Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 04/1044 18 oktober 2005
11249 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren
Tegemoetkoming ex art. 86
Uitspraak in de zaak van:
A en B, te X, appellante,
gemachtigde: A, maat in de genoemde maatschap,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. E.T. Stevens, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 3 december 2004, bij het College binnengekomen op 6 december 2004, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 4 november 2004.
Bij dit besluit heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen zijn besluit van 24 februari 2004, houdende de toekenning van een tegemoetkoming op grond van artikel 86 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren ( Gwd), ongegrond verklaard.
Bij brief van 27 januari 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 9 augustus 2005 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij verweerder bij gemachtigde is verschenen. Appellante heeft laten weten zich niet ter zitting te zullen laten vertegenwoordigen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Ingevolge artikel 86, eerste lid, Gwd wordt uit het Diergezondheidsfonds aan de eigenaar een tegemoetkoming in de schade uitgekeerd, indien:
a. dieren krachtens het bepaalde in artikel 22, eerste lid, onderdeel f, worden gedood;
b. produkten of voorwerpen krachtens het bepaalde in artikel 22, eerste lid, onderdeel g, onschadelijk worden gemaakt;
c. maatregelen krachtens het bepaalde in artikel 22, tweede lid, onderdeel f en g, zijn toegepast.
In artikel 87 Gwd is - onder meer - bepaald dat, alvorens de dieren op grond van artikel 22, eerste lid, onderdeel f, worden gedood of producten en voorwerpen op grond van artikel 22, eerste lid, onderdeel g, onschadelijk worden gemaakt, danwel producten en voorwerpen op grond van artikel 22, tweede lid, onderdeel f, worden vernietigd, de waarde daarvan wordt vastgesteld.
De artikelen 87a, b en c Gwd waren, ten tijde hier van belang, niet in werking getreden. Ingevolge artikel 88, eerste lid, Gwd is derhalve op de waardevaststelling de in artikel 88 Gwd voorziene procedure van toepassing. Ingevolge artikel 88, tweede lid, Gwd geschiedt de in artikel 87 bedoelde waardevaststelling door een beëdigd deskundige, welke wordt aangewezen door verweerder. Ingevolge het derde lid van dit artikel verzoekt verweerder, indien verweerder of de eigenaar of diens gemachtigde geen genoegen neemt met de waardevaststelling, de kantonrechter drie beëdigde deskundigen te benoemen, teneinde tot een definitieve waardevaststelling te komen.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 20 maart 2003 is, in het kader van door verweerder genomen maatregelen ter bestrijding van vogelpest, op de voet van het bepaalde bij artikel 87 en 88, tweede lid, Gwd de waarde van de dieren, producten en voorwerpen op het bedrijf van appellante vastgesteld. Daarbij is onder meer opgenomen een bedrag van € 923,40 voor eiertrays en een bedrag van
€ 72,80 voor kartonplaten, gebruikt onder eieren; in de bijlage bij het taxatieformulier is dit toegelicht met de opmerking dat deze producten zijn overgenomen omdat de eigenaar deze zelf heeft gekocht, kopie factuur is bijgevoegd.
- Het desbetreffende taxatieformulier is door appellante voor akkoord ondertekend.
- Bij brief van 3 april 2003 heeft verweerder aan appellante mededeling gedaan van het bedrag dat aan haar als voorschotbetaling zal worden gedaan. Tevens is meegedeeld dat een gedetailleerde berekening van de aan appellante toe te kennen tegemoetkoming in de bijlage bij die brief is opgenomen en dat daarin de correcties zijn vermeld op de bedragen die oorspronkelijk op het taxatieformulier waren vermeld. In de brief is voorts, voorzover hier van belang, opgemerkt : “Ten aanzien van de onderdelen van de taxatie waar u het niet mee eens bent wordt hertaxatie verzocht aan de kantonrechter”.
- Bij brief van 4 juni 2003, door verweerder ontvangen op 12 juni 2003, heeft appellante aan verweerder meegedeeld dat zij niet akkoord kan gaan met de door verweerder aangebrachte correcties.
- Verweerder heeft hierop bij brief van 25 juni 2003 geantwoord, voor zover hier van belang:
“(…) In de brief geeft u aan dat de brief een bezwaarschrift bevat. Bij bestudering van uw brief kom ik tot de conclusie dat uw brief naar inhoud en strekking niet kan worden aangemerkt als bezwaarschrift, maar opgevat moet worden als een verzoek tot hertaxatie. (…) Nadat de waarde is vastgesteld door (…) drie deskundigen, ontvangt u op basis van die hertaxatie wederom een besluit. Tegen dat besluit, kunt u dan binnen de daarvoor geldende termijn, bezwaar aantekenen. Ik ga ervan uit dat u kunt instemmen met de hiervoor bedoelde handelwijze. Indien u niet kunt instemmen met deze handelwijze verzoek ik u dit schriftelijk en gemotiveerd aan mij kenbaar te maken. Dit verzoek dient u binnen 7 dagen na heden te zenden naar(…)”.
