Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 02/1416 t/m 02/1420, 02/1422, 17 mei 2005
02/1423 en 02/1425
11230 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren
Besluit verdachte dieren
Uitspraak in de zaken van:
1. A (AWB 02/1416);
2. B (AWB 02/1417);
3. C (AWB 02/1418);
4. D (AWB 02/1419);
5. E (AWB 02/1420);
6. F (AWB 02/1422);
7. G (AWB 02/1423); en
8. H (AWB 02/1425), allen te X, appellanten,
gemachtigde: mr. A.A.M. van Beek, advocaat te Tilburg,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. J.C.M. Oudshoorn, werkzaam bij verweerders ministerie.
1. De procedures
Op 18 juli 2002 heeft het College van appellanten beroepschriften ontvangen, waarbij beroepen worden ingesteld tegen besluiten van de Directeur van de Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees (hierna: Directeur RVV) van respectievelijk 13 juni 2002 (AWB 02/1419), 25 juni 2002 (AWB 02/1420), 2 juli 2002 (AWB 02/1417 en 02/1423) en 4 juli 2002 (AWB 02/1416, 02/1418, 02/1422, 02/1425).
Bij die besluiten heeft de Directeur RVV ongegrond verklaard de bezwaren die appellanten hadden gemaakt tegen afzonderlijke, ten aanzien van hen genomen, besluiten van de Directeur RVV van 23 maart 2001 (AWB 02/1416, 02/1418 en 02/1420) en 29 maart 2001 (in alle zaken). Bij de, wat aard en strekking betreft gelijke, besluiten van 29 maart 2001 heeft verweerder onder toepassing van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: Gwd) en het Besluit verdachte dieren (hierna: Besluit) de evenhoevige dieren van appellanten verdacht verklaard van mond- en klauwzeer, en appellanten op grond van de Gwd een aantal maatregelen opgelegd respectievelijk aangezegd in verband met deze verdenking, waaronder vaccinatie en vervolgens doding van deze dieren.
Bij brieven van 29 maart 2003 hebben appellanten de gronden van hun beroepen aangevuld.
Op 22 mei 2003 (AWB 02/1420), 26 mei 2003 (AWB 02/1416 en 02/1418) en 27 mei 2003 (AWB 02/1417, 02/1419, 02/1422, 02/1423 en 02/1425) heeft het College van verweerder verweerschriften en de op de afzonderlijke zaken betrekking hebbende stukken ontvangen.
Bij brief van 13 februari 2004 hebben appellanten de beroepsgronden nader aangevuld.
Op 16 februari 2004 heeft verweerder aanvullende stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 februari 2004, waar partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader hebben toegelicht. Aan de zijde van verweerder zijn daarbij tevens aanwezig geweest drs. J.E. Erkelens, dierenarts, werkzaam bij verweerders ministerie, dr. A. Dekker, werkzaam bij het Centraal Instituut voor DierziektenControle (CIDC) te Lelystad, alsmede drs. H.A. van Langen, werkzaam bij de Voedsel- en Warenautoriteit, onderdeel Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees.
2. De grondslag van de geschillen
2.1 Richtlijn 85/511/EEG van de Raad van 18 november 1985 tot vaststelling van gemeenschappelijke maatregelen ter bestrijding van mond- en klauwzeer (Pb 1985, L 315, blz. 11, nadien gewijzigd; hierna: richtlijn 85/511/EEG) luidde ten tijde van de primaire besluitvorming, voor zover hier van belang, als volgt:
"Artikel 1
In deze richtlijn worden de communautaire bestrijdingsmaatregelen vastgesteld die bij het uitbreken van mond- en klauwzeer, ongeacht de betrokken virussoort, moeten worden toegepast.
Artikel 2
Voor deze richtlijn (…) wordt verstaan onder:
(…)
c) besmet dier: alle voor de ziekte vatbare dieren waarop:
- klinische symptomen of na het slachten letsels werden vastgesteld die op mond- en klauwzeer kunnen duiden, of
- de aanwezigheid van mond- en klauwzeer officieel werd vastgesteld na laboratoriumonderzoek;
d) van besmetting verdacht dier: alle voor de ziekte vatbare dieren die klinische symptomen of na het slachten letsels vertonen, zodat met recht de aanwezigheid van mond- en klauwzeer mag worden vermoed;
e) van besmetting verdacht dier: alle voor de ziekte vatbare dieren die - volgens de ingewonnen epizoötiologische inlichtingen - rechtstreeks of onrechtstreeks in contact kunnen zijn geweest met het mond- en klauwzeervirus.
Artikel 4
1. De Lid-Staten zien erop toe dat, wanneer er zich op een bedrijf een of meer van besmetting verdachte dieren bevinden, onverwijld een officieel onderzoek wordt ingesteld om na te gaan of deze ziekte al dan niet aanwezig is, en in het bijzonder dat de officiële dierenarts de passende monsters neemt of laat nemen voor laboratoriumonderzoek.
