Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(zesde enkelvoudige kamer)
AWB 04/446 5 augustus 2005
10700 Regeling superheffing 1993
Uitspraak in de zaak van:
Melkveehouderij A B.V., te X, appellante,
tegen
Productschap Zuivel, te Zoetermeer, verweerder,
gemachtigde: mr. M. Offerman, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 24 mei 2004, bij het College binnengekomen op 25 mei 2004, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 16 april 2004.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op de bezwaren die appellante had gemaakt tegen de oplegging van superheffing op grond van de Regeling superheffing 1993, welke regeling is gebaseerd op de Landbouwwet, alsmede tegen verweerders weigering (een gedeelte van) het op naam van appellante geregistreerde fabrieksquotum uit te wisselen in kopersquotum.
Bij brief van 18 juni 2004 heeft appellante de beroepsgronden aangevuld.
Op 2 augustus 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 juni 2005, waarbij namens appellante B en C zijn verschenen, terwijl verweerder zich heeft doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en door A.P. van Houten, werkzaam bij de Centrale Organisatie Superheffing (COS).
2. De grondslag van het geschil
2.1 Bij Verordening (EEG) nr. 3950/92 van de Raad van 28 december 1992 tot instelling van een extra heffing in de sector melk en zuivelprodukten (Pb 1992, L405, blz. 1) was ten tijde en voor zover hier van belang het volgende bepaald:
"Artikel 2
1. De heffing is verschuldigd over alle hoeveelheden melk of melkequivalent die in het betrokken tijdvak van twaalf maanden op de markt worden gebracht en een van de in artikel 3 bedoelde Pro hoeveelheden overschrijden.
2. Wat de leveringen betreft, betaalt de heffingsplichtige koper aan de bevoegde instantie van de Lid-Staat vóór een nader te bepalen datum en overeenkomstig nader te bepalen voorwaarden het verschuldigde bedrag, dat hij inhoudt op de prijs die hij voor de melk verschuldigd is aan de producent die de uiteindelijke schuldenaar van de heffing is of op een andere wijze met passende middelen int.
Artikel 4
(…)
2. De individuele referentiehoeveelheid wordt op deugdelijk gemotiveerd verzoek van de producent verhoogd of vastgesteld om rekening te houden met veranderingen die van invloed zijn op zijn leveringen en/of zijn rechtstreekse verkoop. De verhoging of vaststelling van een referentiehoeveelheid is slechts mogelijk als de andere referentiehoeveelheid van de producent met dezelfde hoeveelheid wordt verlaagd dan wel wordt opgeheven. Deze aanpassingen mogen voor de betrokken Lid-Staat niet leiden tot een verhoging van de som van de in artikel 3 bedoelde Pro hoeveelheden voor leveringen en rechtstreekse verkoop.
(…)
Artikel 9
In deze verordening wordt verstaan onder:
(…)
e) koper: een onderneming of een groepering die melk of andere zuivelprodukten koopt van de producent
- om deze te bewerken of te verwerken,
- om deze door te verkopen aan een of meer bedrijven die melk of andere zuivelprodukten bewerken of verwerken.
g) levering: elke levering van melk of andere zuivelprodukten, ongeacht of het vervoer wordt verricht door de producent, de koper, het bedrijf dat deze produkten bewerkt of verwerkt, of een derde;
(…)"
Bij Verordening (EG) nr. 1392/2001 van de Commissie van 9 juli 2001 houdende vaststelling van de uitvoeringsbepalingen van Verordening (EEG) nr. 3950/92 van de Raad tot instelling van een extra heffing in de sector melk en zuivelproducten (Pb 2001, L187, blz. 19) is onder meer het volgende bepaald:
"HOOFDSTUK V
CONTROLEMAATREGELEN
Artikel 11 - Controles door de lidstaten
1. De lidstaten nemen alle nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat de heffing op de hoeveelheden melk en melkequivalent die op de markt zijn gebracht boven de in artikel 3 van Pro Verordening (EEG) nr. 3950/92 bedoelde hoeveelheden, op de juiste wijze wordt geïnd en, in het geval van leveringen, op de betrokken producenten wordt afgewenteld.
