Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 03/1489 28 september 2005
14350 Wet capaciteitsbeheersing binnenvaartvloot
Uitspraak in de zaak van:
1. A B.V.,
2. Aqua Delta Container B.V., te Werkendam, appellanten,
gemachtigde: mr. M.J. van Dam, advocaat te Capelle aan den IJssel,
tegen
de Minister van Verkeer en Waterstaat, verweerder,
gemachtigde: mr. H.J. 't Hart, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellanten hebben bij brief van 23 december 2003, op dezelfde datum bij het College binnengekomen, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 20 november 2003.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op de bezwaren tegen zijn besluit van 28 april 2000 en tegen een brief van 11 oktober 2002, beide op grond van de Wet capaciteitsbeheersing binnenvaartvloot.
Bij brief van 27 januari 2004 hebben appellanten de gronden van het beroep aangevuld.
Bij brief van 7 april 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 17 augustus 2005 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunt hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Wet capaciteitsbeheersing binnenvaartvloot (hierna: de Wet) is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 1
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
a. Raadsverordening: Verordening nr. 718/1999 van de Raad van de Europese Unie van 29 maart 1999 betreffende het beleid ten aanzien van de capaciteit van de communautaire binnenvaartvloot met het oog op de bevordering van het vervoer over de binnenwateren (PbEG L 90);
b. Commissieverordening: Verordening nr. 805/1999 van de Commissie van de Europese Gemeenschappen van 16 april 1999 tot vaststelling van een aantal bepalingen ter uitvoering van de Raadsverordening (PbEG L 102/64);
c. Onze Minister: Onze Minister van Verkeer en Waterstaat;
(…)
Artikel 4
Onze Minister legt, overeenkomstig het terzake bepaalde in de Commissieverordening, speciale bijdragen als bedoeld in artikel 4, eerste lid, tweede gedachtenstreepje, van de Raadsverordening op (…)."
In de in artikel 1 van de Wet bedoelde Raadsverordening is onder meer het volgende overwogen en bepaald:
"(1) Overwegende dat bij Verordening (EEG) nr. 1101/89 een structurele saneringsregeling is vastgesteld in de binnenvaartsector voor de vloten die vervoer verrichten op het net van de met elkaar in verbinding staande waterwegen van België, Duitsland, Frankrijk, Luxemburg, Nederland en Oostenrijk; dat deze verordening de overcapaciteit van de binnenvaartvloten beoogde te verminderen door middel van op Gemeenschapsniveau gecoördineerde sloopacties; dat deze verordening op 28 april 1999 afloopt;
(2) Overwegende dat van de begeleidende maatregelen van dit structurele saneringssysteem, dat wil voorkomen dat de bestaande overcapaciteit nog groter wordt of nieuwe overcapaciteit ontstaat, de "oud voor nieuw"-regeling onmisbaar is gebleken voor een evenwichtige werking van de binnenvaartmarkt; dat deze regeling ook het belangrijkste instrument blijft waarmee bij een ernstige verstoring van genoemde markt, zoals omschreven in artikel 1 van Richtlijn 96/75/EG, kan worden ingegrepen; dat voorts dient te worden verhinderd dat de effecten van de sinds 1990 uitgevoerde sloopacties teniet worden gedaan doordat meteen nadat genoemde regeling afloopt, nieuwe scheepsruimte in de vaart wordt gebracht; dat het dus nodig is de "oud voor nieuw"-regeling te handhaven gedurende een overgangsfase van ten hoogste vier jaar, waarin de verhoudingen tot nul worden afgebouwd en de communautaire marktinterventie geleidelijk wordt beëindigd; dat het ook belangrijk is de "oud voor nieuw"-regeling, het instrument voor beheersing van de capaciteit van de EG-vloten, na die vier jaar te handhaven, maar dan op niveau nul en als waakmechanisme, dat alleen bij ernstige verstoring van de markt in de zin van artikel 7 van Richtlijn 96/75/EG kan worden gereactiveerd;
(…)
(6) Overwegende dat in het kader van een conform het Verdrag gevoerd economisch beleid regulering van de scheepsruimte in de eerste plaats op de weg ligt van de ondernemingen in de sector; dat de kosten van de te treffen maatregelen dus gedragen moeten worden door de in de binnenvaart actieve ondernemingen; dat deze regulering inhoudt dat er voor het in de vaart brengen van bepaalde nieuwe scheepsruimte voorwaarden moeten worden vastgesteld, zonder dat dit tot een totale blokkering van de toegang tot de markt leidt; dat deze voorwaarden in de tijd en qua effect beperkt kunnen zijn en op een soepele wijze naar gelang van de ontwikkelingen van de markt kunnen variëren, maar dat vanaf 29 april 1999 de verhoudingen binnen vier jaar geleidelijk tot nul moeten worden teruggebracht; dat, zodra de verhouding tot nul is teruggebracht, dit reguleringsmechanisme, de zogeheten "oud voor nieuw"-regeling, als waakmechanisme dient te worden gehandhaafd; dat de krachtens de "oud voor nieuw"-regeling betaalde speciale bijdragen dienen te worden ondergebracht in het reservefonds en dienen te kunnen worden gebruikt om slooppremies te verlenen, wanneer interventie op de markt is geboden;
(…)
Artikel 2
1. Deze verordening is van toepassing op vrachtschepen en duwboten waarmee beroepsvervoer of eigen vervoer wordt verricht en die zijn geregistreerd in een lidstaat of, indien zij niet geregistreerd staan, door een in een lidstaat gevestigde onderneming worden geëxploiteerd.