Zodra de bevoegde autoriteit van de verdenking in kennis gesteld is, laat zij het bedrijf onder officieel toezicht plaatsen en geeft zij met name opdracht:
- alle dieren van alle categorieën voor de ziekte vatbare dieren op het bedrijf te tellen en voor iedere categorie het aantal dieren aan te geven dat reeds gestorven is dan wel mogelijk besmet is; bij de telling moeten ook de dieren in aanmerking worden genomen die in de periode van verdenking geboren en gestorven zijn; de gegevens van deze telling moeten op verzoek worden overgelegd en kunnen bij elke inspectie worden gecontroleerd,
- alle voor de ziekte vatbare dieren op het bedrijf op stal te houden of onder te brengen op andere plaatsen waar zij geïsoleerd kunnen worden,
- te verbieden dat voor de ziekte vatbare dieren in of buiten het bedrijf worden gebracht,
- te verbieden dat andere soorten dieren in of buiten het bedrijf worden gebracht, tenzij de bevoegde autoriteit daartoe vergunning heeft verleend,
- te verbieden dat vlees of kadavers van voor de ziekte vatbare dieren alsmede diervoeders, gereedschap, voorwerpen of andere stoffen, zoals wol of afval, welke mond- en klauwzeer kunnen overbrengen, buiten het bedrijf worden gebracht, behoudens toestemming van de bevoegde autoriteit,
- te verbieden dat melk buiten het bedrijf wordt gebracht (…),
- het verkeer van personen komende van of gaande naar het bedrijf afhankelijk te stellen van een vergunning van de bevoegde autoriteit,
- de toegang tot of het verlaten van het bedrijf van voertuigen afhankelijk te stellen van een vergunning van de bevoegde autoriteit, die de voorwaarden vaststelt om verspreiding van het mond- en klauwzeervirus te voorkomen,
- geëigende ontsmettingsmiddelen te gebruiken bij de in- en uitgangen van de stallen van de voor ziekte vatbare dieren en van het bedrijf,
- een epizoötiologisch onderzoek uit te voeren overeenkomstig de artikelen 7 en 8.
(…)
Artikel 5
Zodra is bevestigd dat zich in een bedrijf een of meer dieren als omschreven in artikel 2, onder c), bevinden, zien de Lid-Staten erop toe dat de bevoegde autoriteit de volgende maatregelen neemt:
1. de officiële dierenarts neemt de passende monsters of laat deze nemen met het oog op de onderzoeken door het in de bijlage vermelde laboratorium, wanneer deze monsternemingen en onderzoeken niet zijn verricht tijdens de periode van verdenking overeenkomstig artikel 4, lid 1, eerste alinea;
2. naast de in artikel 4, lid 1, genoemde maatregelen, worden onverwijld de volgende maatregelen getroffen:
- worden alle voor de ziekte vatbare dieren op het bedrijf onder officieel toezicht ter plaatse afgemaakt, op zodanige wijze dat alle gevaar voor verspreiding van het mond- en klauwzeervirus kan worden voorkomen,
- worden voornoemde dieren, na het afmaken, onder officieel toezicht vernietigd, op zodanige wijze dat alle gevaar voor verspreiding van het mond- en klauwzeervirus kan worden voorkomen,
(…)
3. de onder 1 bedoelde bepalingen kunnen buiten werking worden gesteld wanneer een secundaire besmettingshaard optreedt die epidemiologisch is verbonden met een primaire besmettingshaard waarvoor reeds monsters zijn genomen;
4. de bevoegde autoriteit kan de onder 1 bedoelde maatregelen uitbreiden tot de onmiddellijk aangrenzende bedrijven, wanneer in verband met de ligging hiervan, de plaatselijke situatie of de contacten met de dieren van het bedrijf waar de ziekte werd geconstateerd, voor een besmetting moet worden gevreesd.
Artikel 11
1. De Lid-Staten zien erop toe dat:
- de laboratoriumonderzoeken om de aanwezigheid van mond- en klauwzeer op te sporen, worden verricht door een in de bijlage genoemd nationaal laboratorium; deze bijlage B kan worden gewijzigd of aangevuld volgens de procedure van artikel 17. Uit dit laboratoriumonderzoek moet, zo nodig, en met name bij het eerste optreden van de ziekte, de soort en ondersoort en eventueel de variant van het betrokken virus blijken. De soort of de ondersoort en eventueel de variant van het betrokken virus kunnen zo nodig door een door de Gemeenschap aangewezen controlelaboratorium worden bevestigd,
(...)
Artikel 13
1. De Lid-Staten zien erop toe dat:
(...)
- het manipuleren van mond- en klauwzeervirussen ter fine van onderzoek, diagnostiek en/of het vervaardigen van vaccins alleen plaatsvindt in de erkende inrichtingen en laboratoria die op de lijst in de bijlagen A en B voorkomen,
(...)
