Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 04/408 20 september 2005
11200 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren
Uitspraak in de zaak van:
A, te X, appellant,
gemachtigde: mr. A. Klaassen, advocaat te Utrecht,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. K.J. Oost, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 13 mei 2004, bij het College binnengekomen op 14 mei 2004, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 20 april 2004.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen brieven van 22 en 30 mei 2003.
Bij brief van 10 juni 2004 heeft appellant de gronden van het beroepschrift ingediend.
Bij brief van 28 juni 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 19 april 2005 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant en zijn gemachtigde zijn verschenen, alsmede de gemachtigde van verweerder. Partijen hebben bij die gelegenheid bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader toegelicht.
Bij brief van 3 mei 2005 heeft verweerder het College verzocht de uitspraak te verdagen om hem de gelegenheid te geven de mogelijkheid van een schikking te onderzoeken. Het College heeft te dien einde het onderzoek heropend. Nadat verweerder per brief van 27 juni 2005 had laten weten dat een schikking niet tot de mogelijkheden behoort, heeft het College het onderzoek gesloten.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: Gwd) bepaalt voor zover hier van belang:
"Artikel 21
1. Onze Minister besluit zo spoedig mogelijk tot het nemen van de door hem nodig geachte maatregelen tot bestrijding van een besmettelijke dierziekte.
Artikel 22
1. De in artikel 21 bedoelde maatregelen kunnen zijn:
(…)
g. het onschadelijk maken van gedode of gestorven, zieke en verdachte dieren, en van produkten en voorwerpen, die besmet zijn of ervan worden verdacht gevaar op te leveren voor verspreiding van smetstof;
h. het reinigen en ontsmetten van gebouwen, terreinen, bewaarplaatsen van mest en voorwerpen;
(…)
Artikel 86
1. Uit het Diergezondheidsfonds wordt aan de eigenaar een tegemoetkoming in de schade uitgekeerd, indien:
(…)
b. produkten en voorwerpen krachtens het bepaalde in artikel 22, eerste lid, onderdeel g, onschadelijk worden gemaakt;
c. maatregelen krachtens het bepaalde in artikel 22, tweede lid, onderdeel f en g, zijn toegepast."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij brief van 22 mei 2003 heeft verweerder aan appellant medegedeeld dat ter aanvulling van de reeds op grond van artikel 21 Gwd genomen maatregelen ter bestrijding en verdere voorkoming van het virus Aviaire Influenza (hierna: AI), het noodzakelijk is dat thans de pluimveemest op het bedrijf van appellant onschadelijk wordt gemaakt teneinde het gevaar van verspreiding van het virus zoveel mogelijk in te dammen. Voorts is gemeld dat de mest bij appellant zal worden opgehaald, alsmede dat daaraan voor appellant geen kosten zijn verbonden.
- Bij brief van 30 mei 2003 heeft verweerder appellant medegedeeld dat in aanvulling op de brief van 22 mei 2003 vanaf 2 juni aanstaande bij verschillende bedrijven de mest zal worden opgehaald door de firma B, waarover appellant afzonderlijk telefonisch zal worden benaderd. Voorts is medegedeeld dat in overleg met NOP en LTO is afgesproken dat individuele bedrijven voor de afvoer een eigen bijdrage moeten betalen van € 19,50 per ton voor de vaste mest.
- Bij brief van 27 juni 2003 heeft appellant bezwaar gemaakt tegen de brief van 30 mei 2003, alsmede voor zover nodig tegen de brief van 22 mei 2003.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de brief van 22 mei 2003 een besluit behelst in de zin van artikel 1:3 Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) voor zover daarbij is aangezegd dat op grond van artikel 22, eerste lid, onderdeel g, Gwd de mest onschadelijk moet worden gemaakt en daartoe dient te worden afgevoerd. Aangezien de grieven van appellant niet tegen deze aanzegging zijn gericht en ook overigens niet is gebleken dat de aanzegging onrechtmatig is, heeft verweerder de bezwaren van appellant, voor zover gericht tegen het in de brief van 22 mei 2003 vervatte besluit, ongegrond verklaard.
