Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 04/395 en 04/396 27 september 2005
16500 Wet herstructurering varkenshouderij
Uitspraak in de zaken van:
1. A, te X, en
2. B en C, beiden te Y,
appellanten,
gemachtigde: ing. H.J. Geling, werkzaam bij Agrarisch Advies- en bemiddelingsbureau Geling te Oploo,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. F. Nijnuis, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen (voorheen: Bureau Heffingen) te Assen.
1. De procedure
Appellanten hebben bij brieven van 11 mei 2004, bij het College binnengekomen op diezelfde datum, beroep ingesteld tegen twee besluiten van verweerder van 1 april 2004. Het beroep van appellant sub 1 tegen het ten aanzien van hem genomen besluit is geregistreerd onder nr. AWB 04/396. Het beroep van appellanten sub 2 tegen het ten aanzien van hen genomen besluit is geregistreerd onder nr. AWB 04/395.
Bij die besluiten heeft verweerder de bezwaren van appellanten tegen de aan hen toegezonden overzichten van hun bedrijfssituaties in verband met mestproductierechten en varkensrechten, gedateerd 20 december 2000, niet-ontvankelijk verklaard.
Bij brieven van 10 juni 2004 hebben appellanten de gronden van de beroepen ingediend.
Bij brieven van 6 juli 2004 heeft verweerder verweerschriften en de op de zaken betrekking hebbende stukken ingediend.
Op 8 februari 2005 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten hebben toegelicht. Appellanten A en C zijn in persoon verschenen.
Bij beslissing van 16 maart 2005 heeft het College het onderzoek in de zaken heropend en verweerder verzocht schriftelijk te reageren op hetgeen in die beslissing is overwogen.
In de beslissing is onder andere overwogen:
“De tekst van artikel 20 Whv en de toelichting in de Nota van Wijziging daarop zouden erop kunnen wijzen dat artikel 20 Whv in zijn geheel niet van toepassing is indien het gaat om overdracht van een heel bedrijf aan een persoon waarmee bloed- of aanverwantschap in de eerste graad bestaat, zoals in het onderhavig geval van overdracht van het gehele bedrijf door de vader, A, aan zijn zonen, B en C. Weliswaar heeft verweerder dienaangaande ter zitting geopperd dat de wetgever wellicht heeft bedoeld dat het vierde lid van artikel 20 Whv alleen een uitzondering maakt op het tweede en het derde lid van dit artikel, doch dit is niet onderbouwd. De tekst van de wet noch de toelichting daarop lijken daarvoor aanknopingspunten te bieden.
Het vorenstaande roept de vraag op of voor het verkrijgen van aanspraak op het varkensrecht van een overgedragen bedrijf de registratie van de in artikel 20, eerste lid, Whv bedoelde gezamenlijke kennisgeving bepalend is. Daarmee hangt vervolgens samen of de registratie van die kennisgeving is gericht op rechtsgevolg, waarvan het al dan niet aanmerken van die registratie als een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb afhankelijk is. Het eventuele rechtsgevolg lijkt immers juist te moeten worden afgeleid uit de bepalendheid van de registratie voor de aanspraak op het varkensrecht. Hoewel één en ander (ook) zou leiden tot niet-ontvankelijkverklaring van de bezwaren, zou dit om andere redenen geschieden dan die door verweerder zijn gegeven, zodat voor de beoordeling van de beroepen van belang is hieromtrent duidelijkheid te verkrijgen.”
Bij brief van 6 april 2005 heeft verweerder zijn reactie aan het College doen toekomen.
Bij brief van 11 mei 2005 hebben appellanten hierop gereageerd.
Op 13 september 2005 zijn de zaken opnieuw ter zitting behandeld, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten wederom hebben toegelicht. Appellanten A en C zijn in persoon verschenen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In artikel 20 van de Wet herstructurering varkenshouderij (hierna: Whv) is het volgende bepaald:
“1 In geval van overdracht van een bedrijf kan een verkrijger van het bedrijf eerst aanspraak maken op het varkensrecht van dat bedrijf, vanaf het tijdstip van registratie door het Bureau Heffingen van de door de vervreemder en de verkrijger van het bedrijf gezamenlijk gedane kennisgeving van overgang van het varkensrecht.