Voor de toepassing van deze verordening wordt onder "onderneming" verstaan elke natuurlijke persoon of rechtspersoon die een ambachtelijke of industriële economische bedrijvigheid uitoefent.
(…)
Artikel 4
1. Voor het in de vaart brengen van onder deze verordening vallende schepen die nieuw, uit een derde land geïmporteerd, of van nationale waterwegen als bedoeld in artikel 2, lid 2, onder a), b) of c), afkomstig zijn, geldt als voorwaarde (de "oud voor nieuw"-regeling) dat de eigenaar van het in de vaart te brengen schip:
- ofwel zonder een slooppremie te ontvangen tonnage laat slopen volgens een zo genoemde "verhouding" tussen de oude en nieuwe tonnage, die door de Commissie wordt vastgesteld;
- ofwel in het fonds waaronder zijn nieuwe schip ressorteert, of in een door hem overeenkomstig artikel 5, lid 2, gekozen fonds, een speciale bijdrage stort die is vastgesteld op basis van genoemde verhouding, of indien hij minder tonnage sloopt dan vereist volgens genoemde verhouding, het verschil in tonnage tussen het nieuwe schip en de gesloopte tonnage betaalt.
2. De verhouding kan worden gedifferentieerd naar gelang van de marktsectoren: drogeladingschepen, tankschepen en duwboten.
De verhouding wordt geleidelijk verlaagd zodat zij zo spoedig mogelijk in gelijke etappes en uiterlijk op 29 april 2003 tot nul wordt teruggebracht.
Zodra de verhouding nul is geworden, wordt de regeling tot een waakmechanisme, dat alleen kan worden gereactiveerd bij ernstige verstoring van de markt, overeenkomstig artikel 6.
3. De eigenaar van het schip moet zijn speciale bijdrage betalen of de oude tonnage laten slopen:
- op het moment dat de order voor de bouw van het nieuwe schip wordt geplaatst of de invoervergunning wordt aangevraagd, op voorwaarde dat het schip binnen twaalf maanden daarna in de vaart wordt genomen, of
- op het moment dat het nieuwe of geïmporteerde schip daadwerkelijk in de vaart wordt gebracht.
Deze keuze van het moment moet kenbaar worden gemaakt op het moment dat de order wordt geplaatst of de vergunning voor de invoer van het schip wordt aangevraagd.
Het als compenserende tonnage voor de sloop aan te bieden schip moet zijn gesloopt voordat het nieuwe schip in de vaart wordt gebracht.
(…)"
De in artikel 1 van de Wet bedoelde Commissieverordening luidde op 1 mei 2000 onder meer als volgt:
"SPECIALE BIJDRAGEN
Artikel 2
1. De grootte van de speciale bijdragen voor de verschillende typen en categorieën schepen wordt op basis van 70 tot 115 % van onderstaande tarieven bepaald:
- Droge ladingschepen:
- motorvrachtschepen: 120 EUR/ton,
- vrachtduwbakken: 60 EUR/ton,
- sleepvrachtschepen: 43 EUR/ton,
- Tankschepen:
- motortankschepen: 216 EUR/ton,
- tankduwbakken: 108 EUR/ton,
- sleeptankschepen: 39 EUR/ton.
