parkeerdek. Dakbedekking valt duidelijk niet onder de werkingsfeer van verweerder.
Onder verwijzing naar de uitspraak van het College van 29 juni 2005 (AWB 03/1159; www.rechtspraak.nl, LJN AT 8934) is appellante van oordeel dat de vraag of een bedrijf dat werkzaamheden aanneemt die onder de werkingsfeer van verweerder vallen, geacht kan worden een onderneming te zijn waarvoor verweerder is ingesteld, ook als het zulke werkzaamheden niet zelf pleegt uit te voeren maar uitbesteedt, ontkennend dient te worden beantwoord.
5. De beoordeling van het geschil
In dit geding gaat het om de vraag of appellante kan worden gekwalificeerd als vloerenbedrijf. Dat is het geval als de door haar in het werk vervaardigde uit kunststof en bindmiddelen bestaande deklaag, kan worden aangemerkt als een dekvloer. Voor de vraag of aan dit vereiste voldaan is, hanteert het College sinds 1988 het criterium of sprake is van egaliserende werking, die kan worden aangenomen bij een dikte van de deklaag van meer dan 5 millimeter.
Niet gezegd kan worden dat, bijvoorbeeld vanwege een aanzienlijke verandering in de stand der techniek, aanknopingspunten bestaan om onder een dekvloer thans iets anders te verstaan dan ten tijde van laatstgenoemde uitspraak.
Evenmin bestaat er aanleiding voor het oordeel dat met de vaststelling van de Instellingsverordening op 15 januari 1999 is voorzien in een duidelijke wijziging in de betekenis van het begrip vloerenbedrijf. De Instellingsverordening geeft zelf geen definitie. In de toelichting op de verordening is sprake van een ontwikkeling in de tijd met betrekking tot de toegepaste materialen, maar een definitie kan ook daarin niet worden gevonden.
Het door verweerder aangehaalde Instellingsbesluit voorziet naar het oordeel van het College evenmin in een heldere definitie van het begrip dekvloer of vloerenbedrijf. In de toelichting op dit besluit wordt verwezen naar de norm NEN-EN 13 318, van welke norm geen Nederlandse versie is vastgesteld en over de betekenis waarvan voor de hier aan de orde zijnde vraag verschillend kan worden gedacht. Het college acht daarbij van belang dat in de toelichting wel sprake is van onduidelijkheid over de afbakening van het vloerenbedrijf, maar dat niet is aangegeven dat de besluitgever een bepaalde andere uitleg van het begrip voor ogen stond, dan uit de van belang zijnde jurisprudentie voortvloeide.
Als wijziging beoogd werd van de bestaande praktijk, gevormd op basis van het door het College geformuleerde criterium van 5 millimeter, was het aan de regelgever om deze uitleg eenduidig in zijn regelgeving tot uitdrukking te brengen.
Gelet op het vorenstaande is bij de beoordeling van het onderhavig beroep nog steeds beslissend of appellante dekvloeren vervaardigt met een dikte van meer dan 5 millimeter.
Appellante heeft zulks ontkend en heeft daarbij aangevoerd dat zij zelf in het werk slechts vloersystemen vervaardigt met een dikte van minder dan 5 millimeter en dat de door haar geproduceerde producten die wel met een dikte van meer dan 5 millimeter worden aangebracht, in het werk worden vervaardigd door onderaannemers.
Het College overweegt dat deze stelling van appellante niet onverenigbaar is met de door verweerder aan de website van appellante ontleende informatie en de overige door verweerder overgelegde stukken met betrekking tot met de producten van appellante uitgevoerde opdrachten. Mitsdien beschikt verweerder over onvoldoende aanknopingspunten om vol te houden dat appellante zelf dekvloeren vervaardigt met een dikte van 5 millimeter.
Vervolgens ligt ter beoordeling de vraag voor of een bedrijf, reeds op de enkele grond dat het werkzaamheden aanneemt die op het gebied van de niet-constructieve afbouw liggen, geacht kan worden een onderneming te zijn waarvoor verweerders hoofdbedrijfschap is ingesteld, ook als het zulke werkzaamheden niet zelf pleegt uit te voeren doch aan een ander bedrijf pleegt uit te besteden.
Overeenkomstig zijn uitspraak van 29 juni 2005 (AWB 03/1159; rechtspraak.nl, LNJ AT8934) beantwoordt het College deze vraag ontkennend. Aangezien registratie slechts mogelijk is van ondernemingen waarin een in het Instellingsbesluit genoemde bedrijvigheid feitelijk wordt uitgeoefend, had verweerder zich, alvorens te besluiten, dienen te verdiepen in de vraag of en in hoeverre appellante bij de uitvoering van de door haar, naar gesteld, volledig uitbestede werkzaamheden betrokken is. Nu verweerder dit onderzoek achterwege heeft gelaten, berust het bestreden besluit niet op een zorgvuldig onderzoek, hetgeen in strijd is met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht.
Het vorenstaande leidt tot de conclusie dat het beroep gegrond is en dat het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
Het College ziet aanleiding voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Awb. De proceskosten zijn met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht berekend op basis van 2 punten (1 punt voor de indiening van het beroepschrift en 1 punt voor de zitting van 31 augustus 2004) en factor 1 voor het gewicht van de zaak, hetgeen bij een waarde per punt van € 322,00 leidt tot een proceskostenvergoeding ten bedrage van € 644,00.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van verweerder van 25 augustus 2004;
- bepaalt dat verweerder opnieuw op het bezwaar beslist met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- veroordeelt verweerder in de kosten van de procedure aan de zijde van appellante welke worden vastgesteld op € 644,00
(zegge: zeshonderdenvierenveertig euro);
- bepaalt dat verweerder aan appellante het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 273,00 (zegge:
tweehonderddrieënzeventig euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. H.A.B. van Dorst-Tatomir en mr. D. Roemers, in tegenwoordigheid van mr. R.P.H. Rozenbrand, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 28 oktober 2005.
w.g. W.E. Doolaard w.g. R.P.H. Rozenbrand