2. Op het tijdstip van registratie van de kennisgeving worden het varkensrecht en het fokzeugenrecht verminderd met:
- 40%, indien de kennisgeving in 1998 wordt gedaan;
- 60%, indien de kennisgeving in 1999 wordt gedaan;
- 25%, indien de kennisgeving na 1999 wordt gedaan.
3. De artikelen 18, eerste lid, en 19, eerste lid, onderdeel c, zijn op de kennisgeving en registratie, bedoeld in het eerste lid, van overeenkomstige toepassing. Indien de kennisgeving niet binnen drie maanden na de overdracht is gedaan, komt het varkensrecht te vervallen.
4. Dit artikel is niet van toepassing op een overdracht aan een persoon waarmee bloed- of aanverwantschap in de eerste graad bestaat en evenmin op een overdracht krachtens erfrecht of huwelijksvermogensrecht.”
In de Nota van Wijziging (TK 1997-1998, 25 746, nr. 24) van het oorspronkelijke wetsvoorstel inzake de Whv is ter toelichting op de wijziging van artikel 18 (thans: artikel 20) van het wetsvoorstel onder andere het volgende vermeld:
“Artikel 18 van het wetsvoorstel voorzag in de huidige redactie reeds in het vervallen van de op een bedrijf rustende varkensrechten, indien dat bedrijf in zijn geheel wordt overgedragen en niet binnen drie maanden kennisgeving van de overdracht bij het Bureau Heffingen is gedaan. Eerst na registratie van de kennisgeving door het Bureau Heffingen kan door degene die het bedrijf heeft verworven aanspraak worden gemaakt op het varkensrecht. Deze voorziening werd in eerste instantie opgenomen in verband met het feit dat daarmee een aangrijpingspunt voor met name het Varkensbesluit wordt geboden om ook op deze bedrijven - vanaf het tijdstip van registratie - zonder overgangstermijn de strengste welzijnseisen van toepassing te laten worden. Voorzien was uitsluitend in een uitzondering voor overgang van het bedrijf ingevolge het erfrecht of huwelijksvermogensrecht. Met de onderhavige wijziging wordt deze uitzondering uitgebreid met bedrijfsoverdrachten binnen familieverband, tot in de eerste graad van bloed- of aanverwantschap. De wijziging strekt ertoe de gevolgen van de herstructurering voor gezinsbedrijven te verzachten. Door de wijziging zal de bedrijfsopvolger binnen de familie, de zoon of dochter, niet worden gedwongen versneld investeringen in voorzieningen op het vlak van welzijn te doen. Voor de bedrijfsopvolger gelden de reguliere - aangescherpte - overgangstermijnen van het Varkensbesluit. Het belang van deze uitzondering is nog groter geworden nu met de onderhavige wijziging tevens wordt geregeld dat ook bij overdracht van gehele bedrijven die ter pleke worden voortgezet de varkensrechten worden afgeroomd. Dit ter vergroting van het effect op de omvang van de varkensstapel in Nederland. Zonder een dergelijke voorziening bestaat bovendien het gevaar dat varkenshouders die willen uitbreiden ter voorkoming van de afroming geen afzonderlijke varkensrechten verwerven maar gehele bedrijven die zij naast hun bestaande bedrijf gaan exploiteren. Een dergelijke ontwikkeling zou strijdig zijn met het streven van de regering om te komen tot meer gesloten bedrijven.”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaken de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant sub 1 exploiteerde een veehouderij op de locatie P te Y.
- Op 31 december 1998 heeft Bureau Heffingen een formulier “Overdracht van een heel bedrijf 1998” ontvangen, waarmee appellanten melding maakten van de overdracht per 31 december 1998 van het bedrijf van appellant sub 1 aan zijn beide zoons, appellanten sub 2. Uit het formulier blijkt onder andere dat appellanten niet akkoord gaan met het voor het bedrijf bij Bureau Heffingen geregistreerde aantal varkensrechten.
- Het formulier is een aantal malen ter aanvulling/correctie aan appellanten teruggestuurd en opnieuw ingediend. Appellanten hebben uiteindelijk in hun melding vastgehouden aan het aantal varkensrechten (700 verhandelbare niet-fokzeugenrechten) waarop volgens hen aanspraak bestaat.
- Bij brieven van 20 december 2000 heeft Bureau Heffingen aan appellant sub 1, respectievelijk appellanten sub 2 een overzicht bedrijfssituatie toegezonden. Daarin is voor appellant sub 1 vermeld dat geen varkensrechten meer zijn geregistreerd en voor appellanten sub 2 dat 513 verhandelbare niet-fokzeugenrechten zijn geregistreerd.
