Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 04/692 15 juli 2005
40010 Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie
Zuiver schadebesluit
Uitspraak in de zaak van:
Hendrix UTD B.V., te Boxmeer, appellante,
gemachtigde: mr. B.G. Jansen, advocaat te Arnhem,
tegen
het Productschap Diervoeder, verweerder,
gemachtigden: mr. E.R. Kleijwegt, mr. A. Franken en dr. L. Vellinga.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 19 augustus 2004, bij het College binnengekomen op 20 augustus 2004, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 13 juli 2004. Bij dit besluit heeft verweerder de bezwaren van appellante gericht tegen de besluiten van verweerder van 27 augustus 2003, 4 september 2003 en 5 september 2003 ongegrond verklaard.
Bij brief van 21 september 2004 heeft appellante de gronden van het beroep ingediend.
Bij brief van 16 november 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 18 januari 2005 heeft appellante nadere stukken toegestuurd.
Op 3 juni 2005 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waar de gemachtigden van partijen hun standpunten hebben toegelicht. Van de zijde van appellante is tevens A verschenen, werkzaam bij appellante.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Verordening PDV diervoeders 2003 is, voorzover hier van belang, het volgende bepaald:
" Artikel 8:3
1. Het is de ondernemer verboden de in bijlage IX genoemde diervoeders te bereiden waarin de daarbij genoemde ongewenste stoffen en producten voorkomen in een hoger gehalte dan in bijlage IX is vermeld.
(…)
Artikel 8:4
1. Het is de ondernemer verboden producten die bedoeld zijn voor het voederen van dieren, bij de bereiding van diervoeders te gebruiken, indien ze niet zuiver, niet deugdelijk en niet van gebruikelijke handelskwaliteit zijn en bij correct gebruik een gevaar kunnen opleveren voor de gezondheid van mens en dier of voor het milieu en de dierlijke productie ongunstig kunnen beïnvloeden.
2. In het bijzonder worden producten die bedoeld zijn voor het voederen van dieren niet geacht zuiver, deugdelijk en van gebruikelijke handelskwaliteit te zijn wanneer het gehalte aan ongewenste stoffen hoger is dan de in bijlage IX vastgestelde maximumgehalten.
(…)
Artikel 8:5
Het is de ondernemer verboden diervoeders waarin ongewenste stoffen en producten onderscheidenlijk voedermiddelen voorkomen respectievelijk voedermiddelen waarin ongewenste stoffen en producten voorkomen, in het verkeer te brengen die niet voldoen aan het bepaalde in paragraaf 8.1. "
In bijlage IX bij Hoofdstuk 8 van de Verordening PDV diervoeders 2003 is onder het opschrift "Maximumgehalten aan ongewenste stoffen in producten die bedoeld zijn voor het voederen van dieren" als ongewenste stof onder meer blauwzuur vermeld. Voor blauwzuur is voor het product "volledige diervoeders voor kuikens" een maximumgehalte van 10 mg/kg (ppm) vermeld.
In de Verordening PDV controle diervoedersector 2003 is, voorzover hier van belang, het volgende bepaald:
" Artikel 1
Deze verordening (…) verstaat (…) onder:
(…)
e. terbeschikkinghoudingsplicht: de plicht van de ondernemer om producten die bedoeld zijn voor het voederen van dieren een redelijke termijn ter beschikking van de secretaris te houden, teneinde controles te kunnen uitvoeren en maatregelen te kunnen treffen;
(…)
Artikel 5
1. Indien het vermoeden bestaat dat een partij producten die bedoeld zijn voor het voederen van dieren niet voldoet aan het bepaalde in hoofdstuk 8 van Verordening PDV diervoeders 2003, kan de secretaris namens het bestuur de ondernemer die over de partij beschikt, een terbeschikkinghoudingsplicht opleggen gedurende een daarbij vast te stellen redelijke termijn en op een aan te wijzen plaats, ten behoeve van uitvoering van nader onderzoek en in afwachting van de uitslag van dit onderzoek.
(…) "
In de Eerste Richtlijn 71/250/EEG van de Commissie van 15 juni 1971 betreffende de vaststelling van gemeenschappelijke analysemethoden voor de officiële controle van veevoeders (Pb L 155, blz. 13; hierna: de Richtlijn) is onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 1
De Lid-Staten schrijven voor dat de analysen voor de officiële controle van veevoeders ten aanzien van hun gehalten aan blauwzuur (…) geschieden volgens de in de bijlage bij deze richtlijn omschreven methoden. "
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante produceert onder meer voeder voor kuikens.