BIJLAGE B
Nationale laboratoria die met levend mond- en klauwzeervirus mogen werken
(...)
NEDERLAND Centraal Diergeneeskundig Instituut, Lelystad
(...)
(...)"
De tekst van bijlage B van richtlijn 85/511/EEG is vastgesteld bij Beschikking 92/380/EEG van de Commissie van 2 juli 1992 tot wijziging van de lijst van inrichtingen en laboratoria die met mond- en klauwzeer mogen werken, zoals bepaald in Richtlijn 85/511/EEG (Pb 1992, L 198, blz. 54).
De preambule, alsmede de artikelen 1, 2 en 3 van Beschikking 2001/246/EG van de Commissie van 27 maart 2001 houdende vaststelling van voorschriften voor de bestrijding en de uitroeiing van mond- en klauwzeer in Nederland op grond van artikel 13 van Richtlijn 85/511/EEG (Pb 2001, L 88, blz. 21), luiden, voor zover hier van belang, als volgt:
" (…)
(1) In artikel 13, lid 3, van Richtlijn 85/511/EEG zijn voorschriften vastgesteld met betrekking tot noodvaccinatie.
(…)
(11) Deze beschikking heeft ten doel vast te stellen onder welke voorwaarden Nederland noodvaccinatie mag toepassen.
(…)
Artikel 1
Voor de toepassing van deze beschikking gelden de onderstaande definities:
1. Preventieve doding: het doden van gevoelige dieren op bedrijven in een gebied met een bepaalde straal rond een bedrijf waarvoor de in artikel 4 of artikel 5 van Richtlijn 85/511/EEG vastgestelde beperkende maatregelen van toepassing zijn.
Deze doding heeft ten doel het aantal dieren van gevoelige soorten in een besmet gebied snel te doen dalen.
2. Suppressievaccinatie: noodvaccinatie van dieren van gevoelige soorten op geïdentificeerde bedrijven in een bepaald gebied, het vaccinatiegebied, die uitsluitend wordt uitgevoerd in combinatie met preventieve doding als omschreven in punt 1.
Deze vaccinatie heeft ten doel de hoeveelheid circulerend virus en het risico van virusverspreiding buiten het omschreven gebied dringend te verminderen, zonder evenwel vertraging bij het preventief doden te veroorzaken.
Deze vaccinatie mag uitsluitend worden uitgevoerd wanneer het preventief doden van dieren van gevoelige soorten om een van de onderstaande redenen moet worden uitgesteld voor een periode die waarschijnlijk langer is dan de periode die nodig is om virusverspreiding effectief tegen te gaan door immunisatie:
- beperkingen inzake de capaciteit om dieren van gevoelige soorten te doden (…),
- beperkingen inzake de beschikbare capaciteit om de gedode dieren te vernietigen (…).
Artikel 2
1. Onverminderd Richtlijn 85/511/EEG, en met name de artikelen 4, 5 en 9, mag Nederland besluiten gebruik te maken van suppressievaccinatie onder de in de bijlage vastgestelde voorwaarden.
(…)
Artikel 3
Deze beschikking is gericht tot de lidstaten.
(…)
Bijlage
Voorwaarden voor de toepassing van suppressievaccinatie bij de bestrijding en uitroeiing van mond- en klauwzeer op grond van artikel 13, lid 3, van Richtlijn 85/511/EEG
1. Omvang van het geografische gebied waar suppressievaccinatie wordt toegepast
Het vaccinatiegebied omvat een gebied met een straal van maximaal 2 km rond een bedrijf waarvoor de in artikel 4 of artikel 5 van Richtlijn 85/511/EEG vastgestelde beperkende maatregelen worden toegepast.
(…)."
De Gwd luidde ten tijde hier van belang onder meer als volgt:
"Artikel 15
1. Deze afdeling is van toepassing op door Onze Minister aangewezen besmettelijke dierziekten bij:
a. vee;
(…)
4. Bij algemene maatregel van bestuur wordt bepaald wanneer dieren als verdachte dieren moeten worden aangemerkt.
Artikel 17
1. Onze Minister kan hetzij voor geheel Nederland, hetzij voor bepaalde gedeelten daarvan, bevelen dat dieren die door een besmettelijke dierziekte kunnen worden aangetast, daartegen op een door hem te bepalen wijze voorbehoedend worden behandeld, worden gemerkt, worden opgesloten of aangelijnd, dan wel voor die dieren andere maatregelen bevelen ter
voorkoming van overbrenging van besmetting.
(…)
Artikel 21
1. Een door Onze Minister aangewezen ambtenaar deelt de burgemeester (…) zo spoedig mogelijk mede welke maatregelen tot bestrijding van de ziekte door hem nodig worden geacht.
(…)
3. In spoedeisende gevallen neemt de in het eerste lid bedoelde ambtenaar deze maatregelen zelf en stelt hij de burgemeester daarvan onmiddellijk in kennis.
