Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 04/696 28 september 2005
14350 Wet capaciteitsbeheersing binnenvaartvloot
Uitspraak in de zaak van:
A B.V., te X, appellante,
gemachtigde: mr. M.J. van Dam, advocaat te Capelle aan den IJssel,
tegen
de Minister van Verkeer en Waterstaat, verweerder,
gemachtigde: mr. H.J. 't Hart, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 20 augustus 2004, op dezelfde datum bij het College binnengekomen, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 13 juli 2004.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar tegen zijn besluit van 25 september 2001, zoals gewijzigd bij besluit van 30 december 2002, beide op grond van de Wet capaciteitsbeheersing binnenvaartvloot.
Bij brief van 20 september 2004 heeft appellante de gronden van het beroep aangevuld.
Bij brief van 19 november 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 18 november 2004 heeft verweerder zijn eerdere besluiten herzien.
Hiertegen heeft appellante bij brief van 29 december 2004, op dezelfde datum door het College ontvangen, voor zoveel nodig, beroep ingesteld. Bij brief van 20 januari 2005 heeft appellante de gronden aangevuld.
Op 17 augustus 2005 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunt hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Wet capaciteitsbeheersing binnenvaartvloot (hierna: de Wet) is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 1
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
a. Raadsverordening: Verordening nr. 718/1999 van de Raad van de Europese Unie van 29 maart 1999 betreffende het beleid ten aanzien van de capaciteit van de communautaire binnenvaartvloot met het oog op de bevordering van het vervoer over de binnenwateren (PbEG L 90);
b. Commissieverordening: Verordening nr. 805/1999 van de Commissie van de Europese Gemeenschappen van 16 april 1999 tot vaststelling van een aantal bepalingen ter uitvoering van de Raadsverordening (PbEG L 102/64);
c. Onze Minister: Onze Minister van Verkeer en Waterstaat;
(…)
Artikel 4
Onze Minister legt, overeenkomstig het terzake bepaalde in de Commissieverordening, speciale bijdragen als bedoeld in artikel 4, eerste lid, tweede gedachtenstreepje, van de Raadsverordening op (…)."
In de in artikel 1 van de Wet bedoelde Raadsverordening is onder meer het volgende overwogen en bepaald:
"(1) Overwegende dat bij Verordening (EEG) nr. 1101/89 een structurele saneringsregeling is vastgesteld in de binnenvaartsector voor de vloten die vervoer verrichten op het net van de met elkaar in verbinding staande waterwegen van België, Duitsland, Frankrijk, Luxemburg, Nederland en Oostenrijk; dat deze verordening de overcapaciteit van de binnenvaartvloten beoogde te verminderen door middel van op Gemeenschapsniveau gecoördineerde sloopacties; dat deze verordening op 28 april 1999 afloopt;
(2) Overwegende dat van de begeleidende maatregelen van dit structurele saneringssysteem, dat wil voorkomen dat de bestaande overcapaciteit nog groter wordt of nieuwe overcapaciteit ontstaat, de "oud voor nieuw"-regeling onmisbaar is gebleken voor een evenwichtige werking van de binnenvaartmarkt; dat deze regeling ook het belangrijkste instrument blijft waarmee bij een ernstige verstoring van genoemde markt, zoals omschreven in artikel 1 van Richtlijn 96/75/EG, kan worden ingegrepen; dat voorts dient te worden verhinderd dat de effecten van de sinds 1990 uitgevoerde sloopacties teniet worden gedaan doordat meteen nadat genoemde regeling afloopt, nieuwe scheepsruimte in de vaart wordt gebracht; dat het dus nodig is de "oud voor nieuw"-regeling te handhaven gedurende een overgangsfase van ten hoogste vier jaar, waarin de verhoudingen tot nul worden afgebouwd en de communautaire marktinterventie geleidelijk wordt beëindigd; dat het ook belangrijk is de "oud voor nieuw"-regeling, het instrument voor beheersing van de capaciteit van de EG-vloten, na die vier jaar te handhaven, maar dan op niveau nul en als waakmechanisme, dat alleen bij ernstige verstoring van de markt in de zin van artikel 7 van Richtlijn 96/75/EG kan worden gereactiveerd;