(…)
Artikel 13 - Erkenning van de koper
1. Om op het grondgebied van een lidstaat werkzaam te mogen zijn, moet een koper door de betrokken lidstaat erkend zijn.
(…)
Artikel 14 - Verplichtingen van koper en producent
(…)
2. De koper houdt de volgende documenten ter beschikking van de bevoegde autoriteit van de lidstaat gedurende ten minste drie jaar, te rekenen vanaf het einde van het jaar van opstelling: een productboekhouding per tijdvak van twaalf maanden met, per producent, de naam en het adres en de in artikel 5, lid 2, bedoelde gegevens die, wat de geleverde hoeveelheden betreft, eens per maand of per periode van vier weken, en, wat de andere gegevens betreft, eens per jaar worden opgetekend, alsmede de handelsdocumenten, de correspondentie en andere aanvullende inlichtingen als bedoeld in Verordening (EEG) nr. 4045/89 van de Raad, aan de hand waarvan deze productboekhouding kan worden gecontroleerd.
3. De koper is verantwoordelijk voor de boeking uit hoofde van de regeling inzake de extra heffing van alle aan hem geleverde hoeveelheden melk en/of andere zuivelproducten;
(…)"
In de Regeling superheffing 1993 (hierna: Regeling), zoals die gold ten tijde van belang, was onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 1
1. Voor de toepassing van deze regeling wordt verstaan onder:
(…)
e. heffingsperiode: tijdvak van 12 maanden te rekenen vanaf 1 april van ieder kalenderjaar;
f. referentiehoeveelheid: individuele hoeveelheid, bedoeld in artikel 4, eerste lid, van Verordening (EEG) nr. 3950/92, onderscheidend vastgesteld voor fabrieksleveranties en voor rechtstreekse verkoop, die beschikbaar is op het bedrijf op 31 maart 2000;
g. heffingvrije hoeveelheid: totaal van de referentiehoeveelheden als bedoeld in artikel 6, die bij het productschap ten name van de koper zijn geregistreerd;
h. In deze regeling wordt verstaan onder:
melk, andere zuivelproducten, producent, bedrijf, koper, bedrijf dat melk of andere zuivelproducten bewerkt of verwerkt, levering, rechtstreeks aan de consument verkochte melk of melkequivalent, op de markt gebrachte hoeveelheden melk of melkequivalent, hetgeen daaromtrent in artikel 9 van Pro Verordening (EEG) nr. 3950/92, respectievelijk in artikel 2, eerste, tweede en derde lid van Verordening (EG) nr. 1392/2001 is bepaald.
Artikel 2
1. De koper is ter zake van de hoeveelheid melk, of het equivalent daarvan, welke hem wordt geleverd en die zijn heffingvrije hoeveelheid overschrijdt, een heffing verschuldigd.
2. Het bedrag van de heffing wordt met inachtneming van de EG-verordeningen vastgesteld. De hoeveelheid geleverde melk, of het equivalent daarvan, wordt bepaald met inachtneming van het bepaalde in de EG-verordeningen.
Artikel 8
1. De referentiehoeveelheid wordt op deugdelijk gemotiveerd verzoek van de producent verhoogd of vastgesteld door het productschap om rekening te houden met veranderingen die van invloed zijn op zijn leveringen en/of zijn rechtstreekse verkoop. De verhoging of vaststelling van een referentiehoeveelheid is slechts mogelijk als de andere referentiehoeveelheid van de producent met dezelfde hoeveelheid wordt verlaagd dan wel wordt opgeheven. Zodanig verzoek dient te worden ingediend bij het productschap, vóór een door het productschap vast te stellen datum, volgens daartoe door het productschap te stellen regelen.
(…)
Artikel 10
Het is een koper verboden melk of het equivalent daarvan afkomstig van een producent geleverd te krijgen als hij niet door het productschap erkend is als koper.
Artikel 31
1. De koper dan wel de producent, die ingevolge de artikelen 2, 3 of 4 een heffing verschuldigd is of kan worden, is verplicht overeenkomstig het bepaalde in de artikelen 13, tweede lid, en 14 van Verordening (EG) nr. 1392/2001 en conform de door het productschap gestelde regelen een administratie te voeren.