- Bij brief van 7 juli 2003 heeft verweerder de rechtbank Arnhem, sector Kanton, verzocht drie beëdigd deskundigen te benoemen om de hertaxatie te kunnen uitvoeren. Aan dat verzoek is ten grondslag gelegd, dat de eigenaar of diens gemachtigde aan verweerder schriftelijk heeft meegedeeld dat hij het niet eens is met de waardevaststelling van de dieren, producten/voorwerpen.
- In zijn beschikking van 26 september 2003 tot benoeming van een drietal deskundigen heeft de kantonrechter te Wageningen onder meer overwogen dat appellante, na de eerste taxatie, heeft laten weten zich met die waardevaststelling niet te kunnen verenigen en dat het verzoek van verweerder om drie deskundigen te benoemen teneinde tot hertaxatie over te gaan ontvankelijk is en dat de kantonrechter bevoegd is van dat verzoek kennis te nemen nu voldaan is aan de desbetreffende wettelijke vereisten.
- Op 31 januari 2004 heeft hertaxatie plaatsgevonden. Blijkens dit rapport is een wijziging in de getaxeerde bedragen voor eiertrays en kartonplaten aangebracht, neerkomend op een minderbedrag van € 996,20 voor deze voorwerpen.
- Bij brief van 17 februari 2004 heeft verweerder aan appellante de definitieve vaststelling van de tegemoetkoming op grond van artikel 86 Gwd meegedeeld. In een totaal bedrag van € 70.038,16 is, blijkens een als bijlage aan het besluit toegevoegd correctieformulier, het hiervoor genoemde bedrag van € 996,20 in mindering gebracht op het bedrag van € 1315,70 dat oorspronkelijk in de eerste taxatie als de waarde voor de categorie “voorwerpen” was getaxeerd. Als reden correctie is daarbij genoemd: “Eiertrays en kartonplaten onder de afgevoerde eieren komen niet voor separate vergoeding in aanmerking”.
- Appellante heeft bij brief van 12 maart 2004 tegen voornoemd besluit bezwaar gemaakt, dat beperkt is tot de hiervoor genoemde correctie van € 996,20. Daarbij is aangevoerd dat niet eenzijdig door verweerder in de taxatie kan worden ingegrepen.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder overwogen dat hij geen genoegen heeft genomen met de waardevaststelling in het eerste taxatieformulier, en dat hij zodoende de kantonrechter heeft ingeschakeld teneinde een hertaxatie uit te laten voeren op grond van artikel 88 Gwd. De bevoegdheid om een hertaxatie te verzoeken vloeit naar het oordeel van verweerder rechtstreeks voort uit artikel 88, derde lid, Gwd. Vervolgens heeft verweerder overwogen:
“Nu ik het niet eens was met de getaxeerde waarden heb ik gebruik gemaakt van mijn bevoegdheid tot het verzoeken van een hertaxatieprocedure. De mogelijkheid tot het verzoeken van een hertaxatie houdt in dat een ondertekend taxatieformulier niet absoluut dwingend is. In bepaalde gevallen, zoals in uw geval, kan van de getaxeerde waarden worden afgeweken. Dit betekent dat ik uw bezwaren ongegrond verklaar.
Ten overvloede merk ik op dat u derhalve niet in aanmerking komt voor een vergoeding van de wettelijke rente.”
