Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(zesde enkelvoudige kamer)
AWB 04/540 14 oktober 2005
5135 EG-steunverlening akkerbouwgewassen
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A en B, te X, appellante,
gemachtigde: mr. A.C. Bragt, werkzaam bij ABAB Juristen te 's-Hertogenbosch,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. A.E. Slor, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 21 juni 2004, die diezelfde dag bij het College is binnengekomen, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 11 mei 2004.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen verweerders afwijzing van haar aanvraag om subsidie op grond van de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen.
Bij brief van 11 november 2004 heeft appellante het beroep van gronden voorzien.
Op 14 februari 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en op 16 februari 2005 heeft het College van verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken ontvangen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 september 2005. Partijen zijn daarbij verschenen en hebben bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader toegelicht. Verweerder heeft zich ter zitting voorts doen vergezellen door drs. M. Honig, werkzaam bij GeoRas.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad van 17 mei 1999 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen, is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 7
Er kunnen geen betalingsaanvragen worden ingediend voor grond die op 31 december 1991 als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was.
(…)"
In artikel 2 van Verordening (EG) nr. 2316/1999 van de Commissie van 22 oktober 1999 houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen is het volgende bepaald:
"Voor de toepassing van artikel 7 van Verordening (EG) nr. 1251/1999 gelden voor de begrippen "blijvend grasland" (…) de in bijlage I opgenomen definities."
In bedoelde bijlage staat:
"Definities
1. Blijvend grasland
Grond die geen deel uitmaakt van een vruchtwisseling en die blijvend (ten minste vijf jaar) als grasland wordt gebruikt, ongeacht of het ingezaaid dan wel natuurlijk grasland betreft."
Bij Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen (Pb 2001, L327, blz. 11) is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 31 - Berekeningsgrondslag
1. Wanneer de geconstateerde oppervlakte voor een gewasgroep groter is dan de in de steunaanvraag aangegeven oppervlakte, wordt voor de berekening van het steunbedrag de aangegeven oppervlakte in aanmerking genomen.
2. Wanneer de in de steunaanvraag "oppervlakten" aangegeven oppervlakte groter is dan de bij een administratieve controle of een controle ter plaatse voor dezelfde gewasgroep geconstateerde oppervlakte, wordt het steunbedrag, onverminderd overeenkomstig de artikelen 32 tot en met 35 toe te passen kortingen of uitsluitingen, berekend op basis van de geconstateerde oppervlakte voor de betrokken gewasgroep.
(…)
Artikel 32 - Kortingen en uitsluitingen bij te hoge aangifte
(…)
2. Wanneer met betrekking tot de totale geconstateerde oppervlakte waarop een steunaanvraag in het kader van de in artikel 1, lid 1, onder a), van Verordening (EEG) nr. 3508/92 vermelde steunregelingen betrekking heeft, het verschil tussen de aangegeven oppervlakte en de geconstateerde oppervlakte in de zin van artikel 31, lid 2, groter is dan 30%, wordt het op grond van die steunregelingen toe te kennen steunbedrag waarop het bedrijfshoofd overeenkomstig artikel 31, lid 2, aanspraak zou kunnen maken, voor het betrokken kalenderjaar geweigerd.
(…)"
Bij de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen (hierna: Regeling), zoals deze luidde ten tijde hier van belang, is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 1
In deze regeling wordt verstaan onder:
(…)
l. akkerland:
a. geheel van tot het bedrijf behorende grond met uitzondering van grond die op 31 december 1991 als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was, en
b. grond die uiterlijk op 31 december 1991 overeenkomstig de Beschikking ter zake van het uit productie nemen van bouwland uit productie is geweest met uitzondering van grond die overeenkomstig artikel 4 is vervangen door andere gronden;
(…)
Artikel 3
Aan producenten van akkerbouwgewassen die een aanvraag oppervlakten indienen wordt door de minister jaarlijks ter zake van met akkerbouwgewassen ingezaaide oppervlakten of braakgelegde oppervlakten overeenkomstig de raadsverordening, verordening 3508/92, verordening 2419/2001, verordening 2316/1999, verordening 2461/1999, deze regeling en het overeenkomstig artikel 3 van de raadsverordening opgestelde regioplan, subsidie verstrekt.
