Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 03/706 30 september 2005
7200 Restitutie
Uitspraak in de zaak van:
Exportslachterij A & Zn. B.V., te X, appellante,
gemachtigde: K.H. Meenhorst, belastingadviseur te Rotterdam,
tegen
het Productschap Vee en Vlees, verweerder,
gemachtigde: mr. B.M.J. Kloppenburg, werkzaam bij het Productschap.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 25 juni 2003, bij het College binnengekomen op 26 juni 2003, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 21 mei 2003.
Bij dit besluit is beslist op een bezwaarschrift tegen een besluit van 4 september 2001, waarbij, voor zover thans van belang, bedragen aan restitutie niet zijn toegekend en zijn teruggevorderd.
Op 23 september 2003 heeft appellante een ongedateerd aanvullend beroepschrift ingediend.
Bij brief van 23 december 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Het College heeft verweerder bij brief van 27 april 2005 enige vragen gesteld.
Bij brieven van 25 mei en 3 juni 2005 heeft verweerder gereageerd op het schrijven van
27 april 2005.
Het onderzoek ter zitting heeft, gevoegd met dat in het beroep van appellante met registratienummer AWB 03/705, plaatsgehad op 10 juni 2005, waarbij beide gemachtigden de respectieve standpunten nader hebben toegelicht en voorts namens appellante B en mr. J.A.G. Winkels en namens verweerder mr. J.L.M. van Schendel zijn verschenen en het woord hebben gevoerd.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EEG) nr. 565/80 van de Raad van 4 maart 1980 betreffende de vooruitbetaling van de uitvoerrestituties voor landbouwprodukten bevat onder meer de volgende bepalingen:
"Artikel 4
1. Op verzoek van de belanghebbende wordt een bedrag dat gelijk is aan de uitvoerrestitutie uitbetaald, zodra de basisprodukten onder douanecontrole zijn geplaatst, zodat wordt gewaarborgd dat de verwerkte produkten of de goederen binnen een bepaalde termijn worden uitgevoerd.
2. (…).
Artikel 5
1. Op verzoek van de belanghebbende wordt een bedrag dat gelijk is aan de uitvoerrestitutie uitbetaald zodra de produkten of goederen onder het stelsel van douane-entreprots of vrije zones zijn gebracht met het oog op uitvoer binnen een bepaalde termijn.
2. (…)."
Artikel 3 van Verordening (EEG) nr. 2759/75 van de Raad van 29 oktober 1975 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector varkensvlees luidt als volgt:
" De volgende interventiemaatregelen kunnen genomen worden om een aanzienlijke daling der prijzen te vermijden of in te perken:
- steunverlening aan de particuliere opslag,
- aankopen door interventiebureaus.
Voor de produkten bepaald volgens de regels van artikel 5, kan steun aan de particuliere opslag worden verleend.
(…). "
Artikel 1 van Verordening (EG) nr. 2042/98 van de Commissie van 25 september 1998 betreffende de bijzondere voorwaarden voor de toekenning van steun voor de particuliere opslag in de sector varkensvlees bepaalt het volgende:
"1. Vanaf 28 september 1998 kunnen overeenkomstig Verordening (EEG) nr. 3444/90 aanvragen voor steun voor de particuliere opslag worden ingediend. De lijst van producten die hiervoor in aanmerking komen en de desbetreffende bedragen zijn in de bijlage vastgesteld.
(…)"
Verordening (EEG) nr. 3444/90 van de Commissie van 27 november 1990 houdende uitvoeringsbepalingen betreffende de toekenning van steun voor de particuliere opslag van varkensvlees, bevat, voor zover thans van belang, onder meer de volgende bepalingen:
"Artikel 1
De steun voor de in artikel 3 van Verordening (EEG) nr . 2759/75 bedoelde particuliere opslag wordt toegekend overeenkomstig de bij deze verordening vastgestelde voorwaarden.
Artikel 4
1 . De inslagverrichtingen moeten uiterlijk 28 dagen na de datum waarop het contract is gesloten, zijn beëindigd.
(…)
4 . Wanneer de ingeslagen produkten onder de in artikel 5, lid 1, van Verordening (EEG nr. 565/80 bedoelde regeling worden gebracht:
- wordt, in afwijking van artikel 28, lid 5, van Verordening (EEG) nr. 3665/87, de in die bepaling genoemde termijn zodanig verlengd dat hij de maximale periode van de contractuele opslag omvat, verlengd met een maand;
- kunnen de lid-staten eisen dat de inslagverrichtingen en het brengen onder de in artikel 5, lid 1, van Verordening (EEG) nr. 565/80 bedoelde regeling gelijktijdig worden afgewikkeld. In dat geval kan, wanneer een contract voor particuliere opslag is gesloten voor een hoeveelheid die uit verscheidene afzonderlijke partijen bestaat die op verschillende tijdstippen worden ingeslagen, voor elk van de afzonderlijke partijen een afzonderlijke betalingsaangifte worden ingediend. De in artikel 25 van Verordening (EEG) nr. 3665/87 bedoelde betalingsaangifte wordt voor elke afzonderlijke partij op de dag van inslag ervan ingediend."
