Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Vijfde enkelvoudige kamer
AWB 04/838 12 mei 2005
14914 Wet personenvervoer 2000
Vergunning taxivervoer
Uitspraak in de zaak van:
A, h.o.d.n. Taxi B, te X, appellant,
gemachtigde: C. Boom, werkzaam bij Boom Adviesgroep,
tegen
Minister van Verkeer en Waterstaat, verweerder,
gemachtigde: mr. W.E. van Haveren, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Op 12 oktober 2004, na te zijn doorgezonden door verweerder, heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 24 augustus 2004.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant, gericht tegen de intrekking van zijn vergunning tot het verrichten van taxivervoer, ongegrond verklaard.
Op 5 januari 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 21 april 2005 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, alwaar de gemachtigde van verweerder zijn standpunt nader heeft toegelicht. Appellant is met kennisgeving niet ter zitting verschenen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Wet personenvervoer 2000 (hierna: Wet) bevat onder meer de volgende bepalingen:
" Artikel 4
(…)
2. Het is verboden taxivervoer te verrichten zonder een daartoe verleende vergunning.
(…)
Artikel 6
(…)
2. Een vergunning kan worden (…) ingetrokken.
(…)
Artikel 9
1. Een vergunning wordt, behoudens in bij algemene maatregel van bestuur aan te geven gevallen, slechts verleend aan een vervoerder die voldoet aan eisen van betrouwbaarheid, kredietwaardigheid en vakbekwaamheid.
(…)
Artikel 99
Onze Minister kan een vergunning volgens bij algemene maatregel van bestuur vast te stellen regels, wijzigen, schorsen of intrekken:
a. indien is gehandeld in strijd met het bij of krachtens deze wet bepaalde;
b. indien niet langer wordt voldaan aan een van de in artikel 9, eerste lid, bedoelde eisen, tenzij een ontheffing als bedoeld in het tweede lid van dat artikel is verleend.
(…)".
Artikel 26 van het Besluit personenvervoer 2000 (hierna: Besluit) bepaalt onder meer het volgende:
" 1. De vervoerder die (…) taxivervoer verricht, moet aan de eis van vakbekwaamheid voldoen.
2. Degene die permanent en daadwerkelijk leiding geeft aan het vervoer, bedoeld in het eerste lid, voldoet aan de eis, bedoeld in het eerste lid, of, indien deze leiding bij meer personen berust, tenminste een van hen.
(…)"
In de Nota van toelichting bij artikel 26 van het Besluit is het begrip permanent en daadwerkelijk leidinggeven op de volgende wijze toegelicht:
"De eis van vakbekwaamheid beoogt door inbreng van de vakbekwame persoon een goede bedrijfsgang in de vervoersonderneming te waarborgen. Het predikaat "permanent" moet worden opgevat als een continue betrokkenheid bij het leidinggeven. De betrokkenheid mag niet incidenteel zijn. Indien het leidinggeven door de aard of grootte van de onderneming een voltijdse aangelegenheid is, betekent dit dat de vakbekwame niet slechts een gedeelte van de werktijd met daadwerkelijke leiding kan zijn belast. "Daadwerkelijk" geeft aan dat het om een inhoudelijke betrokkenheid bij het leidinggeven gaat. De functie van leidinggevende kan niet louter een formele status inhouden.
Zo kan een bestuurder van een rechtspersoon die als vervoerder geldt de vakbekwaamheid niet inbrengen indien de leiding over het vervoer feitelijk bij een ander berust. De werkzaamheden in het kader waarvan leiding wordt gegeven betekenen dat de vakbekwame inhoudelijk betrokken moet zijn bij beslissingen inzake uitbreiding van het bedrijf, het aangaan van financiële verplichtingen, het aan- en verkoopbeleid, de aansturing van personeel, het dagelijkse ondernemersbeleid, de relaties met de overheid, maar ook de strategie van het bedrijf op de vervoersmarkt. De uitleg van het begrip permanent leidinggeven vergt tevens dat de vakbekwame ten aanzien van deze werkzaamheden naar buiten vertegenwoordigingsbevoegd is.
Zonder een volmacht of mandaat om namens de vervoerder op te treden, kan de facto geen sprake zijn van leidinggeven als bedoeld in het onderhavige artikel."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 1 juni 2001 heeft verweerder van appellant een aanvraag om een taxivergunning ontvangen.
- Bij besluit van 26 oktober 2001 heeft verweerder appellant voor onbepaalde tijd vergunning verleend voor het verrichten van taxivervoer. Uit dit besluit blijk dat binnen de onderneming van appellant wordt voldaan aan de in het Besluit omschreven eis van vakbekwaamheid door de inbreng van C (hierna: C) als procuratiehouder.
- Aan deze vergunningverlening ligt onder meer een tussen appellant en C gesloten procuratiehoudersovereenkomst, gedateerd 1 november 2001, ten grondslag, waarin onder meer het navolgende is vastgelegd.
