Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 04/341 19 juli 2005
16500 Wet herstructurering varkenshouderij
Uitspraak in de zaak van:
A, te X, appellante,
gemachtigde: mr. G.J.M. de Jager, advocaat te Tilburg,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. F. Nijnuis, werkzaam bij Dienst Regelingen te Assen.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 26 april 2004, bij het College op dezelfde dag binnengekomen, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 17 maart 2004.
Dit besluit houdt in de niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar van appellante tegen de weigering voor haar bedrijf varkensrechten vast te stellen met inachtneming van hoofdstuk 2, paragraaf 4, van het Besluit hardheidsgevallen herstructurering varkenshouderij (hierna: Bhv).
Op 20 augustus 2004 heeft verweerder een herziene beslissing op het bezwaar van appellante genomen. Hierbij is het bezwaar van appellante kennelijk ongegrond verklaard.
Op 17 september 2004 heeft appellante de gronden van het beroep aangevuld.
Op 19 oktober 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 17 mei 2005 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de gemachtigden van partijen hun standpunten hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Op grond van artikel 15 van de Wet herstructurering varkenshouderij (hierna: Whv) is het, voorzover hier van belang, verboden op een bedrijf gemiddeld per jaar een groter aantal varkens te houden dan het op dat bedrijf rustende varkensrecht, verminderd met het grondgebonden deel van het varkensrecht.
Het varkensrecht komt ingevolge artikel 6 Whv in beginsel overeen met het in 1996 gemiddeld op het bedrijf gehouden aantal varkens, zoals dat blijkt uit de aangifte overschotheffing 1996 of het afsluitformulier 1996 of de vrijstellingsverklaring 1996, verminderd met 10 %. Eén van de uitgangspunten van het stelsel van varkensrechten is dat mestproductierechten waarover een bedrijf wel beschikte maar waarvan het in het referentiejaar geen gebruik maakte, niet alsnog kunnen worden aangewend voor het houden van varkens.
Ingevolge artikel 25 Whv kunnen bij algemene maatregel van bestuur voor bepaalde groepen van gevallen waarbij de bepaling van de hoogte van het varkensrecht overeenkomstig hoofdstuk II en artikel 24 Whv leidt tot onbillijkheden van overwegende aard, regels worden gesteld omtrent een van hoofdstuk II en artikel 24 afwijkende bepaling van de hoogte van deze rechten. Bij deze regels kunnen nadere voorwaarden en beperkingen worden gesteld. Deze algemene maatregel van bestuur is het Bhv. Artikel 1, tweede lid, Bhv luidt voorzover hier van belang als volgt:
"Voor de toepassing van dit besluit:
(…)
c. worden de gegevens van de aangifte overschotheffing – daaronder begrepen de correcties - , het afsluitformulier 1995, het afsluitformulier 1996, de vrijstellingsverklaring 1995 en de vrijstellingsverklaring 1996 slechts in aanmerking genomen voorzover deze vóór 10 juli 1997 door het Bureau Heffingen zijn ontvangen:
d. (…)"
Ingevolge artikel 1, derde lid, Bhv wordt voor de toepassing van dit besluit de mestproductie van de onderscheiden in bijlage A bij de Meststoffenwet (hierna:Msw) genoemde diersoorten overeenkomstig artikel 55, negende lid, Msw vastgesteld op basis van het in het desbetreffende jaar gemiddeld op het bedrijf gehouden aantal dieren van de onderscheiden diersoorten. Dit aantal dient gelet op de verwijzing naar onder meer artikel 6, vierde lid, van de Wet herstructurering varkenshouderij, voor zover hier van belang te blijken uit de aangifte overschotheffing 1996, het afsluitformulier 1996 of de vrijstellingsverklaring 1996.