Verordening (EEG) nr. 3665/87 van de Commissie van 27 november 1987 houdende gemeenschappelijke uitvoeringsbepalingen van het stelsel van restituties bij uitvoer voor landbouwprodukten, bevatte ten tijde van belang onder meer de volgende bepalingen:
" Artikel 11
1. Wanneer is vastgesteld dat een exporteur een hogere uitvoerrestitutie heeft gevraagd dan de geldende, is de verschuldigde restitutie voor de betreffende uitvoer gelijk aan de geldende restitutie voor de werkelijke uitvoer, verminderd met een bedrag dat gelijk is aan:
a) de helft van het verschil tussen de gevraagde restitutie en de geldende restitutie voor het daadwerkelijk uitgevoerde product;
b) het dubbele van het verschil tussen de gevraagde restitutie en de geldende restitutie, indien de exporteur opzettelijk onjuiste gegevens heeft verstrekt.
Als gevraagde restitutie wordt beschouwd het bedrag dat is berekend aan de hand van de gegevens die zijn verstrekt op grond van artikel 3 of van artikel 25, lid 2. Wanneer de restitutie verschilt naar gelang van de bestemming, wordt het gedifferentieerde gedeelte van de gevraagde restitutie berekend aan de hand van de op grond van artikel 47 verstrekte gegevens over hoeveelheid, gewicht en bestemming.
De in de eerste alinea onder a) bedoelde sanctie wordt niet toegepast:
a) in geval van overmacht;
(…).
Indien de restitutie vooraf is vastgesteld, wordt de sanctie berekend op basis van de restitutievoeten die golden op de dag waarop de certificaataanvraag werd ingediend, zonder rekening te houden met het verlies van de restitutie ingevolge artikel 2 bis, lid 1, of de vermindering van de restitutie ingevolge artikel 2 bis, lid 2, of artikel 20, lid 3. Zo nodig worden deze restitutievoeten op de dag van aanvaarding van de uitvoeraangifte of de betalingsaangifte aangepast.
2. (…).
3. Onverminderd de verplichting tot betaling van alle negatieve bedragen (…), is de begunstigde verplicht, indien een restitutie ten onrechte is betaald, de ten onrechte ontvangen bedragen terug te betalen, waaronder begrepen de overeenkomstig lid 1, eerste alinea, geldende sanctiebedragen, vermeerderd met een rente over het tussen de betaling en de terugbetaling verstreken tijdvak.
(…).
Artikel 25
1. Indien de exporteur zijn voornemen te kennen geeft de produkten of goederen na verwerking of opslag uit te voeren met toekenning van een restitutie op grond van de in de artikelen 4 of 5 van Verordening (EEG) nr. 565/80 vastgestelde regelingen, worden die regelingen toegepast op voorwaarde dat bij de douaneautoriteiten een verklaring, hierna betalingsaangifte te noemen, wordt ingediend.
(…).
Artikel 28
1. Voor produkten of goederen die bestemd zijn om te worden uitgevoerd na onder een stelsel van douane-entrepots of van vrije zones geplaatst te zijn geweest, worden de restitutie en het monetaire compenserende bedrag bepaald op grond van de verificatie van de betalingsaangifte en van de produkten of goederen.
2. Lid 1 vormt geen beletsel voor een door de bevoegde autoriteiten van de betrokken Lid-Staat op een later tijdstip uit te voeren controle, noch voor de gevolgen die daaruit krachtens de geldende bepalingen kunnen voortvloeien.
3. (…).
4. (…).
5. De termijn waarbinnen de produkten of goederen onder een stelsel van douane-entrepots of van vrije zones kunnen blijven is vanaf de datum waarop de betalingsaangifte wordt aanvaard, zes maanden.
Artikel 32
1. Binnen 60 dagen na de dag waarop de produkten of goederen niet langer zijn onderworpen aan het in artikel 4 of 5 van Verordening (EEG) nr. 565/80 bedoelde stelsel, moeten de produkten of goederen:
- het douanegebied van de gemeenschap in ongewijzigde staat verlaten,
of -in de in artikel 34, lid 1, bedoelde gevallen, in ongewijzigde staat de bestemming ervan bereiken.
2. (…).
Artikel 33
1. Wanneer voor de produkten of goederen waarvoor de regeling van dit hoofdstuk is toegepast, het recht op een restitutie en/of een monetair compenserend bedrag bewezen is, moet het betrokken bedrag met het vooruitbetaalde bedrag worden verrekend. Wanneer voor de geëxporteerde hoeveelheid recht bestaat op een hoger bedrag dan het vooruitbetaalde bedrag, moet het verschil aan de betrokkene worden betaald.
Wanneer voor de uitgevoerde hoeveelheid recht bestaat op een lager bedrag dan het vooruitbetaalde bedrag, met name bij toepassing van lid 2, leidt de bevoegde instantie onverwijld de procedure van artikel 29 van Verordening (EEG) nr. 2220/85 in om de exporteur te dwingen het verschil tussen beide bedragen, verhoogd met 20 %, terug te betalen.