"4. Procuratiehouder verplicht zich jegens Ondernemers om zijn diensten als vakbekwame procuratiehouder in ieder geval op de volgende gebieden te verlenen:
- het nemen van investeringsbeslissingen, waaronder het aangaan van leasecontracten, door Ondernemers inzake personenauto’s die als taxi worden ingezet;
- het beoordelen van het onderhoud van taxi’s van Ondernemers;
- de beoordeling van het voeren van de administratie van Ondernemers, waarbij tot de administratie wordt gerekend:
- de financiële administratie;
- de personeelsadministratie;
- de fiscale aangiften;
- het namens Ondernemers onderhouden van contacten met de RVI, Belastingdienst, althans het toezicht houden op die contacten."
- Teneinde inzicht te krijgen in de wijze waarop C uitvoering geeft aan zijn functie van vakbekwaam leidinggevende persoon binnen de onderneming van appellant, heeft verweerder appellant een formulier "Onderzoek Verklaring Inbreng Vakbekwaamheid" (hierna: onderzoeksformulier) doen toekomen, met het verzoek dit formulier door C in te laten vullen. In dit formulier, door verweerder ontvangen op 28 april 2003, zijn de hierna aangehaalde vragen als volgt beantwoord:
"3. Welke taken worden uitsluitend door u als vakbekwaam leidinggevende persoon binnen deze onderneming verricht? (…)
Het toezien van de dagelijkse administratie, weekelijks rittenstaten werkboek.
(…)
6. Geef aan hoeveel uren per week en op welke dagen en tijdstippen u als vakbekwaam leidinggevende persoon binnen deze onderneming werkzaamheden verricht.
± 2x4 ½ uur per week en meestal op zaterdag en dinsdag. We komen altijd met zijn vieren bijeen, en dan bespreken we alles, en houden dagelijks contact per telefoon.
7. Hoe vaak voert u als vakbekwaam leidinggevende persoon overleg met de ondernemer/vennoten? (…)
2x per week en zonodig per e-mail of telefoon.
(…)
14. Geef aan welke werkzaamheden u als vakbekwaam leidinggevende persoon verricht op het gebied van personeel en communicatie? (…)
De heer A is zelfstandig ondernemer.
15. Geef aan welke werkzaamheden u als vakbekwaam leidinggevende persoon verricht op het gebied van de dagelijkse bedrijfsvoering? (…)
toezicht, we zien elkaar dagelijks bij het D, waar we voor rijden.
(…)"
- Verweerder heeft bij brief van 20 mei 2003 aan appellant het voornemen kenbaar gemaakt de vergunning van appellant in te trekken.
- Op 27 mei 2003 heeft appellant zijn zienswijze gegeven ten aanzien dit voornemen.
- Bij besluit van 20 juni 2003 heeft verweerder de aan appellant verleende vergunning voor het verrichten van taxivervoer met ingang van 12 september 2003 ingetrokken, omdat is gebleken dat binnen de onderneming van appellant niet (langer) wordt voldaan aan de eis van vakbekwaamheid.
- Tegen dit besluit heeft appellant bij brief, door verweerder ontvangen op 18 juli 2003, bezwaar gemaakt.
- Bij brief van 24 juli 2003 heeft verweerder appellant medegedeeld dat is besloten om de aan appellant verleende vergunning ambtshalve te wijzigen in die zin dat de intrekking van die vergunning eerst in werking treedt zeven weken ná de datum waarop op het bezwaarschrift is beslist.
- Op 26 november 2003 heeft een hoorzitting plaatsgehad.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
In het bestreden besluit heeft verweerder zijn standpunt, ingenomen in het primaire besluit, gehandhaafd. Hiertoe heeft verweerder onder meer overwogen dat uit onderzoek naar de feitelijke invulling van de eis van vakbekwaamheid is gebleken dat de omstandigheden in de bedrijfsvoering ten opzichte van het verlenen van de vergunning zijn gewijzigd. Deze wijziging is dusdanig dat niet langer kan worden gesproken van permanent en daadwerkelijk leiding geven door de procuratiehouder.
De werkzaamheden van de vakbekwame persoon, C, beperken zich tot toezicht houden op de administratie en controleren van o.a. rittenstaten en werkmap, alsmede het geven van adviezen. Deze werkzaamheden kunnen niet worden gezien als inhoudelijke betrokkenheid bij wezenlijke beslissingen betreffende de bedrijfsvoering van appellant. Gelet op deze omstandigheden, kan er geen sprake zijn van permanent en daadwerkelijk leidinggeven door de vakbekwame procuratiehouder.
4. Het standpunt van appellant
Appellant kan zich met de intrekking niet verenigen en heeft daartoe onder meer aangevoerd dat hij erop mocht vertrouwen dat hij de komende vijf jaar gebruik zou mogen maken van de taxivergunning en dat die vijf jaar pas in januari 2005 verlopen.
5. De beoordeling van het geschil
Ingevolge artikel 99 van de Wet kan verweerder een vergunning voor het verrichten van taxivervoer intrekken, indien niet langer wordt voldaan aan één van de in artikel 9, eerste lid, van de Wet bedoelde eisen, waaronder onder meer is begrepen dat een vervoerder dient te voldoen aan de eis van vakbekwaamheid.