Artikel 4
1. Onder de voorwaarden, die voortvloeien uit de in artikel 3 genoemde verordeningen alsmede onder de bepalingen van deze regeling, komt de producent in aanmerking voor een subsidie voor percelen akkerland:
(…)
3. De producent kan percelen akkerland als bedoeld in het eerste lid vervangen door andere gronden indien:
a. de perceelsindeling of de verkaveling van het bedrijf van overheidswege wordt gewijzigd (…);
b. de oppervlakte van de vervangende gronden niet groter is dan die van de te vervangen percelen akkerland;
(…)
d. en voorafgaande aan het betrokken verkoopseizoen schriftelijk toestemming is verkregen van LASER. Een schriftelijke aanvraag daartoe kan in de periode die loopt van 15 oktober tot en met 1 december worden ingediend.
(…)"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante heeft op 6 mei 2003 bij verweerder een Gecombineerde opgave 2003 voor Landbouwtelling, Overzicht gewaspercelen en Aanvraag oppervlakten ingediend, waarmee zij op grond van de Regeling onder meer akkerbouwsubsidie aanvraagt voor in totaal 13.53 ha snijmaïs. Deze subsidieaanvraag heeft onder meer betrekking op perceel 17 met een aangevraagde oppervlakte van 5.52 ha.
- Bij brief van 14 november 2003 heeft verweerder appellante bericht dat na controle is gebleken dat het opgegeven perceel 17 niet geheel voldoet aan de definitie van akkerland. Appellante is in de gelegenheid gesteld alsnog aan te tonen dat dit perceel op enig moment in de jaren 1987 tot en met 1991 geheel als akkerland in gebruik is geweest.
- Op 27 november 2003 heeft verweerder van appellante een reactie ontvangen op het gestelde in zijn brief van 14 november 2003.
- Bij besluit van 15 januari 2004 heeft verweerder appellantes subsidieaanvraag afgewezen. Verweerder heeft van de 13.53 ha aangevraagde snijmaïs 9.15 ha geconstateerd. Met betrekking tot perceel 2 heeft verweerder 0.12 ha méér oppervlakte geconstateerd dan is aangevraagd en ten aanzien van perceel 17 heeft hij 4.50 ha mínder oppervlakte geconstateerd dan is aangevraagd. De geconstateerde oppervlakte van perceel 17 bedraagt 1.02 ha.
Omdat het totale verschil tussen de aangevraagde en de geconstateerde oppervlakte 4.38 ha (47,87%) bedraagt, is appellantes recht op subsidie op grond van de Regeling voor het jaar 2003 geheel vervallen.
- Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 19 februari 2004 bezwaar gemaakt.
- Op 6 april 2004 is appellante naar aanleiding van haar bezwaar telefonisch gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het standpunt van verweerder
3.1 Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Hiertoe is onder meer overwogen dat door middel van satellietbeelden en de interpretatie daarvan door GeoRas is gebleken dat perceel 17 met een aangevraagde oppervlakte van 5.52 ha in de referentiejaren 1987 tot en met 1991 voor 4.50 ha met gras beteeld is geweest. Om de satellietbeelden te weerleggen is bewijs op perceelsniveau een vereiste. Appellante dient derhalve aan te tonen dat perceel 17 in één van de jaren 1987 tot en met 1991 geheel is gebruikt voor de teelt van een akkerbouw- of tuinbouwgewas en daarmee voldoet aan de definitie van akkerland als bedoeld in artikel 1, onder l, van de Regeling.
Verweerder acht appellante hierin niet te zijn geslaagd. Hierbij heeft verweerder in aanmerking genomen dat appellante geen bewijsmiddelen heeft overgelegd om aan te tonen dat perceel 17 geheel aan de definitie van akkerland voldoet.
3.2 Verweerder meent voorts dat appellante geen geslaagd beroep kan doen op de in artikel 4, derde lid, onder d, van de Regeling neergelegde mogelijkheid om akkerland te vervangen door andere voor akkerbouwsteun in aanmerking te brengen gronden. Verweerder heeft niet voorafgaand aan het verkoopseizoen 2003 aan appellante schriftelijk toestemming verleend om te schuiven met de definitie van akkerland.