2. Bij niet-inachtneming van een of meer van de in deze verordening vastgestelde termijnen wordt, behoudens overmacht, de restitutie voor de betrokken uitvoer, verhoogd of verlaagd met het compenserende bedrag "toetreding", in afwijking van artikel 48 en onverminderd het bepaalde in lid 1, tweede alinea, als volgt gecorrigeerd:
- wanneer één of meer van de in artikel 27, lid 5, artikel 28, lid 5 en artikel 32, lid 1, vastgestelde termijnen worden overschreden, wordt zij eerst met 15 % verminderd; de aldus verlaagde restitutie wordt per dag waarmee de in artikel 27, lid 5, en artikel 28, lid 5, bepaalde termijn wordt overschreden, met 2 % en per dag waarmee de in artikel 32, lid 1, bepaalde termijn wordt overschreden, met 5 % verlaagd;
- wanneer de in artikel 47, lid 2, bedoelde documenten binnen zes maanden na afloop van de vastgestelde termijn worden overgelegd, wordt de restitutie, in voorkomend geval zoals vastgesteld overeenkomstig het bepaalde in het eerste streepje, verminderd met een bedrag dat gelijk is aan 15 % van de restitutie die bij inachtneming van alle termijnen had moeten worden betaald.
Het bepaalde in artikel 48, leden 4 en 6, is van overeenkomstige toepassing.
4. Wanneer wegens overmacht recht op een lager bedrag dan het vooruitbetaalde bedrag bestaat, wordt de verhoging van 20 % niet toegepast."
De – met ingang van 1 juli 1999 van toepassing zijnde – Verordening (EG) nr. 800/1999 van de Commissie van 15 april 1999 houdende gemeenschappelijke uitvoeringsbepalingen van het stelsel van restituties bij uitvoer voor landbouwproducten bevat onder meer de volgende bepalingen:
" Artikel 29
1. Voor producten die bestemd zijn om te worden uitgevoerd na onder een stelsel van douane-entrepots of van vrije zones geplaatst te zijn geweest, wordt de restitutie bepaald op grond van de verificatie van de betalingsaangifte en van de producten.
(…).
5. De termijn waarbinnen de producten onder een stelsel van douane-entrepots of van vrije zones kunnen blijven is, te rekenen vanaf de datum waarop de betalingsaangifte wordt aanvaard, zes maanden.
Artikel 34
1. Binnen 60 dagen na de dag waarop de producten niet langer zijn onderworpen aan het in artikel 4 of 5 van Verordening (EEG) nr. 565/80 bedoelde stelsel, moeten de producten:
- het douanegebied van de Gemeenschap in ongewijzigde staat verlaten,
of
- in de in artikel 36, lid 1, bedoelde gevallen, in ongewijzigde staat de bestemming ervan bereiken.
2. Artikel 7, leden 3 en 4, artikel 9 en artikel 10 zijn in de in lid 1 bedoelde gevallen van toepassing.
Artikel 35
1. Wanneer voor producten waarvoor de regeling van dit hoofdstuk is toegepast, het recht op restitutie is bewezen, moet het betrokken bedrag met het vooruitbetaalde bedrag worden verrekend. Wanneer voor de geëxporteerde hoeveelheid recht bestaat op een hoger bedrag dan het vooruitbetaalde bedrag, moet het verschil aan de betrokkene worden betaald.
Wanneer voor de uitgevoerde hoeveelheid recht bestaat op een lager bedrag dan het vooruitbetaalde bedrag, met name bij toepassing van lid 2, leidt de bevoegde instantie onverwijld de procedure van artikel 29 van Verordening (EEG) nr. 2220/85 in om de exporteur te dwingen het verschil tussen beide bedragen, verhoogd met 15 %, terug te betalen.
2. Bij niet-inachtneming van een of meer van de in deze verordening vastgestelde termijnen wordt, behoudens overmacht, de restitutie voor de betrokken uitvoer in afwijking van artikel 50 en onverminderd het bepaalde in lid 1, tweede alinea, van het onderhavige artikel als volgt gecorrigeerd:
- wanneer één of meer van de in artikel 15, lid 1, artikel 28, lid 6, artikel 29, lid 5, en artikel 34, lid 1, vastgestelde termijnen worden overschreden, wordt zij eerst met 15 % verminderd; de aldus verlaagde restitutie wordt per dag waarmee de in artikel 15, lid 1, artikel 28, lid 6, en artikel 29, lid 5, bepaalde termijn wordt overschreden, met 2 % en per dag waarmee de in artikel 34, lid 1, bepaalde termijn wordt overschreden, met 5 % verlaagd;
- wanneer de in artikel 49, lid 2, bedoelde documenten binnen zes maanden na afloop van de vastgestelde termijn worden overgelegd, wordt de restitutie, in voorkomend geval zoals vastgesteld overeenkomstig het bepaalde in het eerste streepje, verminderd met een bedrag dat gelijk is aan 15 % van de restitutie die bij inachtneming van alle termijnen had moeten worden betaald.
(…).
3. Wanneer wegens overmacht het verschuldigde bedrag lager is dan het vooruitbetaalde bedrag bestaat, wordt de verhoging met 15 % niet toegepast.
(…).