- Duwboten:
180 EUR/kW, met een lineaire verhoging tot 240 EUR/kW voor een motorvermogen van 1000 kW of meer.
2. - Voor schepen met een laadvermogen van minder dan 450 ton worden de maximumtarieven van de in lid 1 bedoelde speciale bijdragen verlaagd met 30 %.
- Voor schepen met een laadvermogen van 450 tot 650 ton worden de maximumtarieven van de speciale bijdragen verlaagd met 0,15 % voor elke ton dat het laadvermogen van het schip minder dan 650 ton bedraagt.
- Voor schepen met een laadvermogen van 650 tot 1650 ton worden de maximumtarieven van de speciale bijdragen lineair verhoogd van 100 tot 115 %; voor schepen met een laadvermogen van meer dan 1650 ton worden de maximumtarieven van de speciale bijdragen gehandhaafd op 115 %.
3. (…)
"OUD VOOR NIEUW"-VERHOUDINGEN
Artikel 4
Met ingang van 29 april 1999 geldt voor het in de vaart brengen van schepen de in artikel 4, lid 1, van Verordening (EG) nr. 718/1999 vermelde voorwaarde:
1. Voor droge ladingschepen wordt de verhouding vastgesteld op 1: 1 (verhouding tussen de oude en de nieuwe tonnage).
2. Voor tankschepen wordt de verhouding vastgesteld op 1,30: 1.
3. Voor duwboten wordt de verhouding vastgesteld op 0,75: 1."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante sub 1 heeft in 1998 opdracht gegeven tot de bouw van de vrachtduwbak "Eemhaven".
- Appellante sub 1 heeft de "Eemhaven" op of omstreeks 1 mei 2000 in de vaart gebracht. Het laadvermogen bedraagt 1296,700 ton.
- Bij besluit van 28 april 2000 heeft verweerder appellante sub 1 een speciale bijdrage van ƒ 192.649,00 opgelegd. Aangezien de vrachtduwbak "B" was gesloopt met een compensatiewaarde van ƒ 468.994,00, stond appellante sub 1 volgens het besluit nog een bedrag ter beschikking aan compensatiewaarde in de sector droge lading ter grootte van ƒ 276.345,00. In het besluit van 28 april 2000 heeft verweerder, kort samengevat en voor zover hier van belang, overwogen dat de ijkschalen op verzoek van A B.V. lager zijn geplaatst en dat bij een meting conform de internationale ijkovereenkomst van februari 1966 het laadvermogen op een hoger niveau zou worden vastgesteld, maar dat er gelet op het doel en de strekking van Verordening (EG) nr. 718/1999 geen bezwaar is een meetbrief af te geven waardoor minder capaciteit aan de vloot wordt toegevoegd dan bij maximale ijking. Daarbij heeft verweerder overwogen dat ingeval van een toekomstige hermeting van het binnenschip Eemhaven, die ertoe leidt dat een hoger laadvermogen wordt vastgesteld, A B.V. alsnog voor dit extra laadvermogen een speciale bijdrage zal dienen te voldoen, die tenminste - bij gelijkwaardig laadvermogen - gelijk zal zijn aan het produkt van het meerdere laadvermogen ten opzichte van 1297 ton en de voor dat laadvermogen geldende speciale bijdrage per ton.
- Tegen dit besluit heeft appellante sub 1 op 30 mei 2000 bezwaar gemaakt.
- Op 10 augustus 2000 is een nieuwe meetbrief voor de Eemhaven afgegeven, waaruit een laadvermogen blijkt van 2455,448 ton.
- Bij brief van 11 oktober 2002 heeft verweerder appellanten bericht dat in verband met het in gebruik nemen na hermeting van de Eemhaven een speciale bijdrage verschuldigd is van € 63.978,00.
- Bij brief van 13 november 2002 hebben appellanten hiertegen bezwaar gemaakt.
- Bij brief van 14 februari 2003 heeft verweerder appellanten bericht dat, nu zij van de mogelijkheid gebruik hebben gemaakt achteraf schepen te laten slopen, de vordering verminderd wordt, zodat een tegoed aan compensatiewaarde droge lading resteert van € 93,00.
