Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 03/1159 29 juni 2005
3110 Registratie
ambtshalve
Uitspraak in de zaak van:
de vennootschap onder firma A, te B, appellante,
gemachtigde: mr. J. Cival, advocaat te Alkmaar,
tegen
het Hoofdbedrijfschap Afbouw en Onderhoud, verweerder,
gemachtigde: mr. B.C. Westenbroek, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 11 september 2003, bij het College binnengekomen op 16 september 2003, beroep ingsteld tegen een besluit van verweerder van 6 augustus 2003.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen een besluit van 12 mei 2003, waarbij verweerder de onderneming van appellante heeft geregistreerd.
Bij brief van 11 november 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 3 november 2004 heeft het onderzoek ter zitting voor de zesde enkelvoudige kamer van het College plaatsgehad, waarbij appellante werd vertegenwoordigd door haar vennoot C en verweerder door zijn gemachtigde.
Het onderzoek is vervolgens gesloten.
Het College heeft bij beschikking van 15 december 2004 het onderzoek op grond van artikel 8:68 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) heropend, teneinde verweerder in de gelegenheid te stellen zijn standpunt over een ter zitting gestelde vraag schriftelijk nader te onderbouwen.
Bij brief van 13 januari 2005 heeft verweerder een nadere standpuntbepaling ingezonden.
Bij brief van 9 februari 2005 heeft appellante gereageerd op de nadere standpuntbepaling van verweerder.
Bij brief van 22 februari 2005 heeft verweerder een aanvullend verweerschrift ingediend.
Bij brief van 14 maart 2005 heeft verweerder nadere opmerkingen ingediend.
Bij brief van 24 maart 2005 heeft appellante gereageerd op verweerders brief van 22 februari 2005.
Bij brief van 6 april 2005 heeft appellante gereageerd op verweerders brief van 14 maart 2005.
De enkelvoudige kamer heeft de zaak terugverwezen naar de meervoudige kamer.
Het tweede onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 mei 2005, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In het Instellingsbesluit Hoofdbedrijfschap Afbouw en Onderhoud (Stb. 2002, 394; hierna: Instellingsbesluit) is onder andere het volgende bepaald:
“ Artikel 2
1. Er is een Hoofdbedrijfschap Afbouw en Onderhoud.
2. Het hoofdbedrijfschap is ingesteld voor de ondernemingen waarin wordt uitgeoefend:
a. het schilders- en afwerkingsbedrijf;
b. het stukadoors-, afbouw-, terrazzo- en vloerenbedrijf.
(…).”
In de Nota van Toelichting bij het Instellingsbesluit is onder meer het volgende vermeld:
“ Onder het stukadoors-, afbouw-, terrazzo- of vloerenbedrijf wordt verstaan het bedrijfsmatig krachtens aanneming van werk verrichten van activiteiten gericht op het gebied van de niet-constructieve afbouw, waaronder het ter plaatse van de bestemming aanbrengen van plafond- en wandsystemen.''
Bij de Verordening Registratie en inzage van boeken en bescheiden Hoofdbedrijfschap Afbouw en Onderhoud (hierna: de Verordening) van 22 april 2003, in werking getreden op 31 mei 2003 (PBO-blad 2003, nr. 37), is, voorzover hier van belang, het volgende bepaald:
“ Artikel 2
Deze verordening is van toepassing op de ondernemers die een onderneming drijven waarin een in artikel 2 van het Instellingsbesluit Hoofdbedrijfschap Afbouw en Onderhoud bedoeld bedrijf wordt uitgeoefend.
Artikel 3
1. Er is een register van ondernemingen, waarin gegevens worden opgenomen ten behoeve van de vervulling van de taak van het hoofdbedrijfschap.
(…).”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 20 januari 2003 heeft verweerder appellante verzocht een vragenlijst in te vullen ter beoordeling van een mogelijke verplichting tot registratie.
- De op 27 januari 2003 door appellante ingevulde vragenlijst heeft verweerder op 29 januari 2003 ontvangen.
- Bij besluit van 12 mei 2003 heeft verweerder appellantes onderneming geregistreerd.
- Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 19 mei 2003 bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het standpunt van verweerder
Bij het bestreden besluit heeft verweerder appellantes bezwaar ongegrond verklaard. Hiertoe is onder meer het volgende overwogen.
“ Of een bedrijf al dan niet geregistreerd dient te worden, wordt beoordeeld aan de hand van het Instellingsbesluit. Daarbij wordt gekeken of de feitelijke door de onderneming uitgevoerde werkzaamheden onder de werkingssfeer vallen. Op basis van de gegevens bij de Kamer van Koophandel en de gegevens die u heeft ingevuld op het vragenformulier bent u geregistreerd.
In uw bezwaarschrift geeft u aan dat het wel eens voorkomt dat u een plafond of wand maakt. Ook voor nevenactiviteiten die vallen onder de werkingssfeer van het hoofdbedrijfschap, dient u geregistreerd te zijn. Echter, alleen over de werkzaamheden die vallen onder de werkingssfeer van het hoofdbedrijfschap, is een heffing verschuldigd.