In de brief van 30 mei 2003 is melding gemaakt van een eigen bijdrage door de veehouder, welke bijdrage geen onderdeel uitmaakt van de in het besluit van 22 mei 2003 vervatte maatregel. Noch artikel 22 Gwd noch artikel 86 (en volgende) van die wet bieden een basis om een dergelijke bijdrage op te leggen. Bij het ontbreken van een publiekrechtelijke grondslag kan de bestreden financiële bijdrage niet als een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb worden gezien. Volgens verweerder heeft de eigen bijdrage een civielrechtelijk karakter. Tegen de mededeling in de brief van 30 mei 2003 kan dan ook geen bezwaar worden ingediend. Het bezwaar is om die reden in zoverre niet-ontvankelijk verklaard.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter onderbouwing van zijn beroep het volgende naar voren gebracht.
Het bezwaar is ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. In het kader van artikel 22, eerste lid, onderdeel g, Gwd heeft verweerder besloten om de maatregel te treffen tot het onschadelijk maken van de mest, alsmede dat de mest zonder kosten voor appellant zou worden afgevoerd.
De eigen bijdrage is geen privaatrechtelijke aangelegenheid. Onder verwijzing naar jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en het College heeft appellant als zijn mening te kennen gegeven dat het beoogde rechtsgevolg toch als publiekrechtelijk moet worden aangemerkt als de op een rechtsgevolg gerichte beslissing naar zijn aard of door wetsduiding een evident publieke taak is, ondanks dat een wettelijke bevoegdheid daartoe ontbreekt.
Er is geen sprake van een civielrechtelijke relatie tussen appellant en het mestverwerkingsbedrijf B. Dit bedrijf handelt in opdracht van de overheid en wordt ook door de overheid betaald.
Bovendien is de opgelegde eigen bijdrage vele malen hoger dan appellant doorgaans verschuldigd is voor de afvoer van mest. Hij heeft immers eenden en geen kippen gehouden.
Ter zitting heeft appellant gemeld dat het beroep niet is gericht tegen de ongegrondverklaring van zijn bezwaar tegen de brief van verweerder van 22 mei 2003.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Aan de orde is over de vraag of de brief van 30 mei 2005 en besluit in de zin van artikel 1:3 Awb behelst. Het College overweegt het volgende.
5.2 Als vermeld in de brief van 22 mei 2005 heeft verweerder een maatregel genomen als bedoeld in artikel 22, eerste lid, onder h, Gwd en bepaald dat de mest die zich bevond op het besmet verklaarde bedrijf van appellant onschadelijk moest worden gemaakt. Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting diende het onschadelijk maken te gebeuren door de mest te verzamelen op een centraal depot en het daar gedurende 120 dagen onder gecontroleerde omstandigheden te laten liggen totdat de mest virusvrij zou zijn. Om verdere verspreiding van de besmetting te voorkomen gebeurde het verzamelen van de mest door de mest te laten ophalen door gespecialiseerde bedrijven die voor dit werk over speciale voertuigen beschikten. Het besluit van 22 mei 2003 houdt tevens in dat voor het afvoeren van de mest geen kosten verschuldigd waren.
5.3 Bij brief van 30 mei 2005 is het besluit van 22 mei 2003 nader gepreciseerd doordat daarin is vermeld wanneer, op welke wijze en onder welke voorwaarden de maatregel van onschadelijk maken zou plaatsvinden. Met betrekking tot de kosten is verweerder teruggekomen van zijn eerdere opvatting dat de afvoer kosteloos zou zijn. Het College is, anders dan verweerder, van oordeel dat de brief van 30 mei 2003 moet worden beschouwd als een voortzetting van de besluitvorming die met de brief van 22 mei 2003 een aanvang had genomen, en dat het daarin vervatte is gericht op rechtsgevolg. Immers, in deze brief is een nadere invulling gegeven van de verplichtingen die bij besluit van 22 mei 2003 aan appellant waren opgelegd. Tevens is hem daarbij, zoals in § 5.4 nader uiteen wordt gezet, een financiële verplichting opgelegd. Aangezien de op 22 mei 2003 aangezegde en op 30 mei nader gepreciseerde maatregel is gebaseerd op de bevoegdheid die verweerder op grond van artikel 21 en 22 Gwd toekomt, houdt de brief van 30 mei 2003 een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb in. Verweerder heeft mitsdien het bezwaar, voor zover gericht tegen deze brief ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. Het beroep is derhalve gegrond en het bestreden besluit zal worden vernietigd.
