Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 04/815 27 september 2005
11230 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren
Besluit verdachte dieren
Uitspraak in de zaak van:
A, te X, appellante,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. T.C. Topp, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 3 oktober 2004, bij het College binnengekomen op 5 oktober 2004, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 24 augustus 2004.
Bij dit besluit heeft verweerder ongegrond verklaard het bezwaar van appellante tegen het besluit van verweerder van 10 april 2003, waarbij alle door appellante gehouden voor Aviaire Influenza (hierna: AI) gevoelige dieren als verdacht zijn aangemerkt en waarbij maatregelen zijn opgelegd op grond van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren.
Bij brief van 2 november 2004 heeft appellante de gronden van het beroep ingediend.
Bij brief van 30 november 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 19 juli 2005 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellante, vergezeld van haar echtgenoot B, en de gemachtigde van verweerder zijn verschenen. Namens verweerder waren tevens aanwezig drs. A.M. Akkerman, ten tijde hier van belang plaatsvervangend Chief Veterinary Officer en drs. P.F. de Klerk, hoofd afdeling dierziekten en gezondheid van de Voedsel- en Warenautoriteit. Tevens zijn aan de zijde van verweerder verschenen mr. K. de Jonge en S.E.H.M. Waelen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: Gwd) is onder meer het volgende bepaald:
“Artikel 15:
1. Deze afdeling is van toepassing op door Onze Minister aangewezen besmettelijke dierziekten bij:
(…)
b. pluimvee;
(…);
4. Bij algemene maatregel van bestuur wordt bepaald wanneer dieren als verdachte dieren moeten worden aangemerkt.
Artikel 21
1. Onze Minister besluit zo spoedig mogelijk tot het nemen van de door hem nodig geachte maatregelen tot bestrijding van een besmettelijke dierziekte.
2. Onze Minister stelt de burgemeester van de gemeente, waarop de maatregelen betrekking hebben, onmiddellijk hiervan in kennis.
3. Indien de situatie, in verband met het voorkomen van overbrenging van besmetting, dermate spoedeisend is dat Onze Minister het besluit tot het nemen van maatregelen niet tevoren op schrift kan stellen, zorgt Onze Minister alsnog zo spoedig mogelijk voor de opschriftstelling en de bekendmaking
Artikel 22
De in artikel 21 bedoelde maatregelen kunnen zijn:
(…)
f) het doden van zieke en verdachte dieren;
g. het onschadelijk maken van gedode of gestorven, zieke en verdachte dieren, en van produkten en voorwerpen, die besmet zijn of ervan worden verdacht gevaar op te leveren voor verspreiding van smetstof;
h. het reinigen en ontsmetten van gebouwen, terreinen, bewaarplaatsen van mest en voorwerpen;
(…)
Artikel 24
Onze Minister stelt het tijdstip vast waarop de verdenking is ontstaan dat een dier lijdt aan een besmettelijke dierziekte alsmede het tijdstip waarop deze verdenking eindigt en stelt daarbij tevens vast welke op het bedrijf aanwezige dieren op het tijdstip waarop de verdenking is ontstaan reeds ziek waren en welke dieren op dat tijdstip van de ziekte verdacht waren”.
In het op artikel 15, vierde lid, Gwd gebaseerde Besluit verdachte dieren (hierna: Besluit) is onder meer het volgende bepaald:
“Artikel 2
Onze Minister besluit dieren als verdacht aan te merken, indien:
a. de ambtenaar bij de dieren verschijnselen meent te bespeuren van een besmettelijke dierziekte,
b. de dieren zich met zieke of verdachte dieren in dezelfde verblijfplaats bevinden of binnen de in artikel 3 genoemde termijn hebben bevonden dan wel binnen deze termijn daarmee in aanraking zijn geweest, of
c. Onze Minister redenen heeft om aan te nemen dat de dieren in de gelegenheid zijn geweest om te worden besmet, en de diersoort voor de betreffende besmettelijke dierziekte vatbaar is.
Artikel 5
1. Dieren die op grond van artikel 2, onderdelen b of c, als verdacht worden aangemerkt, blijven verdacht gedurende een periode van:
(…)
bb. 21 dagen bij vogelpest (aviaire influenza);
(…)
2. De in het eerste lid bedoelde periode vangt aan op de dag waarop de dieren naar het oordeel van Onze Minister voor het laatst in de gelegenheid zijn geweest om te worden besmet.