- Op 27 augustus 2003 heeft verweerder met toepassing van artikel 5 van de Verordening PDV controle diervoedersector 2003 aan appellante een terbeschikkinghoudingsplicht opgelegd voor het product aanvullend vleeskuikenvoeder recept 3161 Tarwix 3, met de productiedatum 23 juli 2003. In het besluit is vermeld dat verweerder via de Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees (hierna: RVV) het bericht heeft ontvangen dat volgens analyse van een monster van het product door het onderzoeksinstituut Rikilt het gehalte aan blauwzuur 52 mg/kg is, terwijl de norm 10 mg/kg is.
- Op 1 september 2003 heeft verweerder de terbeschikkinghoudingsplicht mondeling ingetrokken omdat appellante niet meer beschikte over voer van productiedatum 23 juli 2003.
- Bij besluit van 4 september 2003 heeft verweerder aan appellante opnieuw een terbeschikkinghoudingsplicht opgelegd, voor het product Tarwix 3 en de producten die dezelfde grondstoffen bevatten, omdat daarin een te hoog gehalte aan blauwzuur werd vermoed. In het besluit is verder vermeld dat appellante maatregelen moet nemen die ertoe leiden dat er geen diervoeders worden uitgeleverd met een verhoogd gehalte aan blauwzuur.
- Bij besluit van 5 september 2003 heeft verweerder, in aanvulling op het besluit van 4 september 2003, aan appellante maatregelen opgelegd, waaronder een terbeschikkinghoudingsplicht voor aanvullend pluimveevoeder Tarwix (productcodes 3158, 3161 en 3162) en kuikenvoeder (productcode 6110) van productiedatum 23 juli 2003 tot de datum van het besluit. In het besluit heeft verweerder onder meer vermeld dat, indien appellante aantoont dat genoemde producten aan het bepaalde van hoofdstuk 8 van de Verordening PDV diervoeders 2003 voldoen, verweerder de terbeschikkinghoudingsplicht kan intrekken.
- Bij besluit van 8 september 2003 heeft verweerder overwogen dat er geen reden is om de terbeschikkinghoudingsplicht van het aanvullend pluimveevoeder Tarwix (productcodes 3158, 3161 en 3162) en kuikenvoeder (productcode 6110) nog langer te handhaven. Reden daarvoor is dat appellante aangetoond heeft dat de voeders geproduceerd na 28 augustus 2003 voldoen aan het bepaalde in hoofdstuk 8 van de Verordening PDV diervoeders 2003.
- Bij brief van 7 oktober 2003 heeft appellante een bezwaarschrift ingediend tegen de besluiten van 27 augustus, 4, 5 en 8 september 2003.
- Bij brief van 13 november 2003 heeft appellante haar bezwaarschrift nader gemotiveerd.
- Op 14 april 2004 is een hoorzitting gehouden.
- Vervolgens heeft verweerder op 13 juli 2004 het bestreden besluit genomen.
3. Het standpunt van verweerder
Bij het bestreden besluit heeft verweerder - kort weergegeven - het volgende overwogen. De drie besluiten waarbij verweerder de terbeschikkinghoudingsplichten heeft opgelegd, waren gebaseerd op onderzoek volgens de geaccrediteerde analysemethode die de Europese Commissie in de Richtlijn heeft voorgeschreven. Achteraf bleek dat de voorgeschreven analysemethode in dit geval tot vals-positieve uitslagen leidde en dat van verontreiniging door blauwzuur geen sprake kan zijn geweest. Niettemin meent verweerder dat hij de terbeschikkinghoudingsplichten destijds mocht opleggen vanwege de toen bestaande vermoedens van verontreiniging door blauwzuur. Op dat moment mocht hij aan het belang van voorkoming van gevaar voor de gezondheid van mens en dier of voor het milieu een groter gewicht toekennen dan aan het belang van beperking van schade die het treffen van maatregelen voor appellante meebracht, aldus verweerder. Dat de belangen, die verweerder met het opleggen van de terbeschikkinghoudingsplichten beoogde te dienen, achteraf niet in gevaar bleken te zijn, maakt verweerder niet schadeplichtig.