Artikel 50
1. Indien is voldaan aan alle in de communautaire regeling vervatte vereisten om voor een restitutie in aanmerking te komen, behalve aan één vereiste met betrekking tot een van de in de artikel 7, lid 1, artikel 15, lid 1, en artikel 40, lid 1, bedoelde termijnen, worden de volgende regels toegepast.
a) de restitutie wordt eerst verlaagd met 15 %.
b) het resterende deel van de restitutie, hierna de "verlaagde restitutie" genoemd, wordt verder als volgt verminderd:
i) 2 % van de verlaagde restitutie wordt verbeurd voor elke dag waarmee de in artikel 15, lid l, bedoelde termijn wordt overschreden;
ii) 5 % van de verlaagde restitutie wordt verbeurd voor elke dag waarmee de in artikel 7, lid 1, bedoelde termijn wordt overschreden, of
iii) 10 % van de verlaagde restitutie wordt verbeurd voor elke dag waarmee de in artikel 40, lid 1, bedoelde termijn wordt overschreden.
2. (…).
3. (…).
4. Het totale bedrag waarmee het restitutiebedrag wordt verminderd, mag niet hoger zijn dan het volledige restitutiebedrag dat zou zijn betaald indien aan alle vereisten was voldaan.
(…).
Artikel 54
1. Verordening (EEG) nr. 3665/87 wordt ingetrokken.
Zij blijft evenwel van toepassing
- op de uitvoer waarvoor de aangifte ten uitvoer vóór het van toepassing worden van deze verordening is aanvaard,
en
- in geval van toepassing van Verordening (EEG) nr. 565/80, op de uitvoer waarvoor de betalingsaangifte vóór het van toepassing worden van de onderhavige verordening is aanvaard."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- In het kader van het bepaalde in artikel 5, eerste lid, van Verordening (EEG) nr. 565/80 heeft appellante op data gelegen tussen 10 juni en 5 oktober 1999 varkensvlees onder het stelsel van douane-entrepots gebracht.
- Aan de hand van de opgegeven bestemming Kroatië heeft verweerder aan appellante overeenkomstig artikel 5, eerste lid, van Verordening 565/80 van de Raad van 4 maart 1980, restitutie vooruitbetaald.
- Appellante heeft de betrokken producten ten uitvoer aangegeven op data gelegen tussen 29 maart en 19 mei 2000.
- Verweerder heeft bij besluit van 4 september 2001 van appellante, voor zover thans van belang, HFL. 241.374,06 aan ten onrechte vooruitbetaalde restitutie teruggevorderd, verhoogd met 20% dan wel 15%, zijnde een bedrag van
HFL. 36.981,19. Dit besluit ziet op het in de periode van 10 juni tot 5 oktober 1999 opgeslagen vlees.
- Appellante heeft bij brief van 21 september 2001 bezwaar gemaakt.
- Bij brief van 21 december 2001 heeft appellante de gronden van haar bezwaar aangevuld.
- Op 10 april 2003 heeft de hoorzitting plaatsgevonden.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Verweerder heeft bij het thans bestreden besluit het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Daartoe is het volgende overwogen:
" Gelet op artikel 4, vierde lid, van Verordening (EEG) nr. 3444/90 juncto artikel 29, vijfde lid, van de Verordening, konden de tussen 29 maart en 19 mei 2000 ten uitvoer aangegeven producten zeven maanden vanaf de data waarop de betalingsaangifte is aanvaard onder het stelsel van douane-entrepots blijven. Nu de betalingsaangifte is aanvaard op data tussen 10 juni en 5 oktober 1999, eindigde de termijn - van zeven maanden op data tussen 10 januari en 5 mei 2000 en hadden de producten derhalve uiterlijk in die periode uit het douane--entrepot uitgeslagen moeten zijn. De data waarop u de producten ten uitvoer heeft aangegeven liggen alle na de periode waarin zij uit het douane-entrepot uitgeslagen hadden moeten zijn. De overschrijding van de termijn van zeven maanden varieert van 11 dagen tot 86 dagen.
Naar aanleiding van de stelling dat uit de ratio van het restitutiestelsel zou volgen dat de totale toegestane opslagtermijn van 7 maanden, welke geldt voor de regeling préfinanciering in combinatie met de regeling particuliere opslag, alsmede de in artikel 34, eerste lid, van de Verordening genoemde termijn, termijnen van orde zijn, merkt het productschap het volgende op.
De in artikel 29, vijfde lid, van de Verordening genoemde termijn (al dan niet verlengd ingevolge artikel 4, vierde lid, van Verordening nr. 3444/90) en de in artikel 34, eerste lid, van de Verordening genoemde termijnen zijn geen termijnen van orde maar fatale termijnen, waaraan in geval van overschrijding - van elk van die termijnen afzonderlijk - de gevolgen zijn verbonden genoemd in artikel 35, tweede lid, van de Verordening. Uw betoog over de ratio van het restitutiestelsel leidt niet tot een ander oordeel, nu dit in strijd zou komen met de genoemde duidelijke bepalingen van de Verordening.
De stelling dat de terugvordering van de restitutie en de opgelegde verhoging in strijd zijn met het evenredigheidsbeginsel en in geen verhouding staan tot het beoogde doel van de toepasselijke regelgeving, namelijk stabilisatie van de gemeenschappelijke markt en prijzen, faalt eveneens.