3. In afwijking van het eerste lid kan Onze Minister bepalen dat de dieren die op grond van artikel 2, onderdelen b of c, als verdacht worden aangemerkt, verdacht blijven gedurende een andere dan de aldaar genoemde periode.”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante hield ten tijde hier van belang bij wege van hobby pluimvee op haar woonadres te X.
- Op 28 februari 2003 ontstond een sterke verdenking van uitbraak van AI in de Gelderse Vallei (omgeving Barneveld). Verweerder achtte zich op grond van daarop volgende besmettingen genoodzaakt tot het nemen van beperkende maatregelen en een grootschalige ruiming in een beschermingsgebied met een straal van 3 kilometer rondom ernstig verdachte en besmette bedrijven, alsmede tot het creëren van een pluimveevrije zone (bufferzone) langs de grens van het beschermingsgebied.
- Eind maart werd een besmetting aangetroffen ten zuiden van de Gelderse Vallei (Beneden-Leeuwen), waardoor de noodzaak ontstond om nog een aantal bufferzones te creëren. Een van die bufferzones was de buffer Lienden. In deze buffer ligt het adres waar appellante (hobby)pluimvee hield.
- Op 31 maart 2003 heeft verweerder besloten om alle AI-gevoelige dieren binnen de buffer Lienden verdacht te verklaren en te doden.
- Bij besluit van 10 april 2003 heeft verweerder de dieren van appellante met ingang van 4 april 2003 verdacht verklaard en maatregelen ingevolge artikel 21 Gwd aangezegd, waaronder het doden van alle op het adres van appellante aanwezige dieren.
- Op 13 mei 2003 heeft verweerder het besluit uitgevoerd, onder meer door ruiming van de verdachte dieren.
- Bij brief van 13 mei 2003 heeft verweerder de verdachtverklaring verlengd met een periode van 21 dagen.
- Bij brief van 19 mei 2003 is namens appellante bezwaar gemaakt tegen het besluit van 10 april 2003.
- Op 12 augustus 2004 is appellante naar aanleiding van het bezwaarschrift gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder, voor zover in beroep van belang, ongegrond verklaard het bezwaar van appellante tegen de verdachtverklaring op grond van artikel 2, onderdeel c, van het Besluit van alle voor AI gevoelige dieren op het adres van appellante en de aanzegging van de maatregelen als bedoeld in artikel 22, eerste lid, onderdelen f, g en h, Gwd, op grond van artikel 21 Gwd. Verweerder heeft de volgende overwegingen aan het besluit ten grondslag gelegd.
AI is een zeer besmettelijke vogelziekte, die overdraagbaar is op hoenderachtigen. De ziekte verloopt snel en bij de hoogpathogene variant, waarvan hier sprake was, gaan de meeste kippen en kalkoenen dood aan het virus. Op grond van de regels van de wereldorganisatie van dierziektenbestrijding (Office International des Epizooties) is dit virus een zogenaamde lijst A ziekte. Dit betekent dat de ziekte bestreden moet worden. Ook de Europese regelgeving, met name Richtlijn 92/40 van de Raad van 19 mei 1992 tot vaststelling van communautaire maatregelen voor de bestrijding van aviaire influenza (Richtlijn 92/40/EEG, Pb L167, blz.1, hierna: richtlijn 92/40/EEG), verplicht hiertoe. Aan een uitbraak van AI kleven bovendien volksgezondheidsrisico’s. Niet kan worden uitgesloten dat het type virus waarvan hier sprake was (subtype H7N7) kan muteren of mengen met een humaan influenzavirus en daarbij verandert in een voor mensen gevaarlijke variant. Tijdens de uitbraak hebben tientallen personen die betrokken waren bij de ruiming van pluimvee, gezondheidsklachten gekregen en bleek tevens dat overdracht van mens op mens mogelijk was.
Uitgangspunten bij de bestrijding van het virus, dat eind februari 2003 in de omgeving van Barneveld de kop op stak, waren het ruimen van besmette bedrijven, het instellen van beschermingsgebieden (met een straal van minimaal 3 kilometer rondom de besmette en ernstig verdachte bedrijven) waarin tal van beperkende maatregelen golden en het creëren van buffers op de grens van de beschermingsgebieden om overspringen van het virus naar nog niet besmette gebieden te voorkomen. Naar aanleiding van een ernstige verdenking in Beneden-Leeuwen eind maart 2003, is besloten om in aanvulling op de reeds genomen maatregelen in de omgeving van Barneveld, nog een aantal bufferzones te creëren teneinde het virus een halt toe te roepen. Eén van die bufferzones was de buffer Lienden.