Tevens geeft u aan dat als u wand en plafondwerk aanneemt dit uitbesteedt aan de firma D te E(...). Werkzaamheden vallen slechts onder de werkingssfeer van het hoofdbedrijfschap indien deze werkzaamheden in opdracht van derden (‘krachtens aanneming’) worden verricht. Van belang is dus dat u de werkzaamheden aanneemt. Het feit dat u de werkzaamheden vervolgens weer uitbesteedt, neemt niet weg dat u geregistreerd dient te zijn.”
Verweerder heeft naar aanleiding van de beschikking van het College van 15 december 2004 bij brief van 13 januari 2005 zijn standpunt weergegeven.
De vraag of een bedrijf op de enkele grond dat het werkzaamheden aanneemt die op het gebied van de niet-constructieve afbouw liggen, geacht kan worden een onderneming te zijn waarvoor het hoofdbedrijfschap is ingesteld, ook als het zulke werkzaamheden niet zelf pleegt uit te voeren doch aan een ander bedrijf pleegt uit te bestreden, beantwoordt verweerder bevestigend. Voor het begrip aanneming van werk zoals vermeld in de toelichting op het Instellingsbesluit, verwijst verweerder naar de definitie van dit begrip in het Burgerlijk Wetboek. Uit de definitie volgt niet dat de aannemer de arbeid zelf moet uitvoeren. Voorts blijkt uit het feit dat in het Instellingsbesluit gekozen is voor de formulering ‘krachtens aanneming van werk’ dat het de bedoeling van het hoofdbedrijfschap is om ook een bedrijf te registreren dat enkel werkzaamheden aanneemt die liggen op het gebied van de niet-constructieve afbouw, ook als het zulke werkzaamheden niet zelf uitvoert maar aan een ander bedrijf pleegt uit te besteden. Als het de bedoeling was geweest om uitsluitend de bedrijven te registreren die de werkzaamheden ook zelf uitvoeren, dan zou niet gekozen zijn voor de formulering ‘krachtens aanneming van werk’.
In de bedrijfstak waarvoor verweerder is ingesteld, is het gebruikelijk dat de aannemer die de afbouwwerkzaamheden aanneemt, de arbeid uitbesteedt aan een onderaannemer.
De procedures en de dienstverlening van het hoofdbedrijfschap zijn op deze praktijk afgestemd. Dit blijkt onder meer uit de heffingsstructuur. De hoogte van de aan de ondernemer op te leggen heffing is mede afhankelijk van de omzet die is behaald met werkzaamheden waarvoor het hoofdbedrijfschap is ingesteld. De ondernemer mag van zijn eigen omzet het bedrag van het aan de onderaannemer uitbesteedde werk aftrekken. Daardoor wordt voorkomen dat dezelfde arbeid dan wel omzet dubbel wordt belast.
4. Het standpunt van appellante
Appellante stelt zich op het standpunt dat het incidenteel stellen van een wand en/of plafond, een opdracht die zij vrijwel altijd in onderaanneming geeft aan firma D, geen verplichte registratie met zich meebrengt. De omzet die behaald is uit het plaatsen van wanden en plafonds bedraagt een fractie van de totale omzet. Daarnaast heeft de opdracht tot plaatsing van wanden/plafonds een noodzakelijke samenhang en/of komt voort uit de opdracht tot werk van constructieve aard.
Bij brief van 9 februari 2005 heeft appellante gereageerd op verweerders nadere standpunt. Hierbij heeft zij onder meer het volgende aangevoerd.
Uit het gebruik van de termen ‘krachtens aanneming van werk’ in de Nota van Toelichting volgt niet dat de verplichte registratie zowel de aannemer van afbouwwerkzaamheden treft als de onderaannemer die dezelfde werkzaamheden in opdracht van de aannemer feitelijk uitvoert. Deze termen verwijzen slechts naar de vereiste juridische grondslag van het werk, te weten de aanneemovereenkomst, waarmee slechts duidelijk wordt gemaakt dat verweerder zich richt op aannemers ter onderscheiding van werk dat wordt verricht uit hoofde van een arbeidsovereenkomst of opdrachtovereenkomst. Verweerder miskent de volledige inhoud en strekking van de betreffende toelichting door uitsluitend te verwijzen naar het brede begrip ‘aanneming van werk’. De kern van de tekst luidt immers ‘het krachtens aanneming van werk verrichten van activiteiten gericht op het gebied van de niet-constructieve afbouw’. De tekst verwijst dan ook naar het als aannemer zelf verrichten of uitvoeren van afbouwactiviteiten. De letterlijke tekst van de Nota van Toelichting wijst er op dat de actor en uitsluitend de actor van afbouwactiviteiten onder de werkingssfeer van het Instellingsbesluit valt. Als voorbeeld van ‘het krachtens aanneming van werk verrichten van activiteiten’ noemt de tekst van de toelichting het ter plaatse van de bestemming aanbrengen van plafond- en wandsystemen. Hiermee wordt uitsluitend de aannemer bedoeld die deze afbouwactiviteit zelf op de bouwplaats uitvoert.