In aanvulling hierop heeft verweerder in het verweerschrift naar voren gebracht dat het bestreden besluit er niet aan in de weg staat dat appellante haar eventuele schade via de burgerlijke rechter verhaalt.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft in het beroepschrift voorop gesteld dat zij de schade die zij meent te hebben geleden, via de burgerlijke rechter wil verhalen. Zij heeft het College daarom uitdrukkelijk verzocht in dit geding geen oordeel te geven over het schade-aspect.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit aangevoerd dat verweerder ten onrechte niet heeft beslist op het bezwaar gericht tegen het besluit van 8 september 2003. Zij heeft in het beroepschrift verder gesteld dat verweerder er ten onrechte van uitging dat haar producten te hoge gehaltes blauwzuur bevatten, aangezien de bevindingen waren gebaseerd op een analysemethode waarvan verweerder wist dat deze ondeugdelijk was. Nu het vermeende te hoge gehalte aan blauwzuur niet leidde tot verhoogde mortaliteit, vergiftigingsverschijnselen en een verminderde productiviteit bij de dieren, had verweerder volgens appellante eerst een contra-analyse moeten uitvoeren alvorens de terbeschikkinghoudingsplichten op te leggen. Appellante heeft er daarbij op gewezen dat er geen gevaar voor de volksgezondheid was, omdat overdracht van blauwzuur van dier naar mens niet mogelijk was. Appellante heeft verder gewezen op de - naar haar mening onrechtmatige - handelwijze van verweerder, nadat het besluit van 8 september 2003 was genomen.
Ter zitting heeft appellante in de eerste plaats aangevoerd dat haar beroep niet-ontvankelijk is, dan wel dat haar bezwaar niet-ontvankelijk verklaard had moeten worden, aangezien de besluiten van 27 augustus, 4 en 5 september 2003 niet meer gelden. Subsidiair heeft appellante ter zitting betoogd dat het bestreden besluit vernietigd dient te worden, teneinde haar vordering tot schadevergoeding bij de burgerlijke rechter veilig te stellen. Zij heeft ter zitting gesteld dat verweerder met de intrekking van de terbeschikkinghoudingsplichten de onrechtmatigheid ervan heeft erkend. Door geen schadevergoeding toe te kennen, heeft verweerder met het treffen van de maatregelen onrechtmatig gehandeld, aldus appellante. Appellante heeft ter zitting ook betoogd dat verweerder in strijd met de Verordening PDV controle diervoedersector 2003 geen redelijke termijn heeft verbonden aan de terbeschikkinghoudingsplichten, en dat verweerder maatregelen heeft opgelegd waartoe hij krachtens die Verordening niet bevoegd was. Meer subsidiair heeft appellante ter zitting betoogd dat, indien het College de besluiten van 27 augustus, 4, 5 en 8 september 2003 rechtmatig oordeelt, het College haar met toepassing van artikel 8:73, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) nadeelcompensatie dient toe te kennen.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Ten aanzien van de omvang van het geding overweegt het College dat appellante, zij het in wisselende bewoordingen, gedurende de bezwaarprocedure bij herhaling te kennen heeft gegeven de schade die zij stelt te hebben geleden langs civielrechtelijke weg te willen verhalen. Ter uitvoering van dat voornemen heeft appellante verweerder bij afzonderlijke brief van 7 oktober 2003 aansprakelijk gesteld en verweerder vervolgens voor de burgerlijke rechter gedagvaard op grond van het plegen van een onrechtmatige daad, welke procedure op dit moment nog loopt.
Mitsdien leest het College, anders dan verweerder, in het bezwaarschrift van 7 oktober 2003 niet een aanvraag om toekenning van schadevergoeding en blijft de beslissing van verweerder beperkt tot het oordeel over de rechtmatigheid van de besluiten tot oplegging van de terbeschikkinghoudingsplichten.
5.2 Over het door appellante aan de orde gestelde ontbreken van procesbelang bij de beoordeling van haar beroep, oordeelt het College als volgt. Appellante heeft bij de burgerlijke rechter een geding aangespannen om de door haar gestelde schade, veroorzaakt door de besluiten van 27 augustus, 4, 5 en 8 september 2003, te verhalen. Gelet hierop kan appellante enig belang bij een oordeel van het College over het bestreden besluit niet worden ontzegd, aangezien dat oordeel van invloed zou kunnen zijn op de uitkomst van het geding bij de burgerlijke rechter. Anders dan appellante meent, volgt uit artikel 6:19, derde lid, Awb niet, dat het College de rechtmatigheid van de besluiten van 27 augustus, 4 en 5 september 2003 niet meer zou kunnen beoordelen. Ingevolge deze bepaling is vernietiging van een besluit immers wel mogelijk als de indiener van het beroep - zoals in dit geval - belang heeft bij die vernietiging, ook al is het besluit ingetrokken. Bovendien wordt door appellante uit het oog verloren dat de besluiten van 27 augustus, 4 en 5 september 2003 niet zijn ingetrokken; rechtens hebben zij hun gelding gehouden tot 8 september 2003; eerst met ingang van die datum zijn de opgelegde maatregelen beëindigd. Het College ziet daarom geen reden om het beroep van appellante niet-ontvankelijk te verklaren wegens het ontbreken van procesbelang. Evenmin kan worden geoordeeld dat verweerder het bezwaar van appellante niet-ontvankelijk had dienen te verklaren.