In zijn verweerschrift heeft verweerder als de reden voor het niet vergoeden van de trays en kartonplaten aangevoerd dat deze door de eierhandelaar zijn verkocht en geleverd aan appellante. Hierdoor zijn deze voorwerpen in zoverre tot de eieren gaan behoren dat ze ermee zijn te vereenzelvigen. De kosten ervan worden vervolgens door appellante in de prijs van de eieren verdisconteerd. Door de trays en de platen toch los te vergoeden zou een dubbele vergoeding worden toegekend.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft aangevoerd dat de overeengekomen taxatiewaarde inhield dat ook een vergoeding voor de eiertrays en kartonplaten zou worden gegeven. Als partijen gezamenlijk tot bepaalde afspraken komen en dan op een later tijdstip zich aan deze afspraken onttrekken, is al heel snel sprake van onbehoorlijk handelen, en dit geldt zeker voor overheidsinstanties. Verweerder beroept zich op artikel 88, derde lid, van de Gwd. De bevoegdheid om zich hierop te beroepen is alleen in uitzonderlijke situaties van toepassing en dient tevens van wezenlijk belang te zijn, aldus appellante. Hiervan is in dit geval geen sprake. Door de kantonrechter om een hertaxatieprocedure te verzoeken heeft verweerder een niet-weloverwogen beslissing genomen, welke in geen enkele verhouding staat tot het geschil.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College overweegt, onder verwijzing naar zijn uitspraak van 17 juli 2001 (gepubliceerd op <www.rechtspraak.nl>, LJ-nummer AB2988), dat ingevolge artikel 88, derde lid, Gwd tegen een eerste taxatie een voorziening openstaat in dier voege dat een nieuwe taxatie kan worden bewerkstelligd. De drie, door de kantonrechter (thans: sector kanton van de rechtbank) te benoemen, deskundigen stellen de waarde vast. Tegen deze waardevaststelling staat geen verdere voorziening open.
Verweerder dient bij de bepaling van de tegemoetkoming in de schade als bedoeld in artikel 86 Gwd, uit te gaan van de waardevaststelling door de deskundigen op grond van artikel 88 Gwd. Slechts in uitzonderlijke omstandigheden zal verweerder van deze waarde kunnen afwijken. Dat zal het geval kunnen zijn wanneer de vaststelling van de waarde, hetzij uit hoofde van haar inhoud, hetzij uit hoofde van de wijze waarop zij tot stand is gekomen, zozeer ingaat tegen hetgeen redelijk en billijk is, dat verweerder in redelijkheid de waardevaststelling niet aan eventuele verdere besluiten waarbij het bedrag van de tegemoetkoming een rol speelt, ten grondslag kan leggen. De waardevaststelling in de eerste taxatie dient dus uitgangspunt voor verweerder te zijn, indien geen verzoek om hertaxatie is gedaan. Indien sprake is van een waardevaststelling, bedoeld in artikel 88, vierde lid, Gwd - bij een hertaxatie dus - is het hiervoor overwogene van overeenkomstige toepassing en behoort dus de waardevaststelling in de hertaxatie het uitgangspunt voor verweerder te vormen.
Vaststaat dat een hertaxatie heeft plaatsgevonden. In die taxatie is de waarde van de eiertrays en kartonplaten op een lager bedrag vastgesteld dan in de eerste taxatie. Verweerder heeft in zijn toekenningsbesluit dat het voorwerp vormt van het onderhavige beroep, de taxatie gevolgd die is neergelegd in het hertaxatierapport. Gelet op hetgeen door appellante is aangevoerd, is derhalve in dit geschil aan de orde de vraag of sprake is van uitzonderlijke omstandigheden die, gelet op het hiervoor weergegeven toetsingskader, verweerder aanleiding hadden moeten geven tot afwijking van de waardevaststelling door eerdergenoemde deskundigen. Appellante heeft geen argumenten aangevoerd dat de hertaxatie vanwege haar inhoud ingaat tegen hetgeen redelijk en billijk is. De gang van zaken voorafgaand aan het verzoek tot hertaxatie, zoals die blijkt uit het procesdossier leidt het College tot het oordeel dat verweerder de hertaxatie vanwege haar wijze van totstandkomen niet aan het bestreden besluit ten grondslag heeft mogen leggen. Daartoe overweegt het College het volgende.
5.2 Appellante heeft aangevoerd dat verweerders bevoegdheid om, indien hij geen genoegen neemt met de waardevaststelling, een hertaxatie-procedure te starten aan beperkingen is onderworpen, zoals de beperking dat hij dit alleen zou mogen doen in uitzonderlijke situaties. Het College stelt voorop dat aan tekst van artikel 88, derde lid, Gwd, geen argumenten kunnen worden ontleend voor dit standpunt. Weliswaar mag worden aangenomen dat verweerder niet lichtvaardig zal omgaan met de mogelijkheid de hertaxatie-procedure te starten, aangezien dit voor partijen de definitieve vaststelling van de tegemoetkoming vertraagt, uitvoeringskosten meebrengt en - nu het behoort te gaan om een nieuwe waardevaststelling door onafhankelijke taxateurs - niet valt uit te sluiten dat er een waardebepaling uitkomt die de verzoeker van de hertaxatie nog minder bevalt dan de eerste waardevaststelling, maar van een in de toepasselijke rechtsregels neergelegde beperking, als door appellante bedoeld, is geen sprake. Die beperking vloeit ook niet voort uit het feit dat er een door appellante ondertekend formulier van de eerste taxatie ligt. Uit de ondertekening door appellante volgt weliswaar dat deze in beginsel daarmee te kennen geeft dat zij wél genoegen neemt met de waardevaststelling, maar, anders dan appellante kennelijk meent, is met die ondertekening door haarzelf nog niet sprake van afspraken tussen partijen - verweerder en appellante - waaraan verweerder gebonden zou zijn. Het formulier is in de daarvoor bestemde rubriek ook niet voorzien van een handtekening die door of namens verweerder is gezet, waaruit zou kunnen blijken dat deze genoegen neemt met de getaxeerde waarde. Aan de handtekening op het formulier onder de rubriek “De begeleidende RVV-ambtenaar” kan laatstbedoelde betekenis niet worden toegekend.