Hoofdstuk 2, § 4, Bhv (artikelen 13 t/m 15) heeft als opschrift “Omschakeling naar varkens binnen mestproductierecht”. De hierin geregelde hardheidscategorie 4 is bedoeld voor bedrijven die concrete stappen hebben gezet, blijkend uit een (aanvraag) milieuvergunning na 1992 en voor 10 juli 1997, om in de bedrijfsvoering geheel of gedeeltelijk om te schakelen van het houden van andere diersoorten dan varkens naar het houden van varkens. Op grond van artikel 13 Bhv moet onder meer worden voldaan aan de voorwaarde dat de mestproductie van andere dieren dan varkens in 1996 tenminste 125 kg fosfaat heeft bedragen en tenminste 5% was van de som van het niet-gebonden mestproductierecht varkens/kippen geldend met betrekking tot 1996 en het met betrekking tot dat jaar geldende grondgebonden mestproductierecht. Ingevolge artikel 14 Bhv wordt het varkensrecht van het bedrijf - kort gezegd - bepaald door een berekening aan de hand van de voor dat bedrijf met betrekking tot 1996 geldende grondgebonden mestproductierecht en het voor dat jaar geldende niet gebonden mestproductierecht varkens/kippen.
Hardheidscategorie 4 is - na overleg met LTO-Nederland - aan het Bhv toegevoegd nadat de Raad van State op 3 juni 1998 advies (W11.98.0173) had uitgebracht met betrekking tot het ontwerpbesluit en de daarbij behorende nota van toelichting. In dit advies heeft de Raad van State voorzover hier van belang opgemerkt dat de aan artikel 25 Whv ten grondslag liggende doelstelling om de daarin bedoelde gevallen generiek te regelen meebrengt dat alle gevallen waarin sprake is van onbillijkheden van overwegende aard uitputtend gedekt moeten worden. Voorts heeft de Raad van State opgemerkt dat de in het ontwerpbesluit geregelde (zeven) categorieën de indruk wekken dat toepassing van de wet met name onbillijkheden oplevert in situaties van verandering waarin de feitelijke aantallen dieren geen adequaat beeld bieden en dat, indien deze indruk juist is, een nadere uiteenzetting van de scheidslijn tussen situaties van overwegende onbillijheid en andere situaties dringend gewenst is. In dit kader noemt de Raad van State onder meer als niet in het ontwerpbesluit geregelde situatie van overgang de uit een milieuvergunningaanvraag blijkende plannen van een ondernemer om het door andere dieren dan varkens benutte deel van het mestproductierecht voortaan voor varkens te benutten.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Wegens deelname aan de stichting “Wij zijn het zat” heeft appellante haar aangifte overschotheffing 1996 ingevolge de Msw niet voor 10 juli 1997 aan verweerder(s toenmalige Bureau Heffingen) doen toekomen, maar aan die stichting in bewaring gegeven. Op 3 november 1997 heeft Bureau Heffingen de aangifte overschotheffing 1996 van appellante alsnog ontvangen.
- Op 28 april 1998 hebben burgemeester en wethouders van de gemeente X naar aanleiding van een daartoe strekkende aanvraag van 19 juni 1997 aan appellante op grond van de Wet milieubeheer een nieuwe, de gehele inrichting aan adres te X omvattende milieuvergunning verleend.
- Op 12 oktober 1998 heeft Bureau Heffingen van appellante een melding op grond van het Bhv ontvangen, waarin is aangegeven dat appellante kiest voor categorie 4.
- Bij besluit van 3 maart 2000 heeft verweerder appellante meegedeeld dat zij niet in aanmerking komt voor deze categorie omdat de opgave van het aantal door appellante in 1996 gehouden aantal dieren niet voor 10 juli 1997 is ontvangen.
- Tegen dat besluit heeft appellante bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder het aanvankelijk bestreden besluit van 17 maart 2004 genomen, welk besluit is herzien bij besluit van 20 augustus 2004.
3. Het standpunt van verweerder
Bij de herziene beslissing van 20 augustus 2004 heeft verweerder het bezwaar van appellante kennelijk ongegrond verklaard. Hiertoe zijn in dat besluit, het verweerschrift en ter zitting namens verweerder de volgende argumenten aangevoerd.