De instelling van buffers, die gebieden en locaties beslaan die meer dan 3 kilometer van een besmettingshaard zijn verwijderd, zoals het adres van appellant in de buffer Lienden, en het opleggen van maatregelen aan de houders van pluimvee in dergelijke buffers, is rechtmatig. De grondslag van deze maatregelen is terug te vinden in Richtlijn 92/40/EEG, beschikkingen van de Europese Commissie, de Gwd en het Besluit. Richtlijn 92/40/EEG is een minimumrichtlijn, hetgeen betekent dat aanvullende nationale maatregelen genomen kunnen worden indien dat noodzakelijk is. Daarnaast heeft de Europese Commissie tijdens de AI-uitbraak een aantal beschikkingen genomen, waarin Nederland onder meer wordt opgedragen al het pluimvee op risicobedrijven alsmede ander pluimvee en vogels die worden gehouden in risicogebieden, preventief te ruimen. Als één van de risicogebieden is de buffer Lienden aangewezen. Het betreft hier de beschikkingen 2003/258/EG (Pb L095, blz. 65), 2003/290/EG (Pb L105, blz. 28) en 2003/357/EG (Pb L123, blz.53). De bevoegdheid tot ruiming bestaat ook op grond van het nationale recht. Artikelen 21 en 22 Gwd bepalen dat de minister zo spoedig mogelijk maatregelen treft ter bestrijding van een besmettelijke dierziekte, waaronder het doden van zieke en verdachte dieren. Op 31 maart 2003 is door verweerder het besluit genomen om alle AI-gevoelige dieren binnen de buffer Lienden verdacht te verklaren en te doden. Dat gold ook voor de dieren op het woonadres van appellante. In alle buffergebieden waren namelijk redenen om aan te nemen dat AI gevoelige dieren in de gelegenheid zijn geweest te worden besmet. Die redenen waren het zeer grote en sterk oplopende aantal besmettingen en ernstige verdenkingen in zowel de Gelderse Vallei als daarbuiten, het verloop van de epidemie, waaronder de constatering dat de besmettingen en verdenkingen steeds verder oprukten naar de randen van de beschermingsgebieden en de relatief grote afstanden waarover het virus zich bleek te verspreiden. Om verdere verspreiding te voorkomen, werd het noodzakelijk geoordeeld om de bufferzones leeg te ruimen.
Op grond van artikel 2, onder c, van het Besluit zijn de dieren in de buffergebieden, waaronder de buffer Lienden, derhalve terecht als verdacht beschouwd. Dat het adres van appellante meer dan 8 km verwijderd zou liggen van een besmet adres, of dat in het buffergebied Lienden zelf geen besmetting is vastgesteld, doet daar niets aan af. Dat geldt ook voor de stelling van appellante dat het virus zich al verder verspreid had en al beneden de Waal was. Het bedrijf is niet vanwege de ligging ten opzichte van een specifieke besmettingshaard verdacht verklaard, doch vanwege de ligging in de buffer Lienden.
De stelling van appellante dat een besluit tot verdachtverklaring een werking heeft van 21 dagen en dat derhalve op 13 mei 2003 niet langer rechtmatig kon worden geruimd op basis van het besluit van 10 april 2003, is onjuist. Het Besluit, waarin de termijn van 21 dagen is opgenomen, is gebaseerd op artikel 15 Gwd en ziet alleen op de verdachtverklaring. De op te leggen maatregelen vinden hun grondslag in de artikelen 21 en 22 Gwd. Noch uit de tekst, noch uit de strekking van de Gwd of het Besluit volgt dat de geldigheidsduur van een besluit tot opleggen van de maatregel van het doden van de dieren aan een zelfde termijn is gebonden als de verdachtverklaring. Bovendien was de termijn van verdachtverklaring nog niet verlopen op 13 mei 2003, omdat die termijn op grond van artikel 5, tweede lid, Besluit pas aanvangt op het moment waarop de dieren naar het oordeel van de Minister voor het laatst in de gelegenheid zijn geweest om te worden besmet. Op het moment van de doding van de dieren van appellante waren nog niet alle AI-gevoelige dieren binnen het gebied waar pluimvee van appellante zich bevond, gedood en waarde het virus nog rond. Tot de datum van doding van de dieren van appellante bestond derhalve de mogelijkheid van besmetting. De eventuele omstandigheid dat de dieren binnen zijn gehouden kan daaraan niet afdoen. Ten slotte kan de Minister op basis van artikel 5, derde lid, van het Besluit bepalen dat de dieren verdacht blijven gedurende een langere dan de in het tweede lid genoemde periode. Het besluit tot verlenging van de verdenking dateert van 13 mei 2003.