5.3 Wat betreft het betoog van appellante dat verweerder in het bestreden besluit niet heeft beslist op het bezwaar, voorzover gericht tegen het besluit van 8 september 2003, oordeelt het College als volgt.
Appellante heeft in het bezwaarschrift van 7 oktober 2003 vermeld dat zij bezwaar maakte tegen onder andere het besluit van 8 september 2003. Ook in de brief van appellante van 13 november 2003, waarbij zij de gronden van het bezwaar heeft aangevuld, heeft appellante het besluit van 8 september 2003 genoemd. Uit het bestreden besluit moet worden opgemaakt dat verweerder beoogd heeft het bezwaar in zijn geheel, dus ook voorzover het zich richtte tegen het besluit van 8 september 2003, ongegrond te verklaren.
Het College stelt vast dat appellante de gronden van haar bezwaar in de brief van 13 november 2003 heeft toegespitst op de besluiten van 27 augustus, 4 en 5 september 2003 en niet heeft onderbouwd waarom verweerder terug zou moeten komen van het besluit van 8 september 2003, waarbij verweerder de terbeschikkinghoudingsplicht juist conform de wens van appellante had ingetrokken. Gelet hierop kan niet worden geoordeeld dat verweerder, door in het bestreden besluit niet uitdrukkelijk in te gaan op de rechtmatigheid van het nemen van het besluit van 8 september 2003, in strijd met zijn motiveringsplicht heeft gehandeld.
5.4 Appellante heeft voor het eerst ter zitting van het College de rechtmatigheid aan de orde gesteld van de aanvullende in de besluiten van 27 augustus, 4 en 5 september 2003 opgelegde maatregelen. Uit het oogpunt van een goede procesorde acht het College het niet aanvaardbaar dat appellante het tot de rechtmatigheid van de terbeschikkinghoudingsplichten beperkte geding in dit stadium van de procedure nog met deze grief wil uitbreiden. Voor haar handelwijze heeft appellante geen rechtvaardiging aangevoerd. Mitsdien zal het College op deze grief geen acht slaan.
5.5 Het College overweegt als volgt aangaande de door appellante betwiste bevoegdheid om de terbeschikkinghoudingsplichten op te leggen.
Anders dan appellante heeft betoogd, is verweerder volgens artikel 5 van de Verordening PDV controle diervoedersector 2003 reeds bij een vermoeden van contaminatie met blauwzuur van de diervoeders bevoegd om een terbeschikkinghoudingsplicht op te leggen. Derhalve dient te worden beoordeeld of ten tijde van het nemen van de besluiten van 27 augustus, 4 en 5 september 2003 het vermoeden gerechtvaardigd was dat het kuikenvoer een te hoog gehalte aan blauwzuur bevatte. Dat, achteraf gebleken, de uitkomst van de analyses onbetrouwbaar was, maakt het opleggen van de terbeschikkinghoudingsplichten niet onrechtmatig.
Verweerder heeft voorafgaand aan het nemen van de besluiten van 27 augustus, 4 en 5 september 2003 veelvuldig grondstofmonsters genomen en zich vervolgens verlaten op de uitkomsten van analyses die waren uitgevoerd overeenkomstig de Richtlijn. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat verweerder op dat moment niet van de juistheid van de voorgeschreven analysemethode mocht uitgaan: het betoog dat verweerder al eerder op de hoogte zou zijn geweest van de ondeugdelijkheid van de methode, overtuigt geenszins. Aangezien er op dat moment (nog) geen reden was om de analyseresultaten in twijfel te trekken, kon verweerder daaraan in redelijkheid het vermoeden van de aanwezigheid van ongewenste stoffen in het kuikenvoer ontlenen. Mitsdien was verweerder bevoegd om met toepassing van artikel 5, eerste lid, van de Verordening PDV controle diervoedersector 2003 de terbeschikkinghoudingsplichten op te leggen.