3.1 De aangifte overschotheffing van appellante met betrekking tot het jaar 1996 is na 9 juli 1997 ontvangen, zodat daarmee geen rekening kan worden gehouden bij de toepassing van het Bhv (artikel 1, tweede lid, onder c, Bhv). In artikel 13 Bhv wordt niet geregeld op grond van welke gegevens de mestproductie en daarmee het gemiddeld aantal dieren van enige soort moet worden bepaald, aangezien dit reeds is geregeld in artikel 1, eerste lid, onder b, Bhv in verbinding met artikel 5 Whv, alsmede artikel 1, tweede lid, onder c, Bhv en artikel 1, derde lid, Bhv. Uit deze artikelonderdelen volgt dat verweerder in dit geval - bij gebreke aan andere formulieren - slechts op basis van de gegevens in de aangifte overschotheffing 1996 de gemiddelde mestproductie van dieren in 1996 kon vaststellen en dat die gegevens slechts in aanmerking genomen mogen worden indien deze aangifte voor 10 juli 1997 zou zijn ontvangen. Aangezien deze aangifte na |
9 juli 1997 is onvangen, kan niet worden berekend of appellante voldoet aan de voorwaarde(n) voor hardheidscategorie 4.
3.2 Voorts blijkt volgens verweerder uit artikel 15, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet op de Raad van State, anders dan appellante stelt, niet dat de Raad van State opnieuw moet worden gehoord indien een ontwerp-algemene maatregel van bestuur na een advies wordt gewijzigd. Dit lijdt slechts uitzondering indien sprake zou zijn van een ingrijpende wijziging.
3.3 Het Bhv is gebaseerd op artikel 25 Whv, waarin is bepaald dat voor bepaalde groepen van gevallen, dus niet voor individuele knelsituaties, een voorziening getroffen kan worden.
De besluitgever heeft de onderhavige groep van gevallen uitdrukkelijk beperkt tot bedrijven die in 1996 duidelijk geen representatief aantal varkens hadden. In het verweerschrift en ter zitting is hieraan namens verweerder toegevoegd dat de ratio hiervoor is gelegen in de omstandigheid dat bedrijven die reeds in 1995 in een omschakelingsproces zaten van andere dieren dan varkens naar varkens, geacht kunnen worden in 1996 wel een representatief gemiddeld aantal varkens te hebben gehouden, zodat er in dat geval geen sprake is van een onbillijkheid van overwegende aard als bedoeld in artikel 25 Whv. Naar de opvatting van verweerder is anders dan appellante stelt niet het feit dat geen keuzemogelijkheid bestaat voor een ander referentiejaar dan 1996 het probleem, maar de omstandigheid dat appellante de aangifte overschotheffing niet tijdig aan verweerder heeft doen toekomen. Dat de reden hiervan is gelegen in de deelname van appellante aan de stichting “Wij zijn het zat” is een omstandigheid die voor rekening en risico van appellante komt.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft - samengevat - tegen de herziene beslissing op bezwaar het volgende aangevoerd.
4.1 Voorzover bij de onderhavige hardheidscategorie uitsluitend rekening wordt gehouden met de situatie in 1996 - en dus niet 1995 - is het Bhv in strijd met artikel 25 Whv.
In andere bepalingen/hardheidscategorieën van het Bhv is immers wel bepaald dat ook met andere (referentie)jaren rekening kan worden gehouden.
4.2 Voorts is de onderhavige categorie 4 pas in het Bhv opgenomen, nadat de Raad van State over het ontwerpbesluit advies heeft uitgebracht. Dit brengt mee dat de bepalingen met betrekking tot deze categorie tot stand zijn gekomen zonder dat de Raad van State daarover advies heeft kunnen uitbrengen, hetgeen in strijd is met het bepaalde in artikel 73 van de Grondwet en artikel 15 van de Wet op de Raad van State.
De toevoeging in het Bhv van de bepalingen met betrekking tot hardheidscategorie 4 kan mede gezien hetgeen dienaangaande is opgemerkt in de Nota van Toelichting bij dit besluit en voorts gelet op de van andere categorieën afwijkende voorwaarden en rekenregels, niet worden aangemerkt als een wijziging van ondergeschikte aard.
Gelet op het vorenstaande dient naar de opvatting van appellante bij de toepassing van het Bhv te worden uitgegaan van de ruimst mogelijke reikwijdte van deze hardheidscategorie.