Artikel 22
1. De in artikel 21 bedoelde maatregelen kunnen zijn:
(…)
f. het doden van zieke en verdachte dieren;
(…)
j. het behandelen van dieren op een door Onze Minister aangegeven wijze.
(…)
Artikel 24
1. Een door Onze Minister aangewezen ambtenaar stelt het tijdstip vast waarop de verdenking is ontstaan dat een dier lijdt aan een besmettelijke dierziekte alsmede het tijdstip waarop deze verdenking eindigt.
2. De in het eerste lid bedoelde tijdstippen worden schriftelijk ter kennis van de houder van het bedreffende dier gebracht. (…)
Artikel 31
Indien in het belang van de bestrijding van besmettelijke dierziekten naar het oordeel van Onze Minister een onverwijlde voorziening noodzakelijk is, kan hij bepalen dat door hem krachtens dit hoofdstuk vastgestelde regelingen onmiddellijk na hun bekendmaking in werking treden. In dat geval kan hij zodanige regeling, in afwijking van het bepaalde in artikel 4, eerste lid, van de Bekendmakingswet (Stb. 1988, 18), op andere dan de daar genoemde wijze bekend maken.
Artikel 111
Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen ter uitvoering van krachtens het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap vastgestelde verplichtingen inzake onderwerpen waarop deze wet van toepassing is, regelen worden gesteld waarbij kan worden afgeweken van bepalingen van deze wet."
Ingevolge artikel 2, aanhef en onder c, van het Besluit worden dieren als verdachte dieren aangemerkt, indien de aangewezen ambtenaar redenen heeft om aan te nemen dat de dieren in de gelegenheid zijn geweest om te worden besmet, en de diersoort voor de desbetreffende besmettelijke dierziekte vatbaar is.
De aanhef en artikel 1 van de Regeling noodvaccinatie mond- en klauwzeer 2001 (Staatscourant 2001, 60) luidde ten tijde van de primaire besluitvorming als volgt:
"De Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij,
Gelet op artikel 13, derde lid, van Richtlijn 85/511/EEG (…)
Gelet op de artikelen 17, eerste lid, en 31 van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren;
Besluit:
(…)
Artikel 1
Voor mond- en klauwzeer gevoelige dieren binnen een van de op grond van de artikelen 17 en 30 van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren aangewezen toezichtsgebieden inzake mond- en klauwzeer, worden in een door de directeur van de Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees te bepalen zone rond de ziektehaard overeenkomstig de door hem gegeven aanwijzingen gevaccineerd tegen mond- en klauwzeer."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- In februari 2001 is in het Verenigd Koninkrijk mond- en klauwzeer (hierna: mkz) uitgebroken.
- Appellanten oefenden in die periode ieder afzonderlijk een veehouderijbedrijf uit, waar evenhoevige dieren werden gehouden. Het bedrijf van appellante sub 1 bevindt zich op een afstand van circa 921 meter van het veehouderijbedrijf van K aan de * te Oosterwolde, dat van appellante sub 2 op circa 1.259 meter, dat van appellant sub 3 op circa 724 meter, dat van appellante sub 4 op circa 1.014 meter, dat van appellante sub 5 op circa 854 meter, dat van appellante sub 6 op circa 1.154 meter, dat van appellante sub 7 op circa 1.924 meter en dat van appellant sub 8 op circa 1.712 meter. De bedrijven van appellanten zijn derhalve elk gelegen op een afstand van minder dan twee kilometer van genoemd bedrijf van K.
- Op 24 februari 2001 zijn op het geiten- en vleeskalverenbedrijf van L te Oene kalveren uit de Ierland aangevoerd. Deze kalveren hadden tijdens het transport naar Nederland op een halteplaats in Mayenne (Frankrijk) verbleven.
- Op 12 en 13 maart 2001 zijn vanaf het bedrijf van L te Oene 68 geiten/bokjes vervoerd naar het bedrijf van K te Oosterwolde.
Op 15 maart 2001 zijn de evenhoevige dieren op het bedrijf van L te Oene op basis van klinische verschijnselen verdacht verklaard van besmetting met mkz. Nadien is op 17 maart 2001 op dit bedrijf een mkz-besmetting vastgesteld.
- Op 13 en 16 maart 2001 is met een transportwagen eerst melk opgehaald op het bedrijf van K te Oosterwolde en vervolgens op het bedrijf van M te Oosterwolde.
- Op 18 en 21 maart 2001 zijn bij evenhoevige dieren op het bedrijf van K te Oosterwolde monsters afgenomen. De evenhoevige dieren op dit bedrijf zijn op laatstvermelde datum tevens preventief geruimd.
- Bij e-mailbericht van 27 maart 2001 is door ID-Lelystad B.V. aan de RVV bericht dat drie van de vier op 20 maart 2001 op het bedrijf van K te Oosterwolde afgenomen monsters positief zijn bevonden.