Dienaangaande zij opgemerkt dat het evenredigheidsbeginsel, dat deel uitmaakt van de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht, vereist dat de middelen waarmee een communautaire bepaling het gestelde doel beoogt te bereiken, passend zijn en niet verder gaan dan daarvoor noodzakelijk is (zie arrest van het Hof van 18 november 1987 in de zaak Maizena, 137/85, punt 15, en arrest van het Hof van 7 december 1993, in de zaak ADM Olmuhlen, C-339/92, punt 15). Een aangifte ten uitvoer buiten de in artikel 29, vijfde lid, van de Verordening juncto artikel 4, vierde lid, van Verordening (EEG) nr. 3444/90 gestelde termijn moet het productschap als een onregelmatigheid beschouwen waarvoor overeenkomstig artikel 35, tweede lid, restitutie dient te worden gecorrigeerd. Niet kan worden aangenomen dat het conform artikel 35, eerste en tweede lid, van de Verordening terugvorderen van hetgeen onverschuldigd is betaald - de ten onrechte vooruitbetaalde restitutie - niet geschikt is om de doelstelling van het bestrijden van onregelmatigheden te verwezenlijken. In artikel 35, tweede lid, ligt bovendien al het evenredigheidsbeginsel besloten. Er is immers sprake van een evenredige vermindering van restitutie voor elke dag waarmee de in artikel 29, vijfde lid, en artikel 34, eerste lid, bepaalde termijn wordt overschreden. Het is duidelijk dat wanneer in een verordening zelf de gevolgen van te laat handelen zijn geregeld in die zin dat die gevolgen evenredig zijn met de termijnoverschrijding, deze bepalingen strikt dienen te worden toegepast en geen ruimte laten voor een (nog) royaler toepassing van het evenredigheidsbeginsel. De verminderingen zijn conform artikel 33, tweede lid, van de Verordening opgelegd. Van schending van het evenredigheidsbeginsel is met de terugvordering van de restitutie en het opleggen van de verhoging van 15% dan ook geenszins sprake.
Uw stelling dat het niet voldoen aan een formele eis van de regelgeving zoals in casu het overschrijden van termijnen zonder werkelijke gevolgen is gebleven voor de juiste werking van de regeling, kan niet worden gevolgd. Uw stelling terzake berust op een subjectieve en niet door het productschap onderschreven interpretatie van de restitutieregelingen.
Ook het beroep op overmacht kan niet slagen.
Opgemerkt wordt dat inzake communautaire landbouwverordeningen het begrip overmacht aldus moet worden uitgelegd dat het inhoudt dat zich abnormale en onvoorzienbare omstandigheden hebben voorgedaan, die vreemd zijn aan degene die zich erop beroept, en waarvan de gevolgen in weerwil van alle mogelijke voorzorgen niet hadden kunnen worden vermeden (zie bijv. arrest van 13 oktober 1993, An Bord Bainne Coöperative en Compagnie Inter-Agra, C-124/92, Jurispr. Blz. 1-5061, punt 11 , en arrest van 9 augustus 1994, Boterlux, C-347/93, Jurispr. Blz. 1-3933).
Iets dat als een normaal bedrijfsrisico wordt aangemerkt kan nimmer leiden tot het erkennen van een beroep op overmacht. Onder normale bedrijfsrisico's worden onder meer commerciële risico's alsmede onvoldoende management door de marktdeelnemer begrepen.
De omstandigheid dat het hoofd van de exportafdeling van Gosschalk in een drukke periode overspannen was en hij als gevolg van krapte op de arbeidsmarkt niet vervangen zou kunnen worden, is als zodanig niet een abnormale en onvoorzienbare omstandigheid die vreemd is aan een onderneming en waarvan de gevolgen ondanks alle zorgvuldigheid niet konden worden vermeden. In een onderneming is immers altijd het risico aanwezig dat medewerkers ziek worden of overspannen raken. In geval van zieke of overspannen medewerkers mag van een onderneming verwacht worden passende maatregelen te nemen, zoals het regelen van vervanging. Dat dit in een periode van krapte op de arbeidsmarkt wellicht moeilijk is, maakt dit niet anders. Het betreft hier dan ook een normaal bedrijfsrisico dat binnen de invloedssfeer van Gosschalk ligt. Van overmacht is geen sprake."
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft - samengevat - het volgende aangevoerd.
4.1 De termijn voor uitvoer uit de Gemeenschap is opgebouwd uit twee termijnen van orde. Appellante heeft de eerste termijn van zeven maanden overschreden, maar is wel binnen het totaal van de twee termijnen gebleven. Gelet op de ratio achter het stelsel van uitvoerrestituties – stabilisatie van de markt van en de prijzen in de gemeenschap – is dus aan het doel van het stelsel van uitvoerrestituties voldaan. Er is daarom geen sprake van misbruik. Overweging 24 van Verordening (EEG) nr. 3665/87 stelt dat de restitutie niet wordt toegekend wanneer de termijn voor de uitvoer of voor het leveren van de nodige bewijzen, zijn overschreden. Uit de rechtspraak van het Hof van Justitie volgt – a contrario redenerend – dat als de uitvoer daadwerkelijk heeft plaatsgevonden, er een rechtsgrondslag bestaat voor de uitbetaling van de uitvoerrestituties.