4.3 Artikel 13 Bhv geeft zelf niet aan welke gegevens als basis dienen ter bepaling van de mestproductie. Artikel 1, derde lid, Bhv is ruimer dan verweerder doet voorkomen, aangezien op grond hiervan ook - onder meer - de aangifte overschotheffing 1995 (opgave als bedoeld in artikel 7, tweede lid, juncto artikel 6, vierde lid, Whv) geldt als opgave van de mestproductie van de onderscheiden diersoorten. Bovendien heeft verweerder het reguliere varkensrecht van appellant kennelijk wel berekend aan de hand van de volgens verweerder te late opgave van het aantal in 1996 gemiddeld gehouden aantal varkens, zodat niet valt in te zien waarom deze opgave niet tevens zou kunnen dienen voor de afwijkende berekening van het varkensrecht op grond van artikel 14 Bhv.
4.4 De beperking tot het referentiejaar 1996 in de onderhavige categorie is in strijd met het gelijkheidsbeginsel, omdat voor de toepassing van andere hardheidscategorieën, met name de categorieën 3, 5 en 9, wel de mogelijkheid bestaat rekening te houden met het gemiddeld aantal in 1995 gehouden varkens. Naar de opvatting van appellant is dit verschil niet te billijken en heeft verweerder daarvoor ook geen goede reden kunnen aangeven.
Voorts wordt appellante door de omstandigheid dat uitsluitend wordt gekeken naar de te laat door verweerder ontvangen aangifte overschotheffing 1996 alsnog de dupe van deelname aan de stichting “Wij zijn het zat”, terwijl die deelname strafrechtelijk niet tot een veroordeling heeft geleid omdat er aan haar en de andere deelnemers een generaal pardon is verleend.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College stelt voorop dat appellante, zoals ook ter zitting is erkend, geen belang meer heeft bij een beoordeling van haar beroep tegen het oorspronkelijk bestreden besluit, waarbij haar bezwaar niet-ontvankelijk is verklaard. In zoverre is het beroep niet-ontvankelijk.
5.2 Met betrekking tot de bij het nadere bestreden besluit gehandhaafde weigering appellante in aanmerking te brengen voor hardheidscategorie 4 overweegt het College als volgt.
5.3 Op grond van artikel 13 Bhv komt een bedrijf voor toepassing van deze hardheidscategorie in aanmerking indien naast de voorwaarden van artikel 9, eerste en tweede lid, Bhv is voldaan aan de voorwaarde dat de mestproductie afkomstig van andere diersoorten dan varkens op dat bedrijf in 1996 ten minste 125 kg fosfaat bedroeg en ten minste 5% is van de som van het niet gebonden mestproductierecht varkens/kippen en het voor dat jaar geldende grondgebonden mestproductie-recht. In artikel 1, derde lid, Bhv is voor de in dit besluit geregelde hardheidscategorieën bepaald dat de mestproductie afkomstig van de onderscheiden diersoorten wordt vastgesteld op basis van het in het desbetreffende jaar (onderstreping CBb) gemiddeld op het bedrijf gehouden aantal dieren van de onderscheiden diersoorten en diercategorieën daarbinnen, zoals dat aantal blijkt uit één van de in dit artikellid genoemde opgaven.
Aangezien artikel 13 Bhv uitsluitend ziet op de situatie van het betrokken bedrijf in 1996, kan een beoordeling of aan de in dit artikel genoemde voorwaarden wordt voldaan uitsluitend plaatsvinden aan de hand van een opgave met betrekking tot het desbetreffende jaar. De stelling van appellante dat verweerder in dit geval rekening had kunnen en moeten houden met de aangifte overschotheffing van appellante voor 1995 faalt derhalve.
Naar het oordeel van het College staat gelet op het verhandelde ter zitting vast dat de enige opgave die appellante met betrekking tot 1996 heeft gedaan de aangifte overschotheffing is geweest, alsmede dat verweerder deze aangifte op 3 november 1997 heeft ontvangen.
Op grond van artikel 1, tweede lid, aanhef en onder c, Bhv worden voor de toepassing van dit besluit de gegevens van de aangifte overschotheffing slechts in aanmerking genomen voorzover deze vóór 10 juli 1997 door het (toenmalige) Bureau Heffingen zijn ontvangen. De ratio hiervan is dat gegevens van na die datum mogelijk "gekleurd" zijn omdat de varkenssector vanaf 10 juli 1997, in verband met een op die datum verzonden brief aan de Tweede Kamer, op de hoogte kon zijn van de voorgenomen herstructurering van de varkenshouderij.