- Op 28 maart 2001 heeft RVV-Centraal van ID-Lelystad B.V. een faxbericht ontvangen, waarin onder meer de navolgende tekst is opgenomen:
"(…)
Op het volgende bedrijf zijn 47 monsters positief in de screening neutralisatie test.
K, *, (…) OOSTERWOLDE GLD (57 monsters) (…) UBN: (…) DSU: 578858
en 1 monster in inzending
K, *, (…) OOSTERWOLDE GLD (72 monsters) (…) UBN: (…) DSU: 578990
Op het volgende bedrijf is 1 monster positief in de screening neutralisatie test.
(…)
De monsters van deze twee bedrijven worden ook nog uitgetitreerd, maar het percentage positieve monsters in het eerste bedrijf is dusdanig hoog dat dit als uitbraak moet worden aangemerkt (gezien de epidemiologische link met (…) Oene).
(…)"
Dit bedrijf van K is vervolgens op 29 maart 2001 besmet verklaard.
- Op 28 maart 2001 zijn op bij evenhoevige dieren op het bedrijf van M te Oosterwolde klinische verschijnselen van mkz geconstateerd.
- Bij faxbericht van 29 maart 2001 heeft ID-Lelystad B.V. aan RVV-Centraal medegedeeld dat twee op naam van het bedrijf van M te Oosterwolde ingezonden monsters van een blaarwand positief voor mkz zijn bevonden in de IDAS ELISA-test.
- Bij wat betreft aard en strekking gelijke, besluiten van 23 maart 2001, zoals nader verduidelijkt bij brieven van 26 maart 2001 (appellanten sub 3 en sub 5) en 27 maart 2001 (appellante sub 1), heeft de Directeur RVV deze appellanten medegedeeld dat alle evenhoevige dieren op hun bedrijven op grond van artikel 2, aanhef en onder c, van het Besluit als verdacht van mkz worden aangemerkt, omdat in de omgeving van de bedrijven van deze appellanten een bedrijf is gelegen dat directe of indirecte contacten heeft gehad met een met mkz besmet bedrijf.
Bij genoemde besluiten heeft de Directeur RVV voorts op grond van artikel 21, derde lid, Gwd melding gemaakt van een aantal maatregelen ter bestrijding van mkz-virus en ter voorkoming van verspreiding ervan, waaronder de doding van alle evenhoevige dieren op de bedrijven van appellanten.
- Bij, wat betreft aard en strekking gelijke, besluiten van 29 maart 2001 heeft de Directeur RVV appellanten medegedeeld dat alle evenhoevige dieren op hun bedrijven op grond van artikel 2, aanhef en onder c, van het Besluit met ingang van 29 maart 2001 als verdacht van mkz worden aangemerkt, omdat in de omgeving van het bedrijf van appellanten een geval van mkz is vastgesteld, waardoor niet kan worden uitgesloten dat de dieren op de bedrijven van appellanten in de gelegenheid zijn geweest om te worden besmet met mkz. In dat verband is het bedrijf van K als primaire besmettingshaard betiteld.
Bij genoemde besluiten heeft de Directeur RVV voorts op grond van artikel 21, derde lid, Gwd melding gemaakt van een aantal maatregelen ter bestrijding van mkz virus en ter voorkoming van verspreiding ervan, waaronder de doding van alle evenhoevige dieren op de bedrijven van appellanten. In afwachting van de aangezegde doding zullen de op de bedrijven van appellanten aanwezige evenhoevige dieren overeenkomstig het bepaalde in artikel 17, eerste lid, Gwd worden gevaccineerd tegen mkz.
- De evenhoevige dieren van appellanten zijn op 30 maart 2001 gevaccineerd tegen mkz en vervolgens op 2 april 2001 (appellante sub 2) en 3 april 2001 (alle overige gevallen) gedood.
- Tegen het tot haar gerichte besluit van 23 maart 2001 heeft appellante sub 1 bij brieven van 24 april 2001 en 30 april 2001 bezwaar gemaakt. Appellanten sub 3 en sub 5 hebben bij afzonderlijke brieven van 30 april 2001 bezwaar gemaakt
- Tegen de tot hen gerichte besluiten van 29 maart 2001 hebben appellanten bij brieven van 1 mei 2001 ieder afzonderlijk bezwaar gemaakt. Appellanten hebben hun bezwaren aangevuld bij afzonderlijke brieven van 3 september 2001.
- Op 9 november 2001 zijn appellanten naar aanleiding van hun bezwaren door een ambtelijke commissie van verweerder gehoord.
- Vervolgens heeft de Directeur RVV de bestreden besluiten genomen.
3. Het standpunt van appellanten
Appellanten hebben ter ondersteuning van hun beroepen het volgende aangevoerd.