5.3 Een en ander neemt niet weg dat de weg die verweerder gevolgd heeft om tot hertaxatie over te gaan, op zijn minst curieus te noemen is. Daartoe overweegt het College dat verweerder, blijkens de overgelegde stukken, een niet in het wettelijk systeem voorziene correctie op de eerste taxatie heeft toegepast en die correctie aan appellante heeft meegedeeld in zijn bericht van 3 april 2003 inzake de voorschotbetaling. Aldus heeft verweerder in de hertaxatie-procedure een oneigenlijk element ingebracht. Appellante was immers akkoord met de eerste taxatie. Verweerder blijkbaar niet. Als verweerder geen genoegen neemt met de waardevaststelling in de eerste taxatie, dan dient hij, ingevolge de Gwd, een hertaxatie aan te vragen. Het gaat dan niet aan zelfstandig ten nadele van de betrokken veehouder correcties aan te brengen en daarbij, zoals verweerder heeft gedaan, deze op het spoor te zetten dat die veehouder, wanneer hij het niet eens is met de aangebrachte correcties, geacht wordt niet in te stemmen met de eerste taxatie, zodat een hertaxatie zal worden aangevraagd. Immers, appellante is het juist wél eens met de taxatie, maar niet met de - in de wet niet voorziene - toepassing van correcties door verweerder. Die correctie is geen onderdeel van de taxatie, maar een eigen opvatting van verweerder. Zoals uit het hiervoor in paragraaf 5.1 overwogene volgt, kan verweerder, wanneer hij het niet eens is met de eerste waardevaststelling en hij om hem moverende redenen niet overgaat tot een verzoek om hertaxatie, zich genoopt zien in uitzonderlijke gevallen, wanneer de waardevaststelling duidelijk ingaat tegen hetgeen redelijk en billijk is, van die waardevaststelling af te wijken, maar dan zal hij dat moeten doen in de vorm van een voor bezwaar en beroep vatbaar besluit. Alsdan kan - zonodig in beroep door het College - getoetst worden of aan de criteria is voldaan die voor verweerder afwijken van de waardevaststelling mogelijk maken.
Echter, nadat appellante in haar als bezwaarschrift gepresenteerde brief van 12 juni 2003 aan verweerder had meegedeeld dat zij het niet eens is met de door verweerder aangebrachte correcties, heeft verweerder - bij zijn onder paragraaf 2.2 van deze uitspraak aangehaalde brief van 25 juni 2003 - deze brief van appellante ten onrechte en in weerwil van de tekst niet als bezwaarschrift aangemerkt maar als een verzoek tot hertaxatie.
In het verzoek aan de kantonrechter, ten slotte, heeft verweerder een verkeerde voorstelling van zaken gegeven door daarin, in strijd met de waarheid, te stellen dat appellante aan verweerder schriftelijk heeft meegedeeld dat zij het niet eens is met de waardevaststelling van de dieren, producten/voorwerpen. Appellante had, als gezegd, namelijk meegedeeld het niet eens te zijn met de door verweerder aangebrachte correcties. Indien de kantonrechter derhalve over de juiste informatie zou hebben beschikt met betrekking tot de vraag welke partij nu wel of geen genoegen neemt met de eerste waardevaststelling, dan zou hij hebben moeten vaststellen dat in elk geval appellante zich kon verenigen met de eerste waardevaststelling. Dat in dat geval door verweerder om hertaxatie zou zijn verzocht, omdat hijzelf - geen genoegen nemend met de eerste waardevaststelling - zijn bezwaren tegen die eerste taxatie voldoende zwaarwegend acht om een zo zwaar middel als hertaxatie in te zetten, valt achteraf niet vast te stellen.