- Op 5 maart 2003 en 6 november 2003 zijn appellanten over hun bezwaar gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het besluit van 28 april 2000 gehandhaafd en de daartegen gerichte bezwaren ongegrond verklaard.
Voorts heeft verweerder de bezwaren tegen de brief van 11 oktober 2002, gewijzigd op 14 februari 2003, niet-ontvankelijk verklaard. Verweerder heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat de - thans in geding zijnde - verplichting om een speciale bijdrage te betalen, gebaseerd op een hoger tonnage dan 1297 ton, rechtstreeks voortvloeit uit het besluit van 28 april 2000, aangezien die verplichting daarin onder opschortende voorwaarde is opgenomen. De speciale bijdrage genoemd in de brief van 11 oktober 2002 volgt volgens verweerder uit de hermeting van het laadvermogen van vrachtduwbak Eemhaven op afgerond 2456 ton en is berekend over het laadvermogen van 1159 ton dat in het besluit van 28 april 2000 buiten beschouwing is gelaten. Volgens verweerder heeft de brief van 11 oktober 2002 geen rechtsgevolg en is het om die reden geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
4. Het standpunt van appellante
Appellanten zijn van mening dat de brief van 11 oktober 2002 een besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Awb, zodat hun bezwaar daartegen ten onrechte niet-ontvankelijk is verklaard.
Appellanten achten de oplegging van de "oud voor nieuw"-verplichtingen in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel. Daartoe voeren zij aan dat op het moment dat de opdracht tot de bouw van de "Eemhaven" werd gegeven, vaststond dat de toen bestaande "oud voor nieuw"-regeling van Verordening (EEG) nr. 1101/89 van de Raad op 28 april 1999 zou komen te vervallen, zodat er op mocht worden vertrouwd dat er geen nieuwe regeling voor in de plaats zou komen. De nieuwe Raadsverordening kan volgens appellanten niet worden toegepast op schepen die al in aanbouw waren op het moment dat de verordening werd vastgesteld.
Voorts stellen appellanten zich op het standpunt dat, als al "oud voor nieuw"-verplichtingen gelden, ten onrechte een "oud voor nieuw"-verhouding van 1:1 is toegepast. Appellanten zijn van mening dat mocht worden verwacht dat deze verhouding per 29 april 2000 met ten minste ¼ zou zijn verminderd.
Appellanten betwisten de bevoegdheid van verweerder om speciale bijdrage in een fonds te doen storten, aangezien ten tijde van het in de vaart brengen van de Eemhaven nog geen fonds bestond.
Appellanten hebben naar voren gebracht dat verweerder in alle besluiten te hoge "oud voor nieuw"-verplichtingen heeft opgelegd, omdat hij coëfficiënten heeft toegepast op tonnages, terwijl deze op de tarieven dienen te worden toegepast.
Appellanten vorderen ten slotte vergoeding van de schade die zij hebben geleden als gevolg van het feit dat de "oud voor nieuw"-verplichtingen primair geheel ten onrechte en subsidiair te hoog zijn opgelegd.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College is met appellanten van oordeel dat de brief van 11 oktober 2002 een besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, Awb. Het besluit van 28 april 2000 heeft tot gevolg gehad dat appellante sub 1 een speciale bijdrage diende te betalen, gebaseerd op een laadvermogen van slechts 1297 ton. De in dat besluit genoemde mogelijkheid van een toekomstige hermeting op basis waarvan een hogere speciale bijdrage zou worden berekend, is dermate onbepaald dat daarin niet de verplichting kan worden gelezen om een concreet bedrag te betalen. Pas in de brief van 11 oktober 2002 heeft verweerder de verplichting geconcretiseerd en de nadere speciale bijdrage vastgesteld, gebaseerd op de hermeting alsmede op een "oud voor nieuw"-verhouding welke voortvloeide uit artikel 1 van Verordening (EG) nr. 1532/2000 van de Commissie. Om die reden is het College van oordeel dat de brief van 11 oktober 2002 gericht is op rechtsgevolg en een besluit vormt als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, Awb. Verweerder heeft het bezwaar daarom ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard om de reden dat daartegen geen bezwaar open stond. Aldus berust het bestreden besluit in strijd met artikel 7:12, eerste lid, Awb niet op een deugdelijke motivering. Het beroep is in zoverre gegrond en het besluit zal in zoverre worden vernietigd; verweerder zal opnieuw op het bezwaar moeten beslissen.