(…)
(6) Overwegende dat in het kader van een conform het Verdrag gevoerd economisch beleid regulering van de scheepsruimte in de eerste plaats op de weg ligt van de ondernemingen in de sector; dat de kosten van de te treffen maatregelen dus gedragen moeten worden door de in de binnenvaart actieve ondernemingen; dat deze regulering inhoudt dat er voor het in de vaart brengen van bepaalde nieuwe scheepsruimte voorwaarden moeten worden vastgesteld, zonder dat dit tot een totale blokkering van de toegang tot de markt leidt; dat deze voorwaarden in de tijd en qua effect beperkt kunnen zijn en op een soepele wijze naar gelang van de ontwikkelingen van de markt kunnen variëren, maar dat vanaf 29 april 1999 de verhoudingen binnen vier jaar geleidelijk tot nul moeten worden teruggebracht; dat, zodra de verhouding tot nul is teruggebracht, dit reguleringsmechanisme, de zogeheten "oud voor nieuw"-regeling, als waakmechanisme dient te worden gehandhaafd; dat de krachtens de "oud voor nieuw"-regeling betaalde speciale bijdragen dienen te worden ondergebracht in het reservefonds en dienen te kunnen worden gebruikt om slooppremies te verlenen, wanneer interventie op de markt is geboden;
(…)
Artikel 2
1. Deze verordening is van toepassing op vrachtschepen en duwboten waarmee beroepsvervoer of eigen vervoer wordt verricht en die zijn geregistreerd in een lidstaat of, indien zij niet geregistreerd staan, door een in een lidstaat gevestigde onderneming worden geëxploiteerd.
Voor de toepassing van deze verordening wordt onder "onderneming" verstaan elke natuurlijke persoon of rechtspersoon die een ambachtelijke of industriële economische bedrijvigheid uitoefent.
(…)
Artikel 4
1. Voor het in de vaart brengen van onder deze verordening vallende schepen die nieuw, uit een derde land geïmporteerd, of van nationale waterwegen als bedoeld in artikel 2, lid 2, onder a), b) of c), afkomstig zijn, geldt als voorwaarde (de "oud voor nieuw"-regeling) dat de eigenaar van het in de vaart te brengen schip:
- ofwel zonder een slooppremie te ontvangen tonnage laat slopen volgens een zo genoemde "verhouding" tussen de oude en nieuwe tonnage, die door de Commissie wordt vastgesteld;
- ofwel in het fonds waaronder zijn nieuwe schip ressorteert, of in een door hem overeenkomstig artikel 5, lid 2, gekozen fonds, een speciale bijdrage stort die is vastgesteld op basis van genoemde verhouding, of indien hij minder tonnage sloopt dan vereist volgens genoemde verhouding, het verschil in tonnage tussen het nieuwe schip en de gesloopte tonnage betaalt.
2. De verhouding kan worden gedifferentieerd naar gelang van de marktsectoren: drogeladingschepen, tankschepen en duwboten.
De verhouding wordt geleidelijk verlaagd zodat zij zo spoedig mogelijk in gelijke etappes en uiterlijk op 29 april 2003 tot nul wordt teruggebracht.
Zodra de verhouding nul is geworden, wordt de regeling tot een waakmechanisme, dat alleen kan worden gereactiveerd bij ernstige verstoring van de markt, overeenkomstig artikel 6.
3. De eigenaar van het schip moet zijn speciale bijdrage betalen of de oude tonnage laten slopen:
- op het moment dat de order voor de bouw van het nieuwe schip wordt geplaatst of de invoervergunning wordt aangevraagd, op voorwaarde dat het schip binnen twaalf maanden daarna in de vaart wordt genomen, of
- op het moment dat het nieuwe of geïmporteerde schip daadwerkelijk in de vaart wordt gebracht.