3.1 Appellanten zetten vraagtekens bij de besmetverklaring van het primaire bedrijf van
K te Oosterwolde. Deze is in hun optiek niet onomstotelijk aangetoond. Op basis van de door verweerder aan appellanten ter beschikking gestelde gegevens lijkt de conclusie gerechtvaardigd dat verweerder bij deze besmetverklaring prematuur te werk is gegaan. De besmetverklaring lijkt in ieder geval niet te kunnen worden gegrond op de resultaten van de met de afgenomen monsters uitgevoerde onderzoeken. De Directeur RVV beschikte op 29 maart 2001 slechts over één positieve uitslag van een niet-geaccrediteerd onderzoek met betrekking tot antilichamen en dit was volstrekt onvoldoende voor een besmetverklaring.
De met de mkz-crisis samenhangende gebeurtenissen hebben diep ingegrepen in de belevingswereld van appellanten. Zij hebben de juistheid van de besmetverklaring van het bedrijf van K echter niet zelf kunnen verifiëren, terwijl de jegens hen genomen mkz-bestrijdingsmaatregelen wel op die besmetverklaring zijn gebaseerd. Hoewel appellanten geen concrete aanknopingspunten hebben voor twijfel aan de deugdelijk- en zorgvuldigheid van de door ID-Lelystad B.V. verrichte laboratoriumonderzoeken of aan de zorgvuldigheid van de door de RVV uitgevoerde werkzaamheden, zouden zij niettemin graag zien dat verweerder alsnog stukken in het geding brengt die thans (ook) in het dossier van K ontbreken, zodat appellanten de mogelijkheid hebben zelf met absolute zekerheid vast te stellen dat het extern onderzoek door ID-Lelystad B.V. en de werkzaamheden van de RVV deugdelijk en zorgvuldig hebben plaatsgevonden en dat het bedrijf van K inderdaad besmet is geweest met mkz. Het gaat hier onder meer om een document waaruit blijkt dat de in het dossier van K aanwezige documenten met barcode- en zegelnummers daadwerkelijk die documenten, barcode- en zegelnummers zijn, die op het bedrijf van K zijn uitgegeven, documenten die afkomstig zijn van Bureau Monsterneming in plaats van van het screeningsteam, documenten betreffende het transport van de monsters naar ID-Lelystad B.V., de zogenaamde differentieeldiagnose en het formulier 'verdenkingsafhandeling'.
Uit de ter inzage gelegde documenten uit het dossier van K blijkt evenmin welke testmethoden ID-Lelystad B.V. heeft gebruikt en op basis van welke testuitslag(en) de mkz-besmetting is vastgesteld.
Appellanten benadrukken dat het niet de bedoeling is de laboratoriumonderzoeken door ID-Lelystad B.V. te laten overdoen. Mocht echter blijken dat de besmetverklaring van het bedrijf van K onterecht is, dan valt tevens de grond onder de ten aanzien van appellanten genomen besluiten tot verdachtverklaring en tot preventieve ruiming weg.
3.2 Verweerder heeft de evenhoevige dieren op de bedrijven van appellanten in strijd met het recht verdacht verklaard en preventief geruimd.
Het bestreden besluit gaat uit van een onjuiste toepassing van richtlijn 85/511/EEG, zoals die is gewijzigd bij richtlijn 90/423/EEG. In deze richtlijn staat volledige harmonisatie van de bestrijding van mkz in de Gemeenschap centraal en in dat kader is onder meer - behoudens ingeval van een onder voorwaarden uit te voeren noodvaccinatie - een vaccinatieverbod van kracht. Deze richtlijn heeft na wijziging door richtlijn 90/423/EEG een limitatief-imperatief karakter, hetgeen inhoudt dat het met deze richtlijn door de Raad vastgestelde uniforme beleid een maximumkarakter heeft en dat verdergaande maatregelen dan in de richtlijn zijn voorzien dus niet zijn toegestaan.
In artikel 2, sub d) en sub e), van richtlijn 85/511/EEG is een van besmetting verdacht dier gedefinieerd en deze onderdelen van genoemd artikel 2 zijn op onjuiste wijze in artikel 2 van het Besluit omgezet. In artikel 2, aanhef en onder c, van het Besluit is vastgelegd dat louter het oordeel van de aangewezen ambtenaar dat sprake is van de mogelijkheid van een besmetting voldoende is om voor een besmettelijke dierziekte vatbare dieren verdacht te verklaren en deze implementatie biedt verweerder een veel ruimere bevoegdheid dan op grond van de in artikel 2, sub d) en sub e), van richtlijn 85/511/EEG is toegestaan. Een dier kan op grond van artikel 2, sub d) en sub e), van richtlijn 85/511/EEG immers pas verdacht worden verklaard, indien het klinische verschijnselen of na het slachten letsels vertoont, zodat de aanwezigheid van mkz mag worden vermoed, of indien een traceringsonderzoek heeft plaatsgevonden waarbij is vastgesteld dat dat dier volgens de ingewonnen epizoötiologische inlichtingen rechtstreeks of onrechtstreeks met het mkz-virus in contact is geweest. Nu artikel 2, aanhef en onder c, van het Besluit een onjuiste omzetting van communautaire regelgeving betreft, heeft verweerder de verdachtverklaring van de evenhoevige dieren van appellanten hierop niet kunnen baseren en zijn de daartoe strekkende besluiten derhalve onrechtmatig.