Er is voorts sprake van strijd met het evenredigheidsbeginsel, zoals gecodificeerd in artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht. Het Hof van Justitie heeft in verschillende arresten een oordeel uitgesproken over het evenredigheidsbeginsel. In de Buitoni en Denkavit arresten geeft het Hof aan dat het evenredigheidsbeginsel verlangt dat handelingen van gemeenschapsinstellingen niet verder gaan dan wat passend en noodzakelijk is ter bereiking van het beoogde doel. In het Fromancais arrest preciseert het Hof dit enigszins en geeft het aan dat de middelen die worden aangewend om het gestelde doel te bereiken, dienen te beantwoorden aan het belang van het doel en tevens dat deze middelen noodzakelijk zijn om dit doel te bereiken.
Appellante heeft uitvoering gegeven aan het in Verordening nr. 2759/75 gestelde doel, het mogelijk maken van export van varkensvlees op de wereldmarkt door middel van restituties en daarbij stabilisatie van de gemeenschappelijke markt.
De terugvordering gaat verder dan wat passend en noodzakelijk is ter bereiking van het hiervoor omschreven doel. De omstandigheid dat Verordening nr. 3665/87 verweerder gebiedt te korten op de restitutie indien de aangifte ten uitvoer niet tijdig wordt gedaan, doet niets af aan het feit dat de genomen sanctie haar doel voorbij schiet en onevenredig hoog is. Daarnaast is de financiële last die zo aan appellante wordt opgelegd, geschikt noch noodzakelijk voor de verwezenlijking van de doelstellingen van de betrokken regelingen.
In het arrest Manti stelde het Hof dat ook dient te worden bekeken of de gemeenschapsregeling een onderscheid maakt tussen een hoofdverplichting waarvan de nakoming noodzakelijk is om het gestelde doel te bereiken, en een bijkomende verplichting van voornamelijk administratieve aard. Als dit het geval is, kan de regeling niet zonder miskenning van het evenredigheidsbeginsel een even strenge sanctie stellen op niet-nakoming van de bijkomende verplichting als op niet-nakoming van de hoofdverplichting. In casu was de hoofdverplichting de export van het vlees, binnen zeven maanden en 60 dagen. Het enige dat appellante niet juist heeft gedaan, is het op tijd doen van de aangifte ten uitvoer, het administratieve/bijkomende deel van de verplichting. De hoofdverplichting is appellante wel tijdig nagekomen.
Dat stabilisatie van de gemeenschappelijke markt het hoofddoel en daarmee de hoofdverplichting is, blijkt ook uit Verordening (EEG) nr. 2220/85 van de Commissie van 22 juli 1985. De termijn waarbinnen de goederen uitgevoerd dienen te worden kan als secundaire eis worden gezien. In dit licht kan ook het arrest Maas van het Hof worden bekeken waarin werd geoordeeld dat schending van de verplichtingen die bij verordening waren vastgelegd, geen schending opleverde van de op de leverancier rustende verplichtingen waarvan de gemeenschapsbepaling nakoming beoogde, omdat het goed functioneren van het systeem niet werd geschaad.
Dat appellante de goederen buiten de voorgeschreven termijn ten uitvoer heeft aangegeven, heeft in casu geen gevolgen gehad voor het goed functioneren van het restitutiesysteem. Evenmin heeft appellante het goed functioneren van het systeem gefrustreerd. Aangezien appellante aan de hoofdverplichting heeft voldaan, is de opgelegde sanctie voor het niet nakomen van de bijkomende/administratieve verplichting onevenredig hoog.
Uit het voorgaande volgt dat verweerder het evenredigheidsbeginsel heeft geschonden en dat Verordening nr. 3665/87 een onevenredig hoge sanctie gebiedt indien niet aan bijkomende/administratieve verplichtingen wordt voldaan. De restituties zijn derhalve ten onrechte teruggevorderd en de verhoging van 20% ten onrechte opgelegd.
Op grond van artikel 204 van het Communautair Douanewetboek (hierna: CDW) ontstaat een douaneschuld indien niet wordt voldaan aan één van de verplichtingen, die ten aanzien van aan rechten bij invoer onderworpen goederen voortvloeien uit de tijdelijke opslag van deze goederen of uit het gebruik van de douaneregeling waaronder zij zijn geplaatst, tenzij vaststaat dat dit verzuim zonder werkelijke gevolgen is gebleken voor de juiste werking van de tijdelijke opslag of de betrokken douaneregeling. Artikel 859 van Verordening (EEG) nr. 2454/93 van de Commissie van 2 juli 1993 houdende vaststelling van enkele bepalingen ter uitvoering van Verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad tot vaststelling van het communautair douanewetboek (PB L 253, blz. 1) geeft een aantal uitzonderingen waarbij een formele tekortkoming niet leidt tot een douaneschuld. Zo kan de termijn worden overschreden waarbinnen goederen onder de regeling douanevervoer dienden te worden aangeboden bij het kantoor van bestemming, indien de goederen maar alsnog bij het kantoor van bestemming worden aangeboden.
Als weliswaar te laat aangifte wordt gedaan, maar de goederen alsnog tijdig voor export worden uitgevoerd, is het niet voldoen aan de formele eisen zonder werkelijke gevolgen gebleven. Het overschrijden van de termijn voor het doen van aangifte is dan een formele tekortkoming die niet dient te leiden tot een terugvordering en het opleggen van een verhoging.