Deze keuze van het moment moet kenbaar worden gemaakt op het moment dat de order wordt geplaatst of de vergunning voor de invoer van het schip wordt aangevraagd.
Het als compenserende tonnage voor de sloop aan te bieden schip moet zijn gesloopt voordat het nieuwe schip in de vaart wordt gebracht.
(…)"
De in artikel 1 van de Wet bedoelde Commissieverordening luidde op 8 augustus 2001 onder meer als volgt:
"SPECIALE BIJDRAGEN
Artikel 2
1. De grootte van de speciale bijdragen voor de verschillende typen en categorieën schepen wordt op basis van 70 tot 115 % van onderstaande tarieven bepaald:
- Droge ladingschepen:
- motorvrachtschepen: 120 EUR/ton,
- vrachtduwbakken: 60 EUR/ton,
- sleepvrachtschepen: 43 EUR/ton,
- Tankschepen:
- motortankschepen: 216 EUR/ton,
- tankduwbakken: 108 EUR/ton,
- sleeptankschepen: 39 EUR/ton.
- Duwboten:
180 EUR/kW, met een lineaire verhoging tot 240 EUR/kW voor een motorvermogen van 1000 kW of meer.
2. - Voor schepen met een laadvermogen van minder dan 450 ton worden de maximumtarieven van de in lid 1 bedoelde speciale bijdragen verlaagd met 30 %.
- Voor schepen met een laadvermogen van 450 tot 650 ton worden de maximumtarieven van de speciale bijdragen verlaagd met 0,15 % voor elke ton dat het laadvermogen van het schip minder dan 650 ton bedraagt.
- Voor schepen met een laadvermogen van 650 tot 1650 ton worden de maximumtarieven van de speciale bijdragen lineair verhoogd van 100 tot 115 %; voor schepen met een laadvermogen van meer dan 1650 ton worden de maximumtarieven van de speciale bijdragen gehandhaafd op 115 %.
3. (…)
"OUD VOOR NIEUW"-VERHOUDINGEN
Artikel 4
Met ingang van 29 april 1999 geldt voor het in de vaart brengen van schepen de in artikel 4, lid 1, van Verordening (EG) nr. 718/1999 vermelde voorwaarde:
1. Voor droge ladingschepen wordt de verhouding vastgesteld op 0,6:1 (verhouding tussen de oude en de nieuwe tonnage).
2. Voor tankschepen wordt de verhouding vastgesteld op 0,90:1.
3. Voor duwboten wordt de verhouding vastgesteld op 0,25:1."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante heeft op 19 maart 1999 opdracht gegeven tot de bouw van het motorschip "B".
- Appellante heeft de "B" op 8 augustus 2001 in de vaart gebracht. Het schip heeft een laadvermogen van 2843,500 ton.
- Bij besluit van 25 september 2001 heeft verweerder appellante een speciale bijdrage van ƒ 518.937,00 opgelegd. Op dit bedrag werd ƒ 408.439,00 in mindering gebracht als compensatiewaarde van gesloopte schepen, zodat voor appellante te betalen bleef ƒ 110.498,00.
- Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 10 oktober 2001 bezwaar gemaakt.
- Bij brief van 30 december 2002 heeft verweerder appellante bericht dat op de vordering van € 50.141,81 een bedrag van € 50.167,00 in mindering wordt gebracht als compensatiewaarde voor een gesloopt schip, zodat een tegoed aan compensatiewaarde droge lading resteert van € 25,19.
- Op 6 november 2003 is appellante omtrent het bezwaar gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het nadere besluit van 18 november 2004
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het besluit van 25 september 2001, zoals gewijzigd op 30 december 2002, gehandhaafd. Verweerder heeft de bezwaren ongegrond verklaard.
