Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(zesde enkelvoudige kamer)
AWB 04/115 8 juni 2005
10740 Regeling superheffing 1993
samenvoeging
Uitspraak in de zaak van:
A en B, te X, appellanten,
gemachtigde: mr. P. Sipma, advocaat te Drachten,
tegen
Productschap Zuivel, verweerder,
gemachtigden: mr. M. Offerman en L.J. Koers, werkzaam bij verweerders Centrale Organisatie Superheffing (hierna: COS).
1. De procedure
Appellanten hebben bij brief van 4 februari 2004, bij het College binnengekomen op 5 februari 2004, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 29 december 2003.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellanten tegen het besluit van 29 augustus 2003, waarbij een verzoek om samenvoeging als bedoeld in artikel 28 van de Regeling Superheffing 1993 (hierna: de Regeling) is afgewezen, ongegrond verklaard.
Bij schrijven van 5 maart 2004 hebben appellanten de gronden van het beroep aangevuld.
Bij brief van 4 mei 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 18 mei 2005 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waar appellanten niet zijn verschenen. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Regeling, zoals die gold ten tijde van belang, was onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 1
1. Voor de toepassing van deze regeling wordt verstaan onder:
(…)
h. In deze regeling wordt verstaan onder:
melk, andere zuivelproducten, producent, bedrijf, koper, bedrijf dat melk of andere zuivelproducten bewerkt of verwerkt, levering, rechtstreeks aan de consument verkochte melk of melkequivalent, op de markt gebrachte hoeveelheden melk of melkequivalent, hetgeen daaromtrent in artikel 9 van Verordening (EEG) nr. 3950/92, respectievelijk in artikel 2, eerste, tweede en derde lid van Verordening (EG) nr. 1392/2001 is bepaald.
Artikel 5
1. Indien de koper een heffing is verschuldigd, berekent deze de heffing overeenkomstig de EG-verordeningen door aan de producenten wier aan de koper afgeleverde hoeveelheid melk, of het equivalent daarvan, hoger is dan de overeenkomstig artikel 6, eerste en tweede lid, ten name van deze koper geregistreerde referentiehoeveelheid.
Artikel 28
1. In afwijking van het bepaalde in artikel 5, eerste lid, vindt over de in onderdeel a bedoelde hoeveelheden geen doorberekening plaats, indien het productschap op verzoek van de producent of producenten daarvoor toestemming heeft gegeven. Zodanige toestemming kan slechts worden gegeven indien:
a. op een bedrijf meer dan één referentiehoeveelheid is geregistreerd en de melk, of het equivalent daarvan, door de betrokkenen gezamenlijk aan een koper wordt geleverd tot ten hoogste deze referentiehoeveelheden en
b. de productie en de levering van melk, of het equivalent daarvan, plaatsvindt op één te onderscheiden zelfstandige bedrijfseenheid en
c. (…).
2. Het in het eerste lid bedoelde verzoek dient te worden ingediend bij het productschap op een daartoe door het productschap voorgeschreven formulier. (…) "
De Regeling is per 1 april 2004 ingetrokken en vervangen door de Regeling superheffing en melkpremie 2004, waarin de in artikel 28 van de Regeling vervatte mogelijkheid tot samenvoeging niet meer is opgenomen.
Verordening (EEG) nr. 3950/92 van de Raad van 28 december 1992 tot instelling van een extra heffing in de sector melk en zuivelprodukten (Pb L405, blz. 1) bepaalt, voor zover hier van belang:
"Artikel 9
In deze verordening wordt verstaan onder:
(…)
c) producent: de landbouwexploitant, natuurlijke of rechtspersoon of groepering van natuurlijke of rechtspersonen, waarvan het bedrijf op het geografische gebied van een Lid-Staat is gevestigd. (…)
d) bedrijf: het geheel van productie-eenheden die door de producent worden beheerd en die op het geografische grondgebied van een Lid-Staat zijn gevestigd; (…) "
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij brief van 18 juni 2003 heeft de notaris van appellanten aan de COS gevraagd of, gelet op de plannen met betrekking tot het verleasen van referentiehoeveelheden melk, de referentiehoeveelheden van appellanten kunnen worden samengevoegd bij het aangaan van de door hen voorgenomen maatschap. Reden voor de samenwerking in maatschapsverband is het centraliseren van de melkproductie op het bedrijf van appellant A en het centraliseren van de opfok van jongvee op het bedrijf van appellant B.