5.6 Vervolgens dient te worden beoordeeld of verweerder in redelijkheid van die bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken.
De Verordening PDV diervoeders 2003 heeft tot doel verontreiniging van diervoederproducten met ongewenste stoffen die een potentieel gevaar opleveren voor de gezondheid van mens en dier te voorkomen. Met de in de besluiten van 27 augustus, 4 en 5 september 2003 aan appellante opgelegde verplichting de charges diervoeder, waarvan het vermoeden bestond dat deze onaanvaardbaar hoge gehaltes aan blauwzuur bevatten, voorlopig ter beschikking te houden, heeft verweerder niet meer gedaan dan uitvoering te geven aan de in artikel 5 van de Verordening PDV controle diervoedersector 2003 gegeven mogelijkheid om nader onderzoek te doen, alvorens tot het treffen van verdergaande maatregelen ten aanzien van deze diervoederproducten zou worden besloten. Dat verweerder hiermee de grenzen van de hem toekomende bevoegdheid te buiten is gegaan, kan niet worden staande gehouden. Gezien het belang van het voorkomen van verontreiniging van diervoederproducten met ongewenste stoffen en in aanmerking genomen dat bij een vermoeden van verontreiniging snel moet kunnen worden opgetreden, was het afwachten van het optreden van vergiftigingsverschijnselen bij de kuikens, zoals appellante heeft voorgesteld, niet aangewezen. Het betoog van appellante dat verweerder meer gegevens over de analyses aan appellante ter beschikking had moeten stellen dan hij met de vermelding van de diverse uitslagen heeft gedaan, kan niet slagen. Appellante heeft niet aangegeven welke gegevens verweerder precies aan haar ter beschikking had moeten stellen, noch welke invloed die gegevens gehad zouden kunnen hebben op de rechtmatigheid van de besluiten van 27 augustus, 4 en 5 september 2003, die vanwege de betrokken belangen naar hun aard op zeer korte termijn moesten worden genomen. Appellante heeft niet aangevoerd dat het ontbreken van die gegevens haar heeft belet om contra-analyses uit te voeren, noch is het College daarvan gebleken.
De stelling van appellante, dat verweerder de besluiten niet mocht nemen zonder haar te compenseren voor de schade die zij als gevolg daarvan leed, slaagt niet. Het College is van oordeel dat het opleggen van een terbeschikkinghoudingsplicht in beginsel behoort tot het normale ondernemersrisico in een bedrijf als dat van appellante. Verweerder mocht daarom die besluiten nemen zonder appellante tegelijkertijd financiële compensatie aan te bieden.
Het College merkt wel op dat met bovenvermeld oordeel niet beoogd wordt antwoord te geven op de vraag of verweerder gehouden is tot vergoeding van de schade als gevolg van het later onjuist gebleken vermoeden van een te hoog gehalte aan blauwzuur. Een oordeel over die vraag wenst appellante uitdrukkelijk niet voor te leggen aan het College, maar aan de burgerlijke rechter, zodat het College zich daarover niet uitspreekt.
Uit het voorgaande volgt dat verweerder in redelijkheid gebruik heeft mogen maken van zijn bevoegdheid om met toepassing van artikel 5, eerste lid, van de Verordening PDV controle diervoedersector 2003 de terbeschikkinghoudingsplichten op te leggen.
5.7 Appellante heeft ter zitting van het College aan de orde gesteld dat verweerder de duur van de terbeschikkinghoudingsplichten ten onrechte niet had vastgelegd bij de besluiten van 27 augustus, 4 en 5 september 2003. Aan deze tardief en in strijd met de goede procesorde ingebrachte grief gaat het College voorbij.
5.8 Uit het voorgaande volgt dat in hetgeen in beroep is aangevoerd geen reden kan worden gevonden om het bestreden besluit onrechtmatig te oordelen. Het beroep dient daarom ongegrond te worden verklaard.
5.9 Het College acht geen termen aanwezig voor een veroordeling van verweerder in de proceskosten met toepassing van artikel 8:75 Awb. Evenmin kan het College toepassing geven aan artikel 8:73 Awb, zoals door appellante meer subsidiair is verzocht, aangezien op grond van dit wetsartikel schade alleen vergoed kan worden indien het beroep gegrond wordt verklaard.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. C.M. Wolters, mr. J.A. Hagen en mr. F. Stuurop, in tegenwoordigheid van mr. M.B.L. van der Weele als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 15 juli 2005.
w.g. C.M. Wolters w.g. M.B.L. van der Weele