Aan de eis van vakbekwaamheid kan bij een eenmanszaak worden voldaan door de ondernemer of, indien hij zelf niet vakbekwaam is, door een vakbekwaam leidinggevende (procuratiehouder). Naar het College bij herhaling heeft overwogen, is evenwel niet waarschijnlijk te achten dat een ondernemer die voornemens is in het kader van een eenmanszaak bepaalde werkzaamheden te gaan verrichten, een procuratiehouder belast met in het bijzonder de taak om aan de uitvoering van die werkzaamheden leiding te geven.
Bij eenmanszaken hanteert verweerder het uitgangspunt dat binnen een onderneming, waarbij de ondernemer een taxivergunning heeft verkregen op basis van de inbreng van de vakbekwaamheid door een procuratiehouder, in ieder geval aan het vereiste van vakbekwaamheid wordt voldaan, indien de vakbekwaam leidinggevende feitelijk de bij de aanvraag opgegeven werkzaamheden verricht.
In dit geding staat ter beoordeling de vraag of verweerder terecht tot de conclusie is gekomen dat binnen de onderneming van appellant in de praktijk niet wordt gehandeld conform hetgeen bij de vergunningaanvraag voor aannemelijk werd gehouden en dat de werkzaamheden die C thans in de onderneming verricht niet (meer) kunnen worden aangemerkt als permanent en daadwerkelijk leidinggeven, zodat in de onderneming niet (langer) wordt voldaan aan het vakbekwaamheidsvereiste.
Het College beantwoordt deze vraag bevestigend en overweegt hiertoe allereerst dat, gezien het wettelijk bepaalde, aan verweerder niet de bevoegdheid kan worden ontzegd om, nadat hij een vergunning heeft verleend, op een later tijdstip te onderzoeken of de uitvoering van de werkzaamheden in de praktijk in overeenstemming is met het bij de aanvraag geschetste beeld en als dit niet het geval is en evenmin sprake is van permanent en daadwerkelijk leidinggeven door de vakbekwame procuratiehouder, die vergunning in te trekken.
Weliswaar dient verweerder rekening te houden met gerechtvaardigde verwachtingen en belangen van een taxiondernemer, doch de werking van het vertrouwensbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel strekt niet zover dat verweerder een taxivergunning als de onderhavige, die voor onbepaalde tijd wordt verleend, niet mag intrekken indien hij tot het oordeel komt dat het besluit tot vergunningverlening bij nader inzien rechtens onjuist is danwel dat niet meer wordt voldaan aan de daarvoor geldende voorwaarden.
Naar het oordeel van het College heeft appellant aan de - mede op de overgelegde procuratiehoudersovereenkomst gebaseerde - vergunningverlening niet het te rechtvaardigen vertrouwen kunnen ontlenen dat deze niet voor intrekking in aanmerking zou kunnen komen. Aan de vergelijking van deze overeenkomst met het onderzoeksformulier heeft verweerder met betrekking tot de taken van de vakbekwame leidinggevende de conclusie kunnen verbinden dat binnen de onderneming van appellant in de praktijk niet (meer) wordt gehandeld conform hetgeen bij de vergunningaanvraag nog aannemelijk was. Evenmin zijn bewijsstukken overgelegd waaruit blijkt dat de procuratiehouder invulling heeft gegeven aan de onder meer in de procuratieovereenkomst vastgelegde taakverdeling.
Uitgaande van de door appellant en C gegeven informatie omtrent de feitelijke situatie binnen de onderneming van appellant, is het College van oordeel dat verweerder zich niet ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat ten aanzien van C geen sprake is van permanent en daadwerkelijk leidinggeven als bedoeld in artikel 26 van het Besluit en de toelichting daarop.
De conclusie is derhalve dat verweerder terecht tot intrekking van de aan appellant verleende taxivergunning is overgegaan.
Voorts is verweerder, door nader te besluiten eerst tot intrekking over te gaan zeven weken na de bestreden beslissing, in voldoende mate aan de belangen van appellant tegemoet gekomen. Het College vermag niet in te zien dat verweerder andermaal tot het verlenen van uitstel had moeten overgaan. Appellant is immers ruim uitstel verleend en voorts is hij bij herhaling gewezen op de gevolgen van het niet tijdig behalen van zijn diploma’s. De stelling dat appellant erop mocht vertrouwen dat hij tot januari 2005 gebruik mocht maken van zijn taxivergunning, faalt omdat ze berust op een onjuiste uitleg van de wettelijke bepalingen. Een taxivergunning wordt immers voor onbepaalde tijd verleend. De geldigheid van het voor het verrichten van taxivervoer benodigde vergunningbewijs kent een termijn van 5 jaar.
Het beroep van appellant dient derhalve ongegrond te worden verklaard.
Het College ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling als bedoeld in artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. drs. M.A. Fierstra, in tegenwoordigheid van mr. L. van Duuren, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 12 mei 2005.
w.g. M.A. Fierstra w.g. L. van Duuren