- Bij brief van 26 januari 2001 hebben appellanten bezwaar gemaakt tegen beide bedrijfsoverzichten.
- Bij de bestreden besluiten heeft verweerder de bezwaren van appellanten niet-ontvankelijk verklaard.
3. Het standpunt van verweerder
Blijkens de bestreden besluiten, zoals toegelicht in de verweerschriften, is verweerder van mening dat de bezwaren niet zozeer zijn gericht tegen de registratie van de bedrijfsoverdracht en als gevolg daarvan de overgang van varkensrechten, maar tegen de hoogte van het varkensrecht zoals dat bij inwerkingtreding van de Whv per 1 september 1998 voor het bedrijf uit de wet voortvloeide. Een besluit tot registratie van een overgang van varkensrechten is weliswaar een voor bezwaar ingevolge de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) vatbare beslissing, maar de registratie van de hoeveelheid varkensrechten is dat uitdrukkelijk niet, nu deze rechten rechtstreeks voortvloeien uit de Whv. Mitsdien is verweerder van mening dat tegen de aangevochten registratiebeslissingen geen bezwaar ingevolge de Awb open stond, zodat de door appellanten ingediende bezwaren niet-ontvankelijk dienden te worden verklaard.
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten zijn van mening dat hun bezwaren ten onrechte niet-ontvankelijk zijn verklaard. Hiertoe hebben zij erop gewezen dat in het bedrijfsoverzicht ten behoeve van appellant sub 1 uitdrukkelijk is vermeld dat daartegen bezwaar kan worden gemaakt.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College verwijst naar zijn beslissing van 16 maart 2005 tot heropening van het onderzoek in de onderhavige zaken. In die beslissing is onder andere aan de orde gesteld of uit de omstandigheid dat in artikel 20, vierde lid, Whv is bepaald dat dit artikel niet van toepassing is op een overdracht aan een persoon waarmee bloed- of aanverwantschap in de eerste graad bestaat, voortvloeit dat de registratie van de kennisgeving van zodanige bedrijfsoverdracht - anders dan in het geval van een bedrijfsoverdracht die niet binnen de reikwijdte van dit artikellid valt - niet bepalend is voor het verkrijgen van aanspraak op het varkensrecht van het overgedragen bedrijf. In de naar aanleiding van de heropenings-beslissing gegeven reacties, alsook ter nadere zitting van het College hebben partijen hun visie hierop gegeven.
5.2 Gelet op de tekst van en toelichting bij het desbetreffende artikel is het College van oordeel dat in geval van een overdracht als bedoeld in artikel 20, vierde lid, Whv de aanspraak op het varkensrecht van het overgedragen bedrijf niet eerst overgaat door en vanaf het tijdstip van registratie van de gezamenlijke kennisgeving als bedoeld in het eerste lid van dit artikel. Hiertoe is in aanmerking genomen dat het varkensrecht in geval van overdracht van een bedrijf op grond van artikel 20, eerste lid, Whv in de regel weliswaar eerst na registratie van de kennisgeving van die overdracht overgaat, doch dat dit artikellid op grond van het vierde lid van dit artikel in geval van – onder meer – overdracht aan een bloed- of aanverwant in de eerste graad juist niet van toepassing is, waardoor de regel uitzondering lijdt. Eén en ander is bovendien in overeenstemming met bedoeling van de wetgever op dit punt. Uit het hiervoor in § 2.1 aangehaalde gedeelte van de toelichting op de Nota van wijziging van het oorspronkelijke wetsvoorstel inzake de Whv volgt dat de bedoelde uitzondering is opgenomen om te voorkomen dat door de keuze voor de registratie van de kennisgeving als moment van overgang van de aanspraak op het varkensrecht een aangrijpingspunt voor in het bijzonder het Varkensbesluit wordt geboden om zonder overgangstermijn de strengste welzijnseisen van toepassing te laten worden.
5.3 Uit het vorenstaande vloeit voort dat de registratie van de kennisgeving van de overdracht van een bedrijf aan een bloed- of aanverwant in de eerste graad geen besluit in de zin van artikel 1:3 Awb is. Deze registratie heeft immers - anders dan in het geval van een bedrijfsoverdracht die niet binnen de reikwijdte van artikel 20, vierde lid, Whv valt - niet als rechtsgevolg dat (eerst) daardoor de overgang van het varkensrecht wordt bewerkstelligd en evenmin enig ander rechtsgevolg.