Dat de dieren van appellante niet bedrijfsmatig maar als hobbydieren werden gehouden, maakt wat betreft de veterinaire risico’s van verspreiding en/of nieuwe uitbraken van het virus, geen verschil. Ophokken van dieren is niet te vergelijken met het in quarantaine houden van dieren en zelfs quarantaine geeft ten opzichte van ruiming te weinig zekerheid dat verspreiding van het virus wordt voorkomen.
Hoewel verweerder volledig begrijpt dat de ruiming voor appellante een zeer aangrijpende gebeurtenis is geweest, was er geen andere weg dan de gekozen weg. Deze keuze was rechtmatig en eventuele fouten bij de uitvoering van de ruiming dan wel het tijdsverloop tussen het besluit van 10 april 2003 en de daadwerkelijke ruiming maken het besluit niet onrechtmatig. Het bezwaar tegen het besluit van 10 april 2003 moet dan ook ongegrond worden verklaard.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van het beroep onder meer het volgende aangevoerd.
Appellante stelt dat haar dieren op grond van het Besluit ten onrechte als verdacht zijn aangemerkt en dat er bovendien geen reden tot doding was, omdat de dieren overeenkomstig de voorschriften waren opgehokt. De laatste uitbraak in het betreffende gebied, op meer dan 8 km afstand van het adres van appellante, dateerde van 10 april 2003 en gezien de incubatietijd kan niet worden aangenomen dat haar dieren met AI waren besmet. De enkele nabijheid van besmette bedrijven op meer dan 8 km afstand van het erf van appellante is onvoldoende reden voor het nemen van een zo ingrijpende maatregel als het doden van de dieren. Appellante ziet zich in die opvatting gesteund door de uitspraken van diverse veterinaire deskundigen, die de noodzaak tot het doden van hobbypluimvee vanwege de geringe uitstoot van eventueel aanwezig virus in twijfel hebben getrokken.
De verdachtverklaring met ingang van 4 april 2003 was ingevolge artikel 5 van het Besluit op 25 april 2003, na ommekomst van de 21-dagen termijn, verlopen. Van de op 13 mei 2003 verlengde verdachtverklaring heeft appellante pas in het bestreden besluit kennis kunnen nemen. Appellante was tot het nemen van een aantal vèrgaande gedrags-maatregelen bereid om het leven van de dieren te sparen. Ten slotte merkt appellante op dat zij een gruwelijke herinnering bewaart aan het doodschieten van een aantal tijdens de ruiming toevallig op haar erf aanwezige ganzen, mede door de manier waarop de ruimers te werk zijn gegaan.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Tussen partijen is in geschil of verweerder terecht en op juiste gronden zijn besluit van 10 april 2003 tot verdachtverklaring van alle voor AI gevoelige dieren op het adres van appellante op grond van artikel 2, onderdeel c, van het Besluit, en tot aanzegging van maatregelen als bedoeld in artikel 22, onder f, g en h, Gwd heeft gehandhaafd. Het College overweegt terzake als volgt.
5.2 Op grond van artikel 21, eerste lid, Gwd kunnen de maatregelen als genoemd in, onder meer, artikel 22, onder f, g en h, Gwd worden opgelegd indien dat nodig wordt geacht voor de bestrijding van een besmettelijke dierziekte. De maatregelen genoemd in artikel 22, eerste lid, aanhef en onder f en g Gwd zien op het doden en onschadelijk maken van zieke en verdachte dieren. Aangezien alleen zieke en verdachte dieren mogen worden gedood, dient allereerst te worden beoordeeld of het besluit van verweerder van 10 april 2003, om de dieren met ingang van 4 april 2003 als verdacht van besmetting met AI aan te merken, rechtmatig is te achten.
5.3 In artikel 2, aanhef en onder c, van het Besluit is bepaald dat verweerder besluit dieren als verdacht aan te merken indien hij redenen heeft om aan te nemen dat een dier in de gelegenheid is geweest te worden besmet. Gezien de bewoordingen van deze bepaling, is bij de rechterlijke toetsing van een beoordeling in evenbedoelde zin aan de orde of verweerder in redelijkheid tot zijn oordeel heeft kunnen komen.