4.2 Daarnaast is de termijnoverschrijding het gevolg van overmacht. Door een eerst onopgemerkte overspannenheid van het hoofd van de exportafdeling zijn er fouten gemaakt, die hebben geleid tot termijnoverschrijding. Tezelfdertijd deed zich een niet voorziene verdrievoudiging van de te exporteren hoeveelheid vlees voor. Door krapte op de arbeidsmarkt was het niet mogelijk om voldoende mensen aan te nemen om deze onvoorziene ontwikkelingen het hoofd te bieden. Ook werd de bewijslast van restitutiegoederen naar Rusland met terugwerkende kracht verzwaard en waren er in verband met voedselhulp aan Rusland extra controles. Dit alles resulteerde in veel extra werk. Voornoemde combinatie van factoren heeft geleid tot abnormale omstandigheden, waartegen appellante op geen enkele wijze voorzorgsmaatregelen had kun nemen. Op grond van artikel 33, tweede en vierde lid, van Verordening nr. 3665/87 is derhalve ten onrechte teruggevorderd en een verhoging opgelegd.
4.3 Uit door de AID en de Douane uitgevoerde controles blijkt dat appellante, ondanks eerdergenoemde omstandigheden, haar zaken goed op orde had en nagenoeg geen fouten maakte. Gelet op de redelijkheid en billijkheid kan het bestreden besluit dan ook niet in stand blijven.
4.4 Ter zitting heeft appellante haar grieven inzake aangifte nr. 903801 en inzake de verbeurdklaring van zekerheid over certificaten laten vallen.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Tussen partijen is niet in geschil en ook voor het College staat vast dat de in geding zijnde goederen buiten de geldende termijn van zeven maanden uit de opslag zijn uitgeslagen en dat verweerder – per partij – op juiste wijze het aantal dagen heeft bepaald waarmee deze termijn is overschreden. Partijen houdt evenmin verdeeld dat de in geding zijnde goederen wel binnen de daarvoor geldende zestig dagentermijn het douanegebied van de Gemeenschap hebben verlaten.
5.2 Het College stelt voorop dat de termijnen, vermeld in de hiervoor onder 2.1 opgenomen toepasselijke bepalingen, geen termijnen van orde zijn, waarvan de overschrijding geen consequenties zou behoeven te hebben. Dit blijkt uit het feit dat artikel 33 van Verordening (EEG) nr. 3665/87 en artikel 35 van Verordening (EEG) nr. 800/1999 consequenties verbinden aan overschrijding van deze termijnen. Appellantes stelling dat wel sprake zou zijn van zodanige termijnen dient bijgevolg te worden verworpen.
5.3 Ter beoordeling staat dan ook of, zoals appellante stelt, door het tijdig verlaten van het douanegebied van de Gemeenschap van de goederen geen grondslag bestaat voor de thans voorliggende terugvordering en opgelegde administratieve maatregel, dan wel of het niet voldoen aan een van de twee in geding zijnde termijnen onafhankelijk van het wel voldoen aan de andere termijn dient te worden beoordeeld en zelfstandig tot maatregelen kan leiden, zelfs indien de totaal beschikbare termijn niet is overschreden.
5.4 Gelet op de hiervoor onder 2.1 weergegeven toepasselijke bepalingen kan het College slechts concluderen dat de in het bestreden besluit gehandhaafde beslissingen niet kunnen worden aangemerkt als een onbedoeld of onvoorzien uitvloeisel van de door regelgever in voornoemde verordeningen neergelegde systematiek inzake de betaling van restituties. Immers, voor het niet nakomen van elk van de in geding zijnde termijnen worden bepaalde reacties voorgeschreven, die de uitvoerende instantie gehouden is te geven en waarop geen uitzondering wordt gemaakt voor een situatie als de onderhavige.
Niet is gebleken dat verweerder met het bestreden besluit op onjuiste wijze uitvoering zou hebben gegeven aan bedoelde voorschriften.
5.5 Er kan dan ook slechts sprake zijn van onrechtmatigheid van het bestreden besluit indien het in de relevante verordeningen op dit specifieke punt bepaalde, onverenigbaar is met het evenredigheidsbeginsel zoals dat door het Hof van Justitie in zijn jurisprudentie is ingevuld. Op grond van deze jurisprudentie moet, wanneer dient te worden vastgesteld of een bepaling van gemeenschapsrecht zich verdraagt met het evenredigheidsbeginsel, worden nagegaan, of de daarin aangewende middelen geschikt en noodzakelijk zijn om het gestelde doel te bereiken. Wanneer in een gemeenschapsregeling onderscheid wordt gemaakt tussen een hoofdverplichting waarvan de nakoming noodzakelijk is om het gestelde doel te bereiken, en een bijkomende verplichting van voornamelijk administratieve aard, kan die regeling niet zonder afbreuk te doen aan het evenredigheidsbeginsel een even strenge sanctie stellen op niet-nakoming van de bijkomende verplichting als op niet-nakoming van de hoofdverplichting (arrest van het Hof van Justitie van 29 januari 1998, zaaknr.: C-161/96, Südzucker Mannheim/Ochsenfurt AG tegen Hauptzollamt Mannheim).