De verdachtverklaring van de dieren van appellanten kan evenmin rechtstreeks op de bepalingen van richtlijn 85/511/EEG worden gebaseerd, aangezien deze dieren geen klinische verschijnselen of na het slachten letsels vertoonden en geen epizoötiologische inlichtingen zijn ingewonnen om de verdachtverklaring van een basis te voorzien. Op verweerder rustte de taak om in het kader van een traceringsonderzoek vast te stellen of daadwerkelijk sprake zou kunnen zijn van een besmetting van de dieren op de bedrijven van appellanten. Verweerder heeft enkel algemene aannames aan de verdachtverklaringen ten grondslag gelegd.
3.3 Appellanten zijn van mening dat geen veterinaire aanleiding bestond tot het instellen van een ruimingsgebied met een straal van twee kilometer rond het primaire bedrijf van K. Ten onrechte is bij de bepaling van de omvang van de ruimingscirkel geen rekening gehouden met natuurlijke barrières, zoals bijvoorbeeld wegen en watergangen. Zo stroomt de Gelderse Gracht tussen de besmettingshaard en de bedrijven van appellanten door en deze watergang verhindert dat een mkz-besmetting wordt overgebracht door mensen, huisdieren en ongedierte. Bovendien blijkt uit verkregen windgegevens, dat in het tijdvak van 15 maart 2001 tot 4 april 2001 de wind zelden of nooit vanaf de bedrijven van K of van M gericht is geweest op de bedrijven van appellanten. Ter onderbouwing van dit standpunt hebben appellanten verwezen naar een wetenschappelijk artikel van Sörensen e.a. uit december 1999, waarin onder meer een tabel is opgenomen met afstanden waarbinnen besmetting van andere evenhoevige dieren bij een aankomende wind kan plaatsvinden. Gelet op de diersoorten die, volgens verweerder, op het bedrijf van K aanwezig waren, zou vanaf dit bedrijf in de richting van de wind slechts binnen een afstand van 700 tot 1.000 meter besmetting hebben kunnen plaatsvinden. De bedrijven van appellanten zijn evenwel zonder uitzondering op een ruimere afstand van het bedrijf van K gelegen.
In aanvulling hierop verwijzen appellanten voorts naar een overgelegd artikel van vooraanstaande wetenschappers, waaronder dr. P. Sutmöller en dr. S.J. Barteling. In dit artikel worden de twee mogelijke bestrijdingsmogelijkheden, 'stamping out' in combinatie met 'ringculling' en vaccinatie besproken. De auteurs betwijfelen, net als appellanten, of een ruimingscirkel wel een veterinair doel dient en constateren dat feitelijk het instellen van een ruimingscirkel een doel op zichzelf is. In de visie van de auteurs kan 'stamping out' alleen correct worden ingezet, indien na elke constatering van een besmetting een risicoanalyse wordt gemaakt van mogelijke vervolgbesmettingen. Het bepalen van de omvang van een ruimingscirkel op twee kilometer zonder nadere risicoanalyse kan niet worden gezien als correct beleid.
3.4 In het geval dat de evenhoevige dieren van appellanten terecht verdacht van besmetting met mkz zouden zijn verklaard, quod non, heeft verweerder echter ten onrechte besloten tot de vernietiging van de veestapel van appellanten. Gelet op het maximumkarakter van richtlijn 85/511/EEG had verweerder conform het bepaalde in artikel 5, sub 4), van deze richtlijn niet verder mogen gaan dan het ruimen van dieren op de onmiddellijk aangrenzende bedrijven. De bedrijven van appellanten kunnen niet als onmiddellijk aangrenzende bedrijven van de bedrijven van K en M worden beschouwd. Op de bedrijven van appellanten had de officiële dierenarts derhalve enkel de bevoegdheid passende monsters te nemen of te laten nemen met het oog op onderzoeken naar de aanwezigheid van mkz.
Beschikking 2001/246/EG van de Commissie van 27 maart 2001 kan aan de jegens appellanten toegepaste preventieve ruiming geen gemeenschapsrechtelijke basis geven, omdat hiermee afbreuk wordt gedaan aan de door de Raad in richtlijn 85/511/EEG geregelde volledige harmonisatie. Indien de Raad heeft bepaald dat een eenvormig beleid tot stand moet komen, ontbeert de Commissie de bevoegdheid van dit eenvormige beleid af te wijken dan wel dit beleid te ondermijnen.