2. Het productschap kan ambtshalve de afgeleverde hoeveelheid vaststellen, indien de verplichtingen uit het eerste lid, dan wel uit artikel 27, tweede lid, of artikel 29, eerste lid, niet of, naar het oordeel van het productschap, onvoldoende worden nagekomen."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante beschikte in de heffingsperiode 2002/2003 over een referentiequotum voor fabrieksleveringen van 159.199 kilogram. Hiervan was 95.199 kilogram verhuurd en appellantes gebruikersquotum bedroeg dus 64.000 kilogram.
Uit leveringsgegevens van de zuivelfabriek is gebleken dat appellante gedurende de heffingsperiode 2002/2003 tot 1 februari 2003 geen en vanaf 1 februari 2003 tot en met 31 maart 2003 een hoeveelheid van 61.091 kilogram melk heeft aangeleverd.
- Blijkens de inhoud van een door de Algemene Inspectiedienst van verweerders ministerie (hierna ook: AID) opgemaakt bedrijfscontrolerapport van 18 juni 2003 (nr. 1713/03/0041) is namens appellante tegenover de controleurs verklaard dat zij in de heffingsperiode 2002/2003 ongeveer 55.000 kilogram melk van (een) derde(n) heeft ontvangen en daarvoor € 0,09 per kilogram heeft betaald. Betaling van deze melk heeft gedeeltelijk plaatsgevonden in de vorm van levering van ruwvoer. De door haar ontvangen melk heeft appellante aan de zuivelfabriek doorgeleverd, waarvoor zij € 0,31 per kilogram heeft ontvangen.
Het door appellante genoten economisch voordeel is berekend op € 12.100,--.
- Bij brief van 3 september 2003 heeft de officier van justitie te Groningen appellante een schikkingsvoorstel ten bedrage van € 3.000,---- gedaan wegens handelen in strijd met artikel 10 van Pro de Regeling. Aan dit voorstel is de voorwaarde verbonden dat appellante het door de officier berekende economisch voordeel ten bedrage van € 6.600,-- betaalt.
Appellante heeft dit schikkingsvoorstel geaccepteerd.
- Bij besluit van 19 september 2003 heeft de COS ambtshalve vastgesteld dat appellante in de heffingsperiode 2002/2003 ten minste 55.000 kilogram melk heeft ontvangen, waarvan geen verantwoording voor de superheffing heeft plaatsgevonden. Omdat appellante niet is erkend als koper van melk en op haar naam geen heffingvrije hoeveelheid als koper van melk is geregistreerd, terwijl geen opgave is gedaan van door haar ontvangen melk, heeft de COS appellante een heffing opgelegd ten bedrage van € 19.596,50.
- Bij brief van 6 oktober 2003 heeft appellante verweerder verzocht voor de heffingsperiode 2002/2003 een deel (55.000 kilogram) van het op haar naam geregistreerde fabrieksquotum uit te wisselen in kopersquotum, omdat zij niet over een kopersquotum, maar wel over voldoende fabrieksquotum beschikt.
- Bij besluit van 14 oktober 2003 heeft de COS de gevraagde quotumuitwisseling geweigerd.
- Tegen de besluiten van 19 september 2003 en 14 oktober 2003 heeft appellante bij brief van 21 oktober 2003 bezwaar gemaakt.
- Op 4 maart 2004 is appellante naar aanleiding van haar bezwaren gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het standpunt van verweerder
Bij het bestreden besluit heeft verweerder op grond van de navolgende overwegingen het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
"Ter discussie staat de heffing, ten bedrage van € 19.596,50, die is opgelegd (…) over 55.000 kg melk.
De melk is in de heffingsperiode 2002-2003 ontvangen van producenten. De melk is doorgeleverd aan de fabriek waaraan uw cliënte haar individuele referentiehoeveelheid heeft toegedeeld en is aldaar bewerkt. Voor de melk is betaald in geld en door levering van ruwvoer. Uw cliënte is daarom terecht aangemerkt als koper in de zin van artikel 9 onder Pro e van Verordening (EEG) nr. 3950/92.