5.4 Het College ziet aanleiding om de zaak zelf af te doen. De stelling van verweerder dat het aan de eigenaar van de pluimveehouderij was om zorg te dragen voor de uitvoering van de maatregel, dat de kosten daarvan dientengevolge voor zijn rekening dienden te komen en dat verweerder slechts faciliterend optrad, faalt, evenals de stelling dat verweerder enkel had medegedeeld wat in de branche omtrent de afvoer van de mest en de kosten daarvan was afgesproken. Zoals hiervoor in § 5.2 is vermeld, diende de afvoer van de mest te gebeuren onder streng gecontroleerde omstandigheden, teneinde verdere verspreiding van het AI-virus te voorkomen. Daartoe heeft verweerder gezorgd voor een gesloten systeem van afvoer van mest naar door verweerder ingerichte depots. Naar door appellant onweersproken is gesteld, werden de pluimveebedrijven alleen vrijgegeven als uit een ondertekend formulier was gebleken dat de mest door door verweerder met name genoemde gespecialiseerde bedrijven was opgehaald. Onder deze omstandigheden kan naar het oordeel van het College niet met vrucht worden gesteld dat het bepalen van de wijze van onschadelijk maken en van de voorwaarden waaronder dit moest gebeuren ter beoordeling van appellant stond. Als gevolg van het door gehanteerde systeem was appellant verplicht om mee te werken aan de afvoer en afzet op de wijze zoals door de minister bepaald en om de daaraan verbonden kosten te betalen.
5.5 De Gwd bepaalt in artikel 21 dat de minister maatregelen kan treffen ter bestrijding van besmettelijke dierziekten. Artikel 22 vermeldt welke maatregelen de minister kan nemen. In hoofdstuk VIII van de Gwd zijn bepalingen opgenomen met betrekking tot het opleggen van heffingen en het toekennen van schadevergoeding. In het onderhavige geval heeft verweerder aan appellant de verplichting opgelegd voor afvoer dan wel afzet van de mest een geldsom te betalen van € 19,50 per ton. Het opleggen van deze verplichting vindt, zoals ook verweerder in zijn beslissing op bezwaar heeft vermeld, geen grondslag in de Gwd, noch in enig ander toepasselijk algemeen verbindend voorschrift. Dientengevolge moet worden geoordeeld dat het besluit van 30 mei 2003 is genomen in strijd met de wet.
5.6 Het bezwaar, voor zover gericht tegen het besluit van 22 mei 2003, is terecht ongegrond verklaard. In zoverre is het beroep van appellant derhalve ongegrond.
5.7 Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen kan verweerder bij het opnieuw op het bezwaar van appellant te nemen besluit niet anders doen dan overgaan tot gegrondverklaring van het bezwaar, voor zover gericht tegen het besluit van 30 mei 2003, en tot herroeping van dit besluit. Het College ziet hierin aanleiding om, met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, Awb, zelf in de zaak te voorzien door te bepalen dat het bezwaar in zoverre gegrond is, en het primaire besluit van 30 mei 2003 te herroepen.
5.8 Het College ziet aanleiding om verweerder met toepassing van artikel 8:75, eerste lid Awb te veroordelen in de proceskosten van appellante, en kent overeenkomstig het Besluit proceskosten bestuursrecht één punt toe voor het beroepschrift en één punt voor het verschijnen ter zitting met wegingsfactor 1 per punt. Het verzoek om veroordeling in de kosten van de bezwaarprocedure wijst het College af, aangezien appellant daarom in bezwaar niet reeds heeft verzocht en het bestreden besluit daarop geen betrekking heeft.
6. De beslissing
Het College
- verklaart het beroep tegen het besluit van 30 mei 2003 gegrond;
- vernietigt het besluit van 20 april 2004, voor zover dat strekt tot niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar tegen het besluit
van 30 mei 2003;
- verklaart het bezwaar tegen het besluit van 30 mei 2003 alsnog gegrond;
- herroept het besluit van 30 mei 2003;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 644,-- (zegge: zeshonderdvierenveertig euro),
onder aanwijzing van de Staat als rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden;
- bepaalt dat de Staat aan appellant het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 136 (zegge: honderdzesendertig
euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. H.C. Cusell, mr. J.L.W. Aerts en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, in tegenwoordigheid van mr. P.M. Beishuizen als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 20 september 2005.
w.g. H.C. Cusell w.g. P.M. Beishuizen