Behoudens het vorenstaande kan een perceel, zoals het door appellante opgegeven perceel 17, volgens verweerder, zonder diens voorafgaande schriftelijke toestemming eveneens voor subsidie in aanmerking komen, indien appellante onomstotelijk aantoont dat het betreffende perceel, geheel of gedeeltelijk, tussen 31 december 1991 en 20 januari 2000 is verkregen ter vervanging van akkerland, dat in het kader van een maatregel van overheidswege, in voornoemde periode, aan het bedrijf van een producent is onttrokken en de oppervlakte van deze percelen niet groter is dan die van het akkerland dat aan het bedrijf van de producent is onttrokken.
Appellante heeft, volgens verweerder, weliswaar aannemelijk gemaakt dat haar bedrijf betrokken is geweest bij de ruilverkaveling 'Land van Cuijk', maar de ter zake door appellante overgelegde bescheiden tonen niet onomstotelijk aan dat en hoeveel akkerland aan appellantes bedrijf is onttrokken in het kader van de ruilverkaveling.
Ter zitting heeft verweerder erop gewezen dat in beginsel ook een pachter van akkerbouwgrond een beroep kan doen op het schuiven met de definitie van akkerland. Het betreft dan een perceel grond, dat aan een verpachter in het kader van een ruilverkaveling is toebedeeld. Deze grond kan door een pachter voor de mogelijkheid om te schuiven met de definitie van akkerland worden benut, tenzij de verpachter met betrekking tot hetzelfde perceel reeds zélf van de mogelijkheid tot schuiven met de definitie van akkerland gebruik heeft gemaakt.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter onderbouwing van het beroep het volgende aangevoerd:
Appellante heeft gedurende de referentieperiode 1987 tot en met 1991 op enig moment tenminste 3.00 ha grond als akkerland in gebruik gehad, hetgeen blijkt uit een LEI-overzicht. Deze eigen grond van appellante heeft zij nadien ingebracht in de ruilverkaveling 'Land van Cuijk', in welk verband appellante een ongeveer gelijke oppervlakte grond toebedeeld heeft gekregen. Deze toebedeelde oppervlakte grond dient dus ook te worden gekwalificeerd als akkerland. Appellante is van mening dat zij zich kan beroepen op de mogelijkheid akkerland te vervangen door andere gronden en laatstbedoelde gronden voor subsidie in aanmerking te brengen.
Appellante heeft perceel 17 met een oppervlakte van 5.52 ha op 28 oktober 1999 in eigendom verkregen. Dit perceel was in 1996 door de vervreemder, een steenfabriek, eveneens uit de ruilverkaveling 'Land van Cuijk' verkregen. Hoewel het niet uit de akte van eigendomsoverdracht blijkt, is appellante ervan overtuigd dat de steenfabriek dit perceel in de ruilverkaveling als akkerland heeft verkregen. Gelet hierop valt ook dit perceel onder de definitie van akkerland.
Appellante is, gelet op het tijdsverloop sinds de referentieperiode, niet meer in staat door middel van stukken, zoals bijvoorbeeld nota's, aan te tonen dat het door haar opgegeven perceel 17 in de referentieperiode met een akkerbouwgewas is beteeld en daarmee aan de definitie van akkerland voldoet. Zij is hiervan op grond van eigen waarneming echter wel overtuigd en om die reden heeft appellante te goeder trouw akkerbouwsubsidie aangevraagd. Ten tijde van de ruilverkaveling is door medewerkers van de landinrichtingscommissie de toezegging gedaan dat de toebedeelde gronden voor akkerbouwsubsidie in aanmerking konden worden gebracht.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College staat voor de beantwoording van de vraag of verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het thans aan appellante toebehorende perceel 17 in de referentieperiode 1987 tot en met 1991 niet op enig moment voor de volledige aangevraagde oppervlakte als akkerland in gebruik is geweest. Verweerder meent dat genoemd perceel 17 in de referentieperiode voor een belangrijk deel in gebruik is geweest als blijvend grasland en heeft dit standpunt gebaseerd op satellietbeelden die in de referentieperiode van dit perceel zijn gemaakt en de interpretatie van die beelden door GeoRas.
Appellante heeft zich in algemene zin op het standpunt gesteld dat zij, hoewel zij niet de beschikking heeft over concrete bewijsstukken die aantonen dat dit perceel op enig moment gedurende de referentieperiode als akkerland in gebruik is geweest, er op grond van eigen waarneming wel van overtuigd is dat op het gehele perceel 17 op enig moment in de referentieperiode een akkerbouwgewas is geteeld. Bovendien is perceel 17 door de vorige eigenaar in 1996 als zijnde akkerland uit de ruilverkaveling 'Land van Cuijk' verkregen, waaruit volgt dat het perceel aan de definitie van akkerland voldoet.