5.4 Het vorenoverwogene brengt het College tot de slotsom dat verweerder zich gelet op de genoemde artikel(led)en van de Bhv terecht op het standpunt heeft gesteld dat hij de gegevens van de aangifte overschotheffing 1996 van appellante bij de beantwoording van de vraag of zij voldoet aan de voorwaarde(n) van hardheidscategorie 4 niet in aanmerking mag nemen en deze vraag dan ook niet kan beantwoorden. Verweerder was op grond van het Bhv derhalve gehouden te weigeren voor appellante een (extra) varkensrecht te bereken met toepassing van deze hardheidscategorie en deze afwijzing bij het bestreden besluit te handhaven.
5.5 De hiervoor weergegeven conclusie lijdt uitzondering indien zou moeten geoordeeld dat de bepalingen met betrekking tot de onderhavige hardheidscategorie in strijd zijn met een hogere regeling of met algemene rechtsbeginselen.
Voorzover appellante heeft willen betogen dat de bewuste artikelen van het Bhv wegens een dergelijke onrechtmatigheid onverbindend moeten worden geacht, merkt het College allereerst op dat haar dat niet zou kunnen baten omdat er in dat geval in het geheel geen grondslag zou zijn voor een positieve beslissing op haar Bhv-melding.
Overigens valt naar het oordeel van het College niet in te zien dat de regeling van de onderhavige hardheidscategorie in het Bhv in strijd zou zijn met enige hogere regeling of algemeen rechtsbeginsel.
Blijkens de wetsgeschiedenis en de tekst van artikel 25 Whv is met deze bepaling nadrukkelijk niet beoogd een voorziening te treffen voor individuele gevallen, doch uitsluitend voor groepen van gevallen waarin toepassing van die wet zou leiden tot onbillijkheden van overwegende aard.
In het licht hiervan valt, mede gelet op hetgeen verweerder heeft gesteld met betrekking tot de aan de keuze voor uitsluitend het jaar 1996 ten grondslag liggende motieven, niet in te zien dat het niet voorzien in een keuzemogelijkheid voor 1995 als referentiejaar in strijd zou zijn met het gelijkheidsbeginsel en dat zulks uit dien hoofde onrechtmatig zou zijn.
Naar het oordeel van het College heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat de met deelname aan de stichting “Wij zijn het zat” samenhangende reden van de te late indiening van de aangifte overschotheffing 1996 behoort tot de risicosfeer van appellante.
Indien het reguliere varkensrecht van appellante ingevolge de Whv wel zou zijn berekend aan de hand van de te laat ingediende overschotheffing 1996, kan dit hooguit leiden tot de conclusie dat haar in zoverre niet te kort is gedaan en valt niet in te zien dat dit verweerder zou nopen in strijd met artikel 13 Bhv en volgende een van dat reguliere varkensrecht afwijkend recht vast te stellen.
Het College is voorts van oordeel dat het hiervoor in § 4.2 weergegeven betoog van appellante omtrent de verbindendheid van de regeling van hardheidscategorie 4 in het Bhv geen doel kan treffen, reeds omdat de Raad van State is gehoord omtrent het ontwerp van de algemene maatregel van bestuur, dat is uitgemond in de Bhv. In dit verband komt geen betekenis toe aan wijzigingen die de besluitgever naar aanleiding van de opmerkingen van de Raad van State in de regeling heeft aangebracht.
5.6 Op grond van al het vorenoverwogene is het beroep voorzover het is gericht tegen de herziene beslissing op bezwaar van 20 augustus 2004, ongegrond.
Het College ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling op de voet van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep niet-ontvankelijk voorzover het is gericht tegen het besluit van 17 maart 2004;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 20 augustus 2004 ongegrond.
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, mr. H.C. Cusell en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, in tegenwoordigheid van mr. B. van Velzen als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 19 juli 2005.
w.g. M.A. van der Ham w.g. B. van Velzen