5.2 Vervolgens staat ter toetsing of verweerder het bezwaar tegen het besluit van 28 april 2000 terecht ongegrond heeft verklaard. Het College verwerpt het betoog van appellanten dat erop mocht worden vertrouwd dat de "oud voor nieuw"-regeling van Verordening (EEG) nr. 1101/89, die op 28 april 1999 afliep, niet door een nieuwe verordening met gelijksoortige verplichtingen zou worden opgevolgd. Het College verwijst hiervoor naar paragraaf 5.2 van zijn uitspraak van 25 februari 2005 (AWB 03/1180, www.rechtspraak.nl, LJN AT1035).
5.3 Ook voor de verwerping van het betoog inzake de bevoegdheid van verweerder wordt verwezen naar de genoemde uitspraak, in het bijzonder naar paragraaf 5.3 daarvan.
5.4 Hetzelfde geldt voor het betoog van appellanten dat mocht worden verwacht dat de "oud voor nieuw"-verhouding in mei 2000 op een lager niveau zou zijn vastgesteld. Het College verwijst naar paragraaf 5.4 van de genoemde uitspraak. Naar aanleiding van hetgeen appellante ter zitting heeft betoogd, volstaat het College ermee te verduidelijken dat met name uit de zesde overweging van de preambule van de Raadsverordening blijkt dat de voorwaarden op een soepele wijze naar gelang van de ontwikkelingen op de markt kunnen variëren en dat een geleidelijke afbouw wordt voorzien. Mede gelet op de diverse door het College geciteerde taalversies heeft het College hieruit afgeleid dat de Commissie langs lijnen van geleidelijkheid tot een afbouw van de verhoudingen diende te komen, waarbij rekening kon worden gehouden met ontwikkelingen op de verschillende deelmarkten. Dit is niet verenigbaar met de interpretatie dat de tussenstappen steeds exact even groot moeten zijn en dat de marktdeelnemers zoals appellante op dergelijke tussenstappen mochten vertrouwen.
5.5 De grief dat verweerder coëfficiënten heeft toegepast op tonnages, terwijl deze op de tarieven dienen te worden toegepast, is niet onderbouwd en vindt ook overigens geen steun in de stukken. Deze grief moet daarom worden verworpen.
5.6 Uit het voorgaande volgt dat verweerder het bezwaar tegen het besluit van 28 april 2000 terecht ongegrond heeft verklaard. In zoverre is het beroep derhalve ongegrond.
5.7 Het College acht termen aanwezig verweerder met toepassing van artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de proceskosten aan de zijde van appellanten. Deze kosten worden op voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 322 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een wegingsfactor 1, ad € 322 per punt, vermenigvuldigd met 1 (zaak van gemiddeld gewicht) en nogmaals 1 (minder dan 4 samenhangende zaken); het totaalbedrag van € 644 aan proceskosten is vervolgens in twee gelijke delen toegerekend aan de zaken 03/1488 en 03/1489).
5.8 Appellanten hebben het College verzocht verweerder te veroordelen in de schade die zij als gevolg van de besluiten van verweerder hebben geleden. Of en, zo ja, hoeveel schade appellanten hebben geleden, kan eerst worden beoordeeld nadat verweerder opnieuw op de bezwaren tegen het besluit van 11 oktober 2002 heeft beslist, zodat het verzoek thans moet worden afgewezen.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond, voor zover daarbij het bezwaar tegen het besluit van 28 april
2000 ongegrond is verklaard;
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit gegrond, voor zover daarbij het bezwaar tegen het besluit van 11 oktober
2002 niet-ontvankelijk is verklaard;
- vernietigt het bestreden besluit in zoverre;
- draagt verweerder op opnieuw op de bezwaren tegen het besluit van 11 oktober 2002 te beslissen, met inachtneming van
deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellanten tot een bedrag van € 322 (zegge: driehonderdtweeëntwintig
euro), onder aanwijzing van de Staat der Nederlanden als rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden;
- bepaalt dat de Staat aan appellanten het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 232 (zegge:
tweehonderdtweeëndertig euro) vergoedt;
- wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Aldus gewezen door mr. J.A. Hagen, in tegenwoordigheid van mr. M.B.L. van der Weele als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 28 september 2005.
w.g. J.A. Hagen w.g. M.B.L. van der Weele