5.4 Verweerder heeft - door een hertaxatie te laten plaatsvinden als zou die zijn verzocht door appellante en die hertaxatie als grondslag voor het bestreden besluit te laten dienen - in de procedure die aan de totstandkoming van het bestreden besluit vooraf is gegaan, gehandeld in strijd met het in het algemeen rechtsbewustzijn levende beginsel van behoorlijk bestuur dat wel wordt aangeduid als “fair play”. Voorts is daarbij door verweerder gehandeld in strijd met het bepaalde in met name artikel 7:11 Awb, door op het bezwaarschrift van appellante van 12 juni 2003 niet te beslissen op de wijze zoals is voorzien in afdeling 7.2 van hoofdstuk 7 van de Awb. In het bestreden besluit heeft verweerder miskend dat aan de procedure tot hertaxatie de hiervoor genoemde gebreken kleven en door het hertaxatierapport als uitgangspunt te nemen, aan het bestreden besluit een ondeugdelijke grondslag gegeven. Het beroep van appellante is derhalve gegrond en het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
5.5 Het College acht de feiten die voor het nemen van een nieuwe beslissing nodig zijn voldoende duidelijk, zodat het College verweerder niet zal opdragen een nieuw besluit te nemen, maar zelf in de zaak zal voorzien. In dat verband overweegt het College dat bij het nemen van de beslissing op het bezwaar over de in geschil zijnde waardevaststelling (voor trays en platen) het eerste taxatierapport als uitgangspunt dient te worden genomen, zoals volgt uit hetgeen in paragraaf 5.1 van deze uitspraak is overwogen. Verweerder heeft de mogelijkheid om in uitzonderlijke omstandigheden van die waarde af te wijken. Naar het oordeel van het College is van zodanige omstandigheden geen sprake, gelet op hetgeen door partijen daaromtrent is opgemerkt, gelet op het bedrag waarom het gaat en gelet op hetgeen in de stukken en ter zitting daaromtrent naar voren is gebracht. Dat de betrokken taxateur in appellantes geval, gelet op de overgelegde aankoopfacturen, de vraag of trays en platen vergoed moeten worden bevestigend heeft beantwoord, is niet volstrekt onredelijk of onbillijk. Verweerder heeft hieromtrent een andere opvatting inhoudende dat het aankoopbedrag voor deze producten door de pluimveehouder geacht moet worden te zijn verdisconteerd in de verkoopprijs voor de eieren, op basis waarvan reeds de waarde van de eieren zelf is bepaald. Gesteld noch gebleken is dat door verweerder enig onderzoek is verricht ter onderbouwing van de veronderstelling dat van zodanige verdiscontering ook in het geval van appellante - en in afwijking van hetgeen in de eerste taxatie is vastgesteld - sprake is. Reeds daarom kan verweerders opvatting niet leiden tot het oordeel dat de waardevaststelling in de eerste taxatie, waarin zich in elk geval een situatie voordoet dat appellante heeft aangetoond de trays en platen te hebben betaald, zozeer ingaat tegen hetgeen redelijk en billijk is dat verweerder die waardevaststelling in redelijkheid niet aan het bestreden besluit ten grondslag kon leggen. Verweerder heeft in zijn berekening van
3 april 2004 dit bedrag ten onrechte buiten beschouwing gelaten. Hij dient aan appellante derhalve nog een bedrag van
€ 996,20 te betalen als tegemoetkoming, vermeerderd met de wettelijke rente over dit bedrag van datum voorschotbetaling tot datum nabetaling.
5.6 Het College ziet geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 Awb. Hierom is wel verzocht, echter gesteld noch gebleken is dat deze kosten in het kader van het beroep bij het College zijn gemaakt. Voorzover appellante beoogd heeft proceskosten te vorderen in verband met kosten in de bestuurlijke voorprocedure, moet worden vastgesteld dat daarom niet in de bezwaarprocedure is verzocht, zodat ook daaraan voorbij moet worden gegaan.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op aan appellante een bedrag van € 996,20 (zegge: negenhonderdzesennegentig euro en twintig cent)
te betalen, vermeerderd met de wettelijke rente over dat bedrag vanaf 3 april 2003 tot aan de dag van betaling door
verweerder;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- bepaalt dat het door appellante betaalde griffierecht ten bedrage van € 273,--( zegge: tweehonderdendrieënzeventig euro)
aan haar wordt vergoed door de Staat der Nederlanden;
- wijst af het anders of meer gevorderde.
Aldus gewezen door mr. B. Verwayen, mr. A.J.C. de Moor-van Vugt en mr. M.J.Kuiper, in tegenwoordigheid van mr. I.K.Rapmund, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 18 oktober 2005.
w.g. B.Verwayen w.g. I.K. Rapmund