- In zijn reactie van 9 juli 2003 op die brief heeft verweerder onder meer gesteld:
"Uitgangspunt in de superheffingsregeling is dat per bedrijf één melkquotum is geregistreerd. Een aantal regels is hierop gebaseerd. Zo mag bijvoorbeeld per bedrijf niet meer dan 75.000 kg worden gehuurd (leasing).
Toch kan het voorkomen dat, met name in een bedrijfsopvolgingssituatie, meerdere quota met één bedrijf samenhangen (de opvolger heeft bijvoorbeeld, vooruitlopend op bedrijfsovername, al op eigen naam quotum verworven). Voor dergelijke situaties kent de Regeling superheffing 1993 (artikel 28) de voorziening dat de betrokken fabrieksquota voor de doorberekening van de superheffing door de koper (zuivelfabriek) bij elkaar geteld worden, zodat alle twee de quota volledig benut kunnen worden.
Uit de door u overgelegde gegevens maken wij op dat het gaat om twee afzonderlijke bedrijven met afzonderlijke quota, waarvan één van de bedrijven het gehele quotum heeft verhuurd.
Het is wel mogelijk om het quotum van alle twee de partijen (met de grond) over te dragen aan de nieuw op te richten vennootschap onder firma. "
- Op 25 augustus 2003 heeft de COS een door appellanten ondertekend "Meldingsformulier samenvoegen quota op een bedrijf" ontvangen, dat betrekking heeft op de (op dat moment lopende) heffingsperiode 2003/2004. De toelichting op dat meldingsformulier vermeldt onder meer:
"Bij een samenvoeging gaat het om een situatie waarbij in de zin van de Europese superheffingsregeling in feite sprake is van één producent, één bedrijf, en één bij het bedrijf behorend melkquotum.
De voorziening is indertijd in de Nederlandse regelgeving ingevoerd om met name in opvolgingssituaties (bijvoorbeeld bij een vader/zoon maatschap) de bedrijfsopvolger in staat te stellen om op eigen naam grond met quotum te verwerven, vooruitlopend op de overname van het gehele bedrijf en het daarbij behorende melkquotum. "
In de motivering van het verzoek om samenvoeging van hun respectievelijke referentiehoeveelheden op het bedrijf van appellant A, hebben appellanten er onder andere op gewezen, dat de verpachter van de grond (de gemeente X) niet wil meewerken aan de overdracht van de grond aan een nieuw op te richten vennootschap onder firma, en dat in het verleden verweerder wel heeft meegewerkt aan samenvoegingen van referentiehoeveelheden van twee afzonderlijke bedrijven om dezelfde redenen als in het onderhavige geval.
- Bij besluit van 29 augustus 2003 heeft verweerder het verzoek afgewezen.
- Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 7 oktober 2003, door verweerder ontvangen op 8 oktober 2003, bezwaar gemaakt.
- Op 4 december 2003 zijn appellanten gehoord omtrent hun bezwaar.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Daartoe heeft verweerder – samengevat weergegeven – overwogen dat op grond van de Verordening (EEG) nr. 3950/92 als uitgangspunt heeft te gelden dat per (melkveehouderij)bedrijf één referentiehoeveelheid op naam van één producent is geregistreerd. Hierop maakte de samenvoegingsregeling van artikel 28 van de Regeling, onder bepaalde voorwaarden, voor fabrieksleveringen een uitzondering. Nadat evenwel de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit op 4 april 2003 in een persbericht heeft bekendgemaakt dat, mede naar aanleiding van het arrest-Thomsen van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 20 juni 2002 (C-401/99, Jurispr. blz. I-5775), met ingang van de heffingsperiode 2004/2005 het volledig verhuren van melkquotum niet meer zal worden toegestaan, heeft verweerder zijn beleid ten aanzien van samenvoeging op grond van de Regeling aangescherpt; de samenvoeging mag niet worden gebruikt als een manier om een volledig melkquotum door een ander te laten volmelken zonder dat het quotum en de bijbehorende grond worden overgedragen.