Bij het besluit van 18 november 2004 heeft verweerder de op appellante rustende verplichtingen nader berekend. Anders dan in het besluit van 13 juli 2004 heeft hij van de gesloopte schepen niet hun compensatiewaarde in aanmerking genomen en dit in aftrek gebracht van de te betalen bijdrage, maar heeft hij de gesloopte tonnen in aftrek gebracht van de in de vaart gebrachte tonnage. Resultaat van de berekening is dat appellante nog een tegoed heeft aan compenserende tonnage (motorvrachtschepen) van 156,882 ton.
4. Het standpunt van appellante
Appellante handhaaft, ook na kennisneming van het besluit van 18 november 2004, haar grieven tegen de oplegging van de oud-voor-nieuwverplichtingen. Zij acht deze in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel. Daartoe voert zij aan dat op het moment dat zij de opdracht tot de bouw van de "B" gaf, vaststond dat de toen bestaande oud-voor-nieuwregeling van Verordening (EEG) nr. 1101/89 van de Raad op 28 april 1999 zou komen te vervallen en dat zij er op mocht vertrouwen dat er geen nieuwe regeling voor in de plaats zou komen. De nieuwe Raadsverordening kan volgens appellante niet worden toegepast op schepen die al in aanbouw waren op het moment dat de verordening werd vastgesteld.
Appellante betwist de bevoegdheid van verweerder om speciale bijdrage in een fonds te doen storten, aangezien ten tijde van het in de vaart brengen van de "B" nog geen fonds bestond.
Voorts stelt appellante zich op het standpunt dat, als al oud-voor-nieuwverplichtingen gelden, ten onrechte een oud-voor-nieuwverhouding van 0,6:1 is toegepast. Appellante is van mening dat de verhouding inmiddels tot nul is teruggebracht en dat zij op zijn minst mocht verwachten dat de verhouding op 8 augustus 2001 afgerond 0,4:1 zou zijn.
Appellante heeft verder aangevoerd dat verweerder als compensatiewaarde van het gesloopte motorvrachtschip "C" ten onrechte 720,020 ton heeft genomen, terwijl eerder was beslist dat het schip 738 compensatietonnen had. Ook voor de andere gesloopte motorvrachtschepen moeten hogere compensatiewaardes worden vastgesteld, gebaseerd op een tarief van € 120 per ton.
Appellante vordert ten slotte vergoeding van de schade die zij heeft geleden als gevolg van het feit dat de oud-voor-nieuwverplichtingen primair geheel ten onrechte en subsidiair te hoog zijn opgelegd.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College verwerpt het betoog van appellante dat zij erop mocht vertrouwen dat de oud-voor-nieuwregeling van Verordening (EEG) nr. 1101/89, die op 28 april 1999 afliep, niet door een nieuwe verordening met gelijksoortige verplichtingen zou worden opgevolgd. Het College verwijst hiervoor naar paragraaf 5.2 van zijn uitspraak van 25 februari 2005 (AWB 03/1180, www.rechtspraak.nl, LJN AT1035).
5.2 Ook voor de verwerping van het betoog inzake de bevoegdheid van verweerder wordt verwezen naar de genoemde uitspraak, in het bijzonder naar paragraaf 5.3 daarvan.
5.3 Hetzelfde geldt voor het betoog van appellante dat zij mocht verwachten dat de oud-voor-nieuwverhouding op 8 augustus 2001 op 0,4:1 zou zijn vastgesteld. Het College verwijst naar paragraaf 5.4 van de genoemde uitspraak. Naar aanleiding van hetgeen appellante ter zitting heeft betoogd, volstaat het College ermee te verduidelijken dat met name uit de zesde overweging van de preambule van de Raadsverordening blijkt dat de voorwaarden op een soepele wijze naar gelang van de ontwikkelingen op de markt kunnen variëren en dat een geleidelijke afbouw wordt voorzien. Mede gelet op de diverse door het College geciteerde taalversies heeft het College hieruit afgeleid dat de Commissie langs lijnen van geleidelijkheid tot een afbouw van de verhoudingen diende te komen, waarbij rekening kon worden gehouden met ontwikkelingen op de verschillende deelmarkten. Dit is niet verenigbaar met de interpretatie dat de tussenstappen steeds exact even groot moeten zijn en dat de marktdeelnemers zoals appellante op dergelijke tussenstappen mochten vertrouwen.