Ook de tekst van artikel 2, lid 2, aanhef en sub b van het Instellingsbesluit is een duidelijke aanwijzing dat de werkingssfeer van het besluit zich richt op bedrijven die afbouwwerkzaamheden zelf plegen uit te voeren en niet op bedrijven die dit werk plegen uit te besteden. Met een onderneming waarin het afbouwbedrijf ‘wordt uitgeoefend’ doelt men op de eigen activiteiten van de onderneming, terwijl de term ‘afbouwbedrijf’ er op duidt dat deze activiteiten tot de kernactiviteiten van de onderneming moeten behoren.
Ter zitting heeft appellante nog aangevoerd dat het maatvoeringswerk en stel- en profileringswerk ter voorbereiding op de plaatsing van wanden niet door haar wordt uitgevoerd. Deze werkzaamheden worden eveneens uitbesteed en verricht door de eigen mensen van de onderaannemer.
5. De beoordeling van het geschil
Ter beoordeling ligt de vraag voor of een bedrijf, reeds op de enkele grond dat het werkzaamheden aanneemt die op het gebied van de niet-constructieve afbouw liggen, geacht kan worden een onderneming te zijn waarvoor verweerders hoofdbedrijfschap is ingesteld, ook als het zulke werkzaamheden niet zelf pleegt uit te voeren doch aan een ander bedrijf pleegt uit te besteden. Het College beantwoordt deze vraag, anders dan verweerder, ontkennend en overweegt hiertoe het volgende.
In artikel 2 van het Instellingsbesluit worden de in de afbouw- en onderhoudssector werkzame bedrijven aangewezen welke, vanwege de uitoefening van de in het artikel genoemde activiteiten, vallen onder de werkingssfeer van het hoofdbedrijfschap. In de bijbehorende toelichting vindt een nadere precisering plaats aan de hand van wederom een nauwkeurige omschrijving van de door de ondernemingen verrichte activiteiten. Het College stelt vast dat met deze afbakening wordt beoogd slechts die bedrijven aan te wijzen die de omschreven activiteiten feitelijk uitvoeren en aldus daadwerkelijk de onderhouds- en/of afbouwwerkzaamheden verrichten die de grondslag vormen voor de instelling van het schap.
De werkingssfeer van het Instellingsbesluit wordt vervolgens beperkt door het in de toelichting nader gestelde vereiste, dat bedoelde werkzaamheden ‘krachtens aanneming van werk’ worden verricht. Hieraan kan in verband met het voorgaande niet de door verweerder gewenste betekenis toekomen, dat de ondernemingen, waarin de in artikel 2 van het Instellingsbesluit omschreven werkzaamheden niet feitelijk worden uitgeoefend, uitsluitend vanwege de overeenkomst krachtens welke die werkzaamheden worden verricht, onder de reikwijdte van het Instellingsbesluit vallen.
Aangezien slechts registratie mogelijk is van ondernemingen waarin een in het Instellingsbesluit genoemde bedrijvigheid feitelijk wordt uitgeoefend en verweerder met toepassing van een onjuist criterium tot de registratie van appellantes bedrijf heeft besloten, mist het bestreden besluit, waarbij die beslissing is gehandhaafd, een draagkrachtige motivering. Verweerder had zich, alvorens te besluiten, dienen te verdiepen in de vraag of appellante bij de uitvoering van de werkzaamheden betrokken is.
Het voorgaande brengt het College tot de slotsom dat het beroep gegrond dient te worden verklaard en het bestreden besluit wegens strijd met artikel 7:12 van de Awb dient te worden vernietigd.
Het College ziet aanleiding voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Awb. De proceskosten zijn met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht berekend op basis van 3 punten (1 punt voor de indiening van het beroepschrift, 1 punt voor de zitting van 3 november 2004, 0,5 punt voor een schriftelijke reactie en 0,5 punt voor het verschijnen ter nadere zitting van 13 mei 2005) en factor 1 voor het gewicht van de zaak, hetgeen bij een waarde per punt van € 322,00 leidt tot een proceskostenvergoeding ten bedrage van € 966,00.
Aan dit bedrag worden toegevoegd de reis- en verletkosten van appellante, welke op basis van het Besluit proceskosten bestuursrecht en het Besluit tarieven in strafzaken 2003 zijn vastgesteld op respectievelijk € 29,90 en € 210,00 voor zes uur in verband met het bijwonen van de zitting van 3 november 2004.
6. De beslissing
Het College
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van verweerder van 6 augustus 2003;
- bepaalt dat verweerder opnieuw op het bezwaar beslist met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- veroordeelt verweerder in de kosten van de procedure aan de zijde van appellante welke worden vastgesteld op € 1205,90
(zegge: twaalfhonderdenvijf euro en negentig cent).
- bepaalt dat verweerder aan appellante het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 232,-- (zegge:
tweehonderdtweeëndertig euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. J.A. Hagen en mr. F. Stuurop, in tegenwoordigheid van mr. M.H. Vazquez Muñoz als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 29 juni 2005.
w.g. W.E. Doolaard w.g. M.H. Vazquez Muñoz