5.4 De bij brieven van 20 december 2000 aan appellant sub 1, respectievelijk appellanten sub 2 verstrekte overzichten bedrijfssituatie zijn aan te merken als mededelingen van de naar aanleiding van hun gezamenlijke kennisgeving van bedrijfsoverdracht plaatsgevonden hebbende registraties van het varkensrecht, waarbij is vermeld dat het varkensrecht van appellant sub 1 nihil is en dat van appellanten sub 2 513 verhandelbare niet-fokzeugenrechten bedraagt, omdat het hier gaat om een overdracht aan bloedverwanten in de eerste graad, zijn beide registraties geen besluiten in de zin van artikel 1:3 Awb. Ook de mededeling hiervan kan niet worden gezien als een zodanig besluit.
De omstandigheid dat verweerder in het bedrijfsoverzicht ten behoeve van appellant sub 1 heeft vermeld dat daartegen bezwaar kan worden gemaakt - naar verweerder ter zitting van 8 februari 2005 te kennen heeft gegeven is overigens abusievelijk verzuimd een dergelijke vermelding ook op te nemen in het bedrijfsoverzicht ten behoeve van appellanten sub 2 - brengt niet met zich dat een bezwaarmogelijkheid bestaat waar de wet die uitsluit.
5.5 Gelet op het vorenstaande zijn de bezwaren van appellanten terecht niet-ontvankelijk verklaard. De motivering die verweerder hiervoor heeft gegeven, zoals toegelicht bij de verweerschriften, kan evenwel niet als juist worden aanvaard. Blijkens het verweer staat verweerder op het standpunt dat de bedrijfsoverzichten van 20 december 2000 weliswaar als besluiten in de zin van artikel 1:3 Awb moeten worden aangemerkt, doch dat de bezwaren niettemin niet-ontvankelijk zijn, aangezien zij in wezen zijn gericht tegen de hoogte van het varkensrecht zoals dat bij inwerkingtreding van de Whv per 1 september 1998 voor het bedrijf uit de wet voortvloeide. Deze motivering is niet in overeenstemming met hetgeen het College in het vorenstaande heeft overwogen.
Mitsdien zullen de beroepen gegrond worden verklaard en de bestreden besluiten worden vernietigd. Aangezien verweerder wel tot de juiste conclusie is gekomen en de bezwaren van appellanten als gezegd terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard, ziet het College aanleiding om, met toepassing van artikel 8:72, derde lid, Awb te bepalen dat de rechtsgevolgen van de te vernietigen besluiten in stand blijven.
5.6 Het College acht termen aanwezig verweerder met toepassing van artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de proceskosten aan de zijde van appellanten. De kosten voor de door Agrarisch Advies- en bemiddelingsbureau Geling verleende rechtsbijstand worden op voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 966,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, 0,5 punt voor het verstrekken van schriftelijke inlichtingen en 0,5 punt voor het verschijnen ter nadere zitting, wegingsfactor 1, een bedrag van € 322,-- per punt). De beide - samenhangende - zaken zijn hierbij beschouwd als één zaak. Overeenkomstig de overgelegde formulieren proceskosten zullen de door appellanten A en C gemaakte reiskosten ter gelegenheid van de zitting op 8 februari 2005 in de proceskostenveroordeling worden betrokken. Deze kosten worden op voet van het bepaalde in evengenoemd besluit vastgesteld op € 75,62 voor beide appellanten gezamenlijk.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten in stand blijven;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellanten tot een totaalbedrag van € 1.041,72 (zegge:
éénduizendéénenveertig euro en 72 eurocent) voor appellanten gezamenlijk, onder aanwijzing van de Staat der
Nederlanden (Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) als rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden (Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) aan appellanten het door hen
betaalde griffierecht ten bedrage van € 136,-- (zegge: éénhonderdzesendertig euro) voor appellant sub 1 en € 273,-- (zegge:
tweehonderddrieënzeventig euro) voor appellanten sub 2 gezamenlijk vergoedt.
Aldus gewezen door mr. B. Verwayen, mr. M.A. Fierstra en mr. J.L.W. Aerts, in tegenwoordigheid van mr. B. van Velzen, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 27 september 2005.
w.g. B. Verwayen w.g. B. van Velzen