5.2 Het College overweegt in dit verband dat indien satellietbeelden en de interpretatie daarvan door GeoRas, een door de Europese autoriteiten gecertificeerd bedrijf dat door de Commissie beschikbaar gestelde satellietbeelden volgens vaste procedures interpreteert, aannemelijk doen zijn dat een bepaald perceel niet aan de definitie van akkerland voldoet, volgens vaste jurisprudentie van College slechts concreet en overtuigend tegenbewijs op perceelsniveau er toe kan leiden dat hieraan voorbij kan worden gegaan, waarbij geen vorm van bewijs op voorhand kan worden uitgesloten en bij de waardering van het bewijs rekening dient te worden gehouden met het feit dat het tijdsverloop na de referentieperiode de mogelijkheid van bewijslevering ongunstig beïnvloedt. Bij de beoordeling zal de aannemelijkheid van de uit de satellietopnames getrokken conclusies moeten worden afgewogen tegen de kracht van het door de aanvrager ter beschikking gestelde bewijsmateriaal. Zodanig bewijsmateriaal heeft appellante evenwel niet overgelegd.
5.3 Het College is gezien het vorenstaande van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het aangevraagde perceel 17 in de referentiejaren 1987 tot en met 1991 niet volledig als akkerland in gebruik is geweest, zodat dit perceel voor het afgekeurde gedeelte niet aan de definitie van akkerland voldoet en dus niet voor akkerbouwsubsidie in aanmerking kan worden gebracht.
5.4 Appellante heeft voorts betoogd dat zij akkerland heeft ingebracht in de ruilverkaveling 'Land van Cuijk', waarmee zij, naar verweerder in het bestreden besluit heeft gesteld, impliciet een beroep heeft gedaan op het bepaalde in artikel 4, derde lid, onder d, van de Regeling. Met verweerder is het College van oordeel dat deze bepaling niet tot inwilliging van appellantes aanvraag kon nopen. Gesteld noch gebleken is immers dat appellante een schriftelijke aanvraag om toestemming als bedoeld in genoemd artikel 4 van de Regeling heeft ingediend, zodat door verweerder ook niet op een dergelijke aanvraag kon worden beslist.
5.5 Verweerder voert het beleid dat het in artikel 4, derde lid, onder d, van de Regeling neergelegde toestemmingsvereiste niet geldt indien onomstotelijk wordt aangetoond dat perceel 17, geheel of gedeeltelijk, tussen 31 december 1991 en 20 januari 2000 is verkregen ter vervanging van akkerland, dat in het kader van een maatregel van overheidswege, in voornoemde periode, aan het bedrijf van een producent is onttrokken en de oppervlakte van dit perceel niet groter is dan die van het akkerland dat aan het bedrijf van de producent is onttrokken. Op grond van dit beleid, wat daar verder van zij, komt appellante evenmin voor toekenning van akkerbouwsubsidie in aanmerking, reeds omdat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat appellante onvoldoende heeft aangetoond dat in haar geval aan de voorwaarden voor toepassing is voldaan.
5.6 Voor zover appellante met het betoog dat haar ten tijde van de ruilverkaveling door medewerkers van de landinrichtingscommissie de toezegging is gedaan dat uit de ruilverkaveling toebedeelde gronden voor akkerbouwsteun in aanmerking zouden kunnen worden gebracht, een beroep op het vertrouwensbeginsel heeft gedaan, overweegt het College dat deze beroepsgrond geen doel treft. Daargelaten dat appellante deze beroepsgrond niet nader heeft geconcretiseerd en dat een dergelijke toezegging, volgens vaste jurisprudentie, voor verweerder geen aanleiding kan vormen te handelen in strijd met de ter zake geldende communautaire regelgeving, kan naar het oordeel van het College niet worden gesproken van een aan verweerder toe te schrijven rechtens te honoreren vertrouwen.
5.7 Het beroep dient derhalve ongegrond te worden verklaard. Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van den Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. C.M. Wolters, in tegenwoordigheid van mr. M.S. Hoppener als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 14 oktober 2005.
w.g. C.M. Wolters w.g. M.S. Hoppener