Op grond van artikel 2 Regeling Pro superheffing 1993 is een koper, over door hem van producenten ontvangen melk, een heffing verschuldigd over de overschrijding van de in artikel 1 lid 1 sub g Regeling Pro superheffing 1993 bedoelde heffingvrije hoeveelheid. Uw cliënte beschikte niet over een heffingvrije hoeveelheid als koper van melk. Dit betekent dat zij superheffing verschuldigd is over de totale hoeveelheid ontvangen melk.
Artikel 4 lid 2 Verordening Pro (EEG) nr. 3950/92 juncto artikel 8 Regeling Pro superheffing 1993 biedt de producent de mogelijkheid tot uitwisseling van zijn individuele referentiehoeveelheid voor leveringen aan een koper naar een individuele referentiehoeveelheid voor rechtstreekse verkoop. De regeling kent niet de mogelijkheid voor een producent om zijn individuele referentiehoeveelheid voor leveringen uit te wisselen naar een heffingvrije hoeveelheid als koper van melk.
Gezien het vorenstaande verklaren wij de door u aangevoerde bezwaren ongegrond. De besluiten van 19 september en 14 oktober 2003 blijven gehandhaafd."
In het verweerschrift en ter zitting heeft verweerder het volgende naar voren gebracht.
Appellante is niet erkend als koper van melk als bedoeld in artikel 11 van Pro de Regeling. Zij kan derhalve niet beschikken over een heffingvrije hoeveelheid als koper. Van een dubbele superheffing is geen sprake, aangezien verweerder de bij de zuivelfabriek opgelegde heffing voor deze hoeveelheid heeft gecorrigeerd.
Appellante is geen superheffing verschuldigd over de melk die door haar als producent aan de zuivelfabriek is geleverd.
Een producent die verwacht dat hij zijn quotum in een bepaalde heffingsperiode niet kan volmelken, kan gebruik maken van de regeling voor tijdelijke overdracht van quotum. Voorwaarde hiervoor is dat de tijdelijke overdracht vóór 1 februari van de betrokken heffingsperiode is aangemeld bij verweerder.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter onderbouwing van haar beroep het volgende aangevoerd:
Het door verweerder met betrekking tot de aan appellante toebedeelde referentiehoeveelheid melk gemaakte onderscheid tussen een referentiehoeveelheid als "koper" en een referentiehoeveelheid als "producent" is onterecht, omdat deze nadere specificatie niet in Verordening (EEG) nr. 3950/92 en in de Regeling is neergelegd.
Appellante beschikt over een quotum voor leveringen aan een "koper" en zij heeft ook melk aan een "koper" - de zuivelfabriek - geleverd. Eén en ander heeft het appellante ter beschikking staande quotum niet overschreden, zodat geen aanleiding tot superheffing bestaat.
Indien toch onderscheid zou kunnen worden gemaakt binnen het quotum voor (fabrieks)leveranties, dan kan dit slechts minder beduidend zijn dat het onderscheid tussen fabrieksleveranties en rechtstreekse verkopen. Nu tussen deze quota al de mogelijkheid tot uitwisseling bestaat, kan niets in redelijkheid in de weg staan aan uitwisseling van onderverdeelde quota van fabrieksquotum.
De Regeling kan in redelijkheid niet op een wijze worden uitgelegd die tot superheffing bij appellante aanleiding kan geven. Nu appellante het productiequotum niet heeft volgemolken en zij tegelijk kopersquotum nodig had van eenzelfde omvang als het productiequotum, kan dit niet tot extra superheffing voor lidstaat Nederland leiden. Er is immers sprake van communicerende vaten. De systematiek van Verordening (EEG) nr. 3950/92 is dat een overschrijding van de nationale referentiehoeveelheid aan de individuele producenten wordt doorbelast. Als echter de door verweerder in casu gehanteerde systematiek zou worden toegepast, zou lidstaat Nederland per saldo meer superheffing van producenten incasseren dan aan de Gemeenschap moet worden afgedragen.