In onderhavig geval is – zoals verweerder ter zitting nader heeft uiteengezet – geen sprake van een situatie waarvoor de uitzonderingsregeling oorspronkelijk in het leven is geroepen, namelijk de opvolging binnen één bedrijf. Daarnaast is het bedrijf van appellant B in feite al beëindigd doordat zijn gehele quotum is verhuurd. Ter zitting heeft verweerder voorts gesteld dat de aanscherping van het beleid in april 2003 mede in de (gewijzigde) toelichting op het meldingsformulier kenbaar is gemaakt en dat ook binnen de sector daaraan veel aandacht is besteed, mede naar aanleiding van het eerdergenoemde persbericht. Voorts heeft verweerder vergelijkbare verzoeken als dat van appellanten na april 2003 eveneens afgewezen, met uitzondering van reeds bestaande opvolgingssituaties binnen één bedrijf. Ten slotte heeft verweerder erop gewezen dat per 1 april 2004 de mogelijkheid om quota samen te voegen in het geheel is komen te vervallen. Daarbij is aan bedrijven die tot die datum gebruik hebben gemaakt van de samenvoegingsregeling, de mogelijkheid geboden om melkquota, zonder overdracht van grond, op één nummer te zetten.
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten stellen zich op het standpunt dat vergelijkbare verzoeken om samenvoeging in het verleden wel zijn toegestaan door verweerder. De handhaving van de afwijzing is daarom in strijd met het gelijkheids- en rechtszekerheidsbeginsel. Verder betogen appellanten dat er in het persbericht van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit geen aanleiding kan worden gevonden voor de aanscherping van het beleid door verweerder, aangezien de door appellanten gewenste samenvoeging niets te maken heeft met het verbod van het totaal verleasen van melkquotum. Nadat de maatschap is opgericht, zal sprake zijn van één bedrijf en één producent, overeenkomstig de desbetreffende Europese verordeningen. Verweerder is er voorts ten onrechte aan voorbijgegaan dat de beide bedrijven op geringe afstand van elkaar zijn gesitueerd en dat beide appellanten leveren aan dezelfde zuivelonderneming. Door geen rekening te houden met de opstelling van de verpachter, waardoor overdracht van de grond onmogelijk is, heeft verweerder verder de belangen van appellanten onvoldoende afgewogen.
5. De beoordeling van het geschil
Het College stelt voorop dat op grond van artikel 28, eerste lid, van de Regeling, indien aan de onder a, b en c in dat lid genoemde voorwaarden is voldaan, aan verweerder een zekere mate van beleidsvrijheid toekomt bij het verlenen van de in dat artikel bedoelde toestemming.
In hetgeen appellanten ter zake hebben aangevoerd, ziet het College onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid, bij afweging van de betrokken belangen, op het standpunt heeft kunnen stellen om, gelet op de oorspronkelijke bedoeling van de samenvoegingsregeling en de voorziene beëindiging daarvan met ingang van de heffingsperiode 2004/2005, in het resterende deel van de heffingsperiode 2003/2004 bij nieuwe verzoeken uitsluitend nog toestemming voor samenvoeging te geven indien sprake is van één – reeds bestaand – bedrijf, waarbinnen een opvolgingssituatie speelt.
Appellanten hebben niet betwist dat in hun geval geen sprake is van een dergelijke opvolgingssituatie binnen één bedrijf. Het College stelt vast dat het onderhavige verzoek om samenvoeging daarentegen betrekking heeft op een situatie waarin twee producenten en twee bedrijven een toekomstige samenwerking willen aangaan binnen een maatschapsverband. Gelet hierop, en gelet op het door verweerder gevoerde beleid, is het verzoek om toestemming naar het oordeel van het College terecht afgewezen. Bijzondere omstandigheden, waarmee verweerder bij het opstellen van dat beleid geen rekening heeft gehouden, zijn door appellanten niet gesteld.
Dat het beleid in het verleden anders – en voor appellanten wellicht gunstiger – is geweest, kan aan het voorgaande in beginsel niet afdoen. Het College neemt hierbij in aanmerking dat, gelet op de brief van hun notaris van 18 juni 2003, appellanten op de hoogte waren van de wijziging van het beleid van verweerder in april 2003. Reeds hierom kan de met dat beleid in overeenstemming zijnde afwijzing van het verzoek niet geacht worden in strijd te zijn met de rechtszekerheid. Appellanten hebben, ten slotte, geen feiten of omstandigheden gesteld op grond waarvan moet worden aangenomen dat bij hen het rechtens relevante vertrouwen is opgewekt dat verweerder in hun geval van het beleid zou afwijken.
Op grond van het vorenstaande moet de conclusie zijn dat het beroep ongegrond is. Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. J.A. Hagen, in tegenwoordigheid van mr. J.M.W. van de Sande als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 8 juni 2005.
w.g. J.A. Hagen w.g. J.M.W. van de Sande