In het arrest Jippes van 12 juli 2001 (C-189/01; Jur. 2001, blz. I-5689; AB 2001, 269) heeft het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: Hof) zich niet uitgelaten over de geldigheid van beschikking 2001/246/EG als zodanig, maar in onderling verband bezien met de hier niet aan de orde zijnde beschikking 2001/279/EG van de Commissie. Verweerder kan dus ter onderbouwing van zijn standpunt niet verwijzen naar de uitspraak van het Hof inzake Jippes.
3.5 De besluiten tot verdachtverklaring en tot preventieve ruiming zijn onrechtmatig, omdat daarin niet is voorzien in een adequate schadevergoeding. De regeling inzake de tegemoetkoming in de schade, zoals deze is neergelegd in de Gwd, voorziet enkel in vergoeding van de geleden directe vermogensschade, maar niet in de vervolgschade, die onder meer bestaat uit aanzienlijke inkomensschade. Door niet te voorzien in een adequate vergoeding van de gehele door appellanten ten gevolge van de bestreden besluiten geleden schade, heeft verweerder gehandeld in strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM), alsmede in strijd met de in artikel 3:4, eerste en tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) neergelegde rechtsbeginselen.
4. Het standpunt van verweerder
Verweerder heeft naar aanleiding van de grieven van appellanten het volgende naar voren gebracht.
4.1 De verdachtverklaring en de op grond daarvan verrichte preventieve ruiming van de evenhoevige dieren op de bedrijven van appellanten is rechtmatig. Laboratoriumonderzoek van op het bedrijf van K genomen monsters heeft op 28 maart 2001 een besmetting met mkz aan het licht gebracht. Op grond daarvan is het bedrijf van K besmet verklaard. Naar aanleiding van deze besmetverklaring zijn de evenhoevige dieren van appellanten, die zich binnen een straal van twee kilometer rond dit primaire bedrijf bevinden, op 29 maart 2001 verdacht verklaard en vervolgens, na vaccinatie, preventief geruimd.
Verweerder heeft geen enkele twijfel ten aanzien van de juistheid van de geconstateerde besmetting op het bedrijf van K. Die besmetting maakt, achteraf bezien, deel uit van een cluster van drie besmettingsgevallen.
Op het bedrijf van L te Oene zijn op 24 februari 2001 uit Ierland afkomstige kalveren aangevoerd, die tijdens het transport op een rustplaats in Mayenne (Frankrijk) hadden verbleven. Op 15, 16 en 17 maart 2001 zijn de dieren van L bemonsterd. In vier monsters blaarwandmateriaal van geiten is mkz-virus aangetoond en in serummonsters van vier kalveren en 86 geiten zijn antistoffen tegen het mkz-virus aangetroffen. Bij het traceringsonderzoek naar mens- en diercontacten is gebleken dat op 12 en 13 maart 2001 68 geiten/bokjes zijn vervoerd van het bedrijf van L naar het bedrijf van K.
Op 18 maart 2001 en 21 maart 2001 zijn bij de dieren op het bedrijf van K serummonsters van geiten afgenomen. Op 27 maart 2001 zijn in drie van de op 18 maart 2001 afgenomen monsters antistoffen van het mkz-virus aangetroffen en diezelfde antistoffen zijn op 28 maart 2001 eveneens gevonden in 48 van de op 21 maart 2001 afgenomen monsters. Een epidemiologische link met het bedrijf van L is aangetoond en dit gegeven vormt, in relatie met de uitslag van de virusisolatietest, voldoende grond voor een besmetverklaring van het bedrijf van K.
Op 28 maart 2001 zijn bij dieren op het bedrijf van M te Oosterwolde klinische verschijnselen van mkz gerapporteerd en op 29 maart 2001 is in van een rund afkomstig blaarwandmateriaal het mkz-virus aangetroffen. Nadien is door middel van virusisolatie mkz-virus aangetoond in een monster blaarwandmateriaal en in vijf heparinemonsters. Bij het naar aanleiding van deze laatste besmetting uitgevoerde traceringsonderzoek is gebleken dat een melktransportwagen op 13 en 16 maart 2001 eerst het bedrijf van K en daarna het bedrijf van (diens buurman) M heeft aangedaan.
Vastgesteld is dat het op het bedrijf van M te Oosterwolde aangetroffen mkz-virus volledig identiek is aan het virus dat is gevonden op het bedrijf van L te Oene. Ondanks het feit dat geen mkz-virus, maar ten gevolge van de wijze van onderzoek enkel antistoffen van het mkz-virus op het bedrijf van K zijn aangetroffen, bevestigt een en ander dat het mkz-virus gekomen is van het bedrijf van L te Oene en via het bedrijf van K op het bedrijf van M is terechtgekomen. Zo'n scenario correspondeert precies met de traceringsbevindingen, die een epidemiologische link tussen genoemde drie bedrijven hebben opgeleverd.
4.2 Verweerder heeft voldaan aan de ingevolge artikel 8:42 Awb op hem rustende verplichting het College de op de zaken betrekking hebbende stukken te doen toekomen. De stukken die tot de primaire