Het stelsel van uitvoerrestituties voor landbouwproducten voorziet in toekenning van een bedrag, gelijk aan de restitutie die geldt op de datum waarop, voorzover hier van belang, de goederen onder het stelsel van douane-entrepots zijn gebracht.
Bedoeld stelsel strekt ertoe een bepaald prijsniveau te handhaven en beoogt hiertoe im- en exportactiviteiten te controleren. Om een goede werking van dit stelsel te bevorderen is het van belang dat, na vaststelling van de restitutieomvang, binnen afzienbare termijn een werkelijke verkoop tot stand komt. Zou dit niet het geval zijn, dan ontstaat ruime gelegenheid om na vaststelling van de restitutieomvang, met het sluiten van een exportcontract te wachten tot een uit prijsoverwegingen gunstig tijdtip. Aldus bestaat het risico dat evenvermelde doelstelling van het restitutiestelsel zou worden gefrustreerd.
Om dit risico beperkt te houden, ligt het in de rede een maximumtermijn te stellen aan de periode tussen het moment waarop de restitutieomvang komt vast te staan en het moment waarop de werkelijke verkoopprijs tot stand komt.
Maximering van de termijn als hierbedoeld, heeft vorm gekregen in maximering van de termijn gedurende welke de goederen in het douane-entrepot mogen verblijven. Immers, na ommekomst van bedoelde termijn moet zijn uitgeslagen door het doen van een aangifte ten uitvoer, bij welke aangifte bekend moet zijn wie de geadresseerde van de zending is, zodat, naar mag worden aangenomen, alsdan een prijs met de afnemer zal zijn afgesproken.
Gelet op het voorgaande is het stellen van de zes (of zeven)maandentermijn een geschikt en noodzakelijk middel te achten.
Vervolgens komt de exporteur nog de termijn van 60 dagen toe om ervoor te zorgen dat de goederen feitelijk het douanegebied van de Gemeenschap verlaten. De gelding van deze laatste termijn kan dus niet meer de prijsvorming beïnvloeden, maar biedt slechts (bepaalde) ruimte om het feitelijke vertrek van de goederen mogelijk te maken.
Terecht heeft verweerder de beide termijnen – die van zeven maanden en die van zestig dagen – dan ook als van elkaar te onderscheiden termijnen, met elk hun eigen consequenties bij niet-naleving ervan, beschouwd.
De maatregel die de terzake geldende verordeningen verbinden aan niet-naleving van de zes (of zeven)maandentermijn, kennen een regime dat afwijkt van het regime dat geldt ingeval uitvoer in het geheel achterwege blijft. Zo de verplichting tot naleving van eerstbedoelde termijn al zou zijn op te vatten als een bijkomende verplichting ten opzichte van de hoofdverplichting om te exporteren, dan wordt aan niet-naleving van deze beide verplichtingen niet dezelfde maatregel verbonden, zodat in zoverre geen sprake kan zijn van schending van het evenredigheidsbeginsel.
Voorts constateert het College dat de toepasselijke bepalingen voorzien in een correctie van het restitutiebedrag, waarvan de omvang afhankelijk is van het aantal dagen van termijnoverschrijding. Nu bij de vaststelling van de Verordeningen aldus is gedifferentieerd al naar gelang de mate van overtreding van het termijnvoorschrift, kan niet met vrucht worden gesteld dat de voorschriften verder gaan dan wat passend en noodzakelijk is ter bereiking van hun doel.
5.6 Appellante heeft zich nog op het standpunt gesteld dat de hiervoor in paragraaf 4.2 genoemde bijzondere omstandigheden overmacht inhouden en dat deze overmacht aan de terugvordering en de getroffen maatregelen in de weg staan.
Naar vaste rechtspraak van het Hof van Justitie is voor het aannemen van overmacht in een situatie als hier aan de orde vereist dat het niet tijdig plaatsvinden van de uitslag te wijten is aan abnormale en onvoorzienbare omstandigheden die zich buiten toedoen van de ondernemer hebben voorgedaan en waarvan de gevolgen in weerwil van alle mogelijke voorzorgen niet hadden kunnen worden vermeden (arrest van het Hof van Justitie van 17 oktober 2002, C-208/01, punt 19; Jur. Blz. I-8972). Naar het oordeel van het College kunnen de door appellante geschetste omstandigheden niet als abnormaal en onvoorzienbaar worden aangemerkt. Het gaat hier om omstandigheden die behoren tot de risicosfeer van de betrokken ondernemer. Het beroep op overmacht faalt derhalve.
5.7 Dat appellante haar zaken voor het overige goed op orde had en er sprake was van een buitengewoon laag percentage fouten doet aan het voorgaande niet af. Van iedere aangifte dient immers afzonderlijk te worden vastgesteld of deze aan de daarvoor geldende voorwaarden voldoet.
5.8 Het voorgaande brengt het College tot de slotsom dat het beroep van appellante ongegrond dient te worden verklaard. Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. C.J. Borman, mr. J.A. Hagen en mr. B. van Wagtendonk in tegenwoordigheid van mr. R. Meijer als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 30 september 2005.
w.g. C.J. Borman w.g. R. Meijer