Appellante heeft een schikkingsvoorstel van de officier van justitie geaccepteerd, hetgeen betekent dat haar het economisch voordeel van haar handelen is ontnomen en zij een boete heeft betaald. Nu verweerder haar tevens superheffing in rekening heeft gebracht, meent appellante twee keer voor hetzelfde feit de worden aangeslagen. Zij acht deze situatie onrechtmatig, omdat één en ander tot een economisch nadeel leidt.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Ter beantwoording staat ten eerste de vraag of verweerder op goede gronden appellante als koper van melk heeft aangemerkt in verband met aan haar in de superheffingsperiode 2002/2003 door producenten geleverde melk.
Het College overweegt dienaangaande allereerst dat de feiten en omstandigheden van dit geding dienen te worden beoordeeld in het licht van de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen, waaruit blijkt dat het begrip koper in Verordening (EEG) nr. 3950/92 ruim dient te worden uitgelegd, gelet op het doel van de superheffing alsmede het onderscheid tussen referentiehoeveelheden voor rechtstreeks aan de consument verkochte melk en referentiehoeveelheden voor aan een koper geleverde melk en de daarmee samenhangende wijze van heffing (zie met name het arrest van het Hof van 29 april 1999, C-288/97, Jur. blz. I-2575). Volgens dit arrest moet het begrip "koper" aldus worden uitgelegd, dat het elke als tussenpersoon handelende onderneming omvat die in het kader van een contractuele betrekking melk koopt van een producent, ongeacht de betalingswijze, om deze melk zelf te bewerken of te verwerken of om ze door te verkopen aan een bedrijf dat melk bewerkt of verwerkt.
Op grond van de hiervoor in paragraaf 2.2. vermelde feiten en omstandigheden staat voor het College vast dat appellante met één of meer melkveehouders (producent(en)), van wie hij wist dat deze hun melkquotum hadden overschreden, de afspraak heeft gemaakt dat appellante hun melk in ontvangst zou nemen en als eigen melk ter verwerking zou doorleveren aan de zuivelfabriek. Daarmee staat vast dat appellante de melk niet als consument in ontvangst nam om de melk zelf te gebruiken, maar als tussenschakel tussen de melkproducent en de melkfabriek, waarbij zij een contractuele betrekking had met de producent(en), die erin bestond dat als tegenprestatie voor de geleverde melk een geldbedrag zou worden betaald of ruwvoer zou worden geleverd.
De conclusie moet zijn dat verweerder appellante op goede gronden als koper heeft aangemerkt.
5.2 Deze conclusie brengt mee dat verweerder appellante, nu op haar naam geen heffingvrije hoeveelheid melk als koper is geregistreerd, terecht superheffing voor de door haar als koper ontvangen melk heeft opgelegd. Op grond van artikel 31, tweede lid, van de Regeling was verweerder voorts bevoegd de hoeveelheid door appellante als koper ontvangen melk ambtshalve op 55.000 kilogram vast te stellen, omdat appellante niet heeft voldaan aan de ingevolge artikel 14, tweede en derde lid, van Verordening (EG) nr. 1392/2001 op haar rustende verplichting tot het voeren van een boekhouding waaruit de herkomst van de door haar ontvangen melk blijkt.
5.3 Naar het oordeel van het College heeft verweerder voorts appellantes verzoek om voor de heffingsperiode 2002/2003 een gedeelte van het op haar naam geregistreerde fabrieksquotum uit te wisselen in kopersquotum terecht afgewezen, aangezien de toepasselijke regelgeving niet voorziet in de mogelijkheid voor een producent om zijn individuele referentiehoeveelheid voor leveringen uit te wisselen naar een heffingvrije hoeveelheid als koper van melk.
5.4 Het College overweegt verder dat het enkele feit dat appellante een schikkingsvoorstel van de officier van justitie heeft geaccepteerd, niet afdoet aan de uit de regelgeving voor verweerder voortvloeiende verplichting om superheffing op te leggen.
5.5 Op grond van het vorenstaande is het beroep ongegrond. Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. C.J. Borman, in tegenwoordigheid van mr. M.S. Hoppener als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 5 augustus 2005.
w.g. C.J. Borman w.g. M.S. Hoppener