Vaststaat dat, nadat op 28 februari 2003 een (naderhand gegrond gebleken) verdenking van uitbraak van AI in de omgeving van Barneveld (Gelderse Vallei) ontstond, het aantal besmettingen in dat gebied zich naar het zuiden bleef uitbreiden, ondanks beperkende maatregelen in de vorm van het leegruimen van bufferzones aan de grenzen van het gebied. Het verder oprukken van de besmetting ten zuiden van de Gelderse Vallei tot in Beneden-Leeuwen was de directe aanleiding voor verweerder meer bufferzones aan te wijzen, zoals de buffer Lienden, en te besluiten ook deze leeg te ruimen teneinde verdere verspreiding van de virus naar de rest van het land te stoppen. Het verdere verloop van de epidemie en de relatief grote afstanden waarover het virus zich bleek te verplaatsen, hebben geleid tot de instelling van nog meer bufferzones onder andere ten oosten en ten zuiden van de bufferzone Lienden. In aanmerking genomen dat AI een uiterst besmettelijke virusziekte is en dat deze ziekte zich zeer snel en op verschillende manieren kan verspreiden, alsook het feit dat de bufferzone Lienden aan drie zijden was ingesloten door besmettingsgevallen, heeft verweerder zich naar het oordeel van het College in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de dieren in de bufferzone Lienden in de gelegenheid zijn geweest te worden besmet. Dat de dieren van appellante hobbymatig werden gehouden doet aan het vorenstaande niet af, nu dergelijk pluimvee evenzeer vatbaar is voor AI.
5.4 Aangezien vaststaat dat de dieren van appellante zich bevonden in de bufferzone Lienden, heeft verweerder deze dieren terecht als verdacht aangemerkt. Hieruit volgt dat verweerder bevoegd was tot het nemen van de opgelegde bestrijdingsmaatregelen, waaronder het doden van deze dieren.
Naar het oordeel van het College heeft verweerder vanuit een oogpunt van dierziektenbestrijding in redelijkheid kunnen kiezen voor de maatregel van het doden van het pluimvee op het perceel van appellante. Deze maatregel gaf de meeste zekerheid dat verdere verspreiding van het virus zou worden voorkomen. Niet kan worden staande gehouden dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de door appellante voorgestelde minder ingrijpende maatregelen een onaanvaardbaar hoog risico van verdere verspreiding van het virus inhielden.
5.5 Met betrekking tot de grieven van appellante (-) inhoudende dat ten tijde van het ruimen van dieren op haar perceel - op 13 mei 2003 - de per 4 april 2003 ingegane verdachtverklaring, waartoe bij besluit van 10 april 2003 was beslist, was verlopen waardoor deze ruiming onrechtmatig was en (-) betrekking hebbend op de wijze waarop van de zijde van verweerder uitvoering is gegeven aan deze ruiming, overweegt het College het volgende.
Genoemde ruiming casu quo doding van dieren betreft een feitelijk handelen ter uitvoering van eerdervermeld besluit van 10 april 2003, waarbij tot ruiming is beslist. Dit - bij de beslissing op bezwaar van 24 augustus 2004 gehandhaafde - besluit vormt de inzet van het geschil tussen partijen. In dit verband is niet aan de orde evengenoemd feitelijk handelen. Ter zake van zodanig handelen kan ook ingevolge de Algemene wet bestuursrecht geen voorziening worden gevraagd.
In ieder geval staat vast dat het besluit van 10 april 2003 is genomen binnen de in artikel 5 van het Besluit genoemde termijn van 21 dagen na de verdachtverklaring van de onderhavige dieren. Hieruit volgt dat hetgeen appellante naar voren heeft gebracht aangaande de afloop van de termijn van verdenking, de rechtmatigheid van het besluit tot ruiming - zijnde de in dit geding ter beoordeling staande publiekrechtelijke rechtshandeling - niet regardeert.
Derhalve kan in het kader van de onderhavige rechterlijke toetsing evenmin betekenis worden toegekend aan hetgeen appellante heeft aangevoerd omtrent de wijze waarop de ruiming heeft plaatsgevonden.
5.6 Uit het vorenoverwogene volgt dat het beroep niet kan slagen.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 Awb.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. H.C. Cusell, mr. F. Stuurop en mr. H.A.B. van Dorst-Tatomir, in tegenwoordigheid van mr. I.K. Rapmund, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 27 september 2005.
w.g. H.C. Cusell w.g. I.K. Rapmund