5.4 Appellante heeft tevergeefs aangevoerd dat verweerder de compensatiewaardes van de gesloopte schepen anders zou moeten berekenen dan hij in het besluit van 18 november 2004 heeft gedaan. Wat betreft de "C" heeft verweerder er terecht op gewezen dat aan de betreffende mededeling in een brief van verweerder, anders dan aan een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), geen doorslaggevende waarde kan worden toegekend. De berekening van verweerder ten aanzien van de gesloopte tonnages van de "C" en de andere twee schepen is overeenkomstig hetgeen de Commissieverordening bepaalt (zie de uitspraak van het College van 15 oktober 2003, AWB 02/1763, LJN: AN8972).
5.5 Het vorenstaande brengt mee dat de inhoudelijke bezwaren van appellante tegen de oplegging van oud-voor-nieuwverplichtingen ongegrond zijn en dat het besluit van 18 november 2004, waarbij de verplichtingen nader zijn vastgesteld, in stand kan blijven. Het beroep, dat ingevolge artikel 6:19 van de Awb mede tegen laatstgenoemd besluit gericht geacht wordt, dient in zoverre ongegrond te worden verklaard.
5.6 Uit het besluit van 18 november 2004 blijkt dat verweerder het bestreden besluit van 13 juli 2004 niet langer onverkort handhaaft. Het beroep tegen dat besluit moet derhalve gegrond worden verklaard en dat besluit moet worden vernietigd, nu appellante stelt daarbij belang te hebben aangezien zij als gevolg van dat besluit schade heeft geleden, hetgeen niet onaannemelijk is. Gelet op het in stand gebleven besluit van 18 november 2004 behoeft verweerder niet opnieuw op het bezwaar te beslissen.
5.7 Het College acht termen aanwezig verweerder met toepassing van artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de proceskosten aan de zijde van appellante. Deze kosten worden op voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 644 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een wegingsfactor 1, ad € 322 per punt).
5.8 Appellante heeft het College verzocht verweerder te veroordelen in de schade die zij als gevolg van het vernietigde besluit van 13 juli 2004 heeft geleden. Het College kan de omvang van deze schade, die er vermoedelijk met name in bestaat dat appellante meer tonnage met het oog op de sloop heeft aangekocht dan zij zou hebben gedaan wanneer de oud-voor-nieuwverplichtingen aanstonds op de juiste wijze waren vastgesteld, thans niet vaststellen. Ter voorbereiding van een nadere uitspraak daarover zal het College, met toepassing van het bepaalde in artikel 8:73, tweede lid, van de Awb, het onderzoek heropenen. Daarbij zullen partijen eerst gedurende enige tijd in de gelegenheid worden gesteld in onderling overleg tot een oplossing van dit geschil te geraken. Tenzij het geschil op die wijze kan worden opgelost en het verzoek derhalve wordt ingetrokken, zal de behandeling plaatsvinden op een nader op verzoek van de meest gerede partij te bepalen zitting van het College.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep tegen het besluit van 13 juli 2004 gegrond;
- vernietigt dat besluit;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 18 november 2004 ongegrond;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 644 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro),
onder aanwijzing van de Staat der Nederlanden als rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden;
- bepaalt dat de Staat aan appellante het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 273 (zegge:
tweehonderddrieënzeventig euro) vergoedt;
- heropent het onderzoek ter voorbereiding van een nadere uitspraak over de omvang van de aan appellante te vergoeden
schade.
Aldus gewezen door mr. J.A. Hagen, in tegenwoordigheid van mr. M.B.L. van der Weele als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 28 september 2005.
w.g. J.A. Hagen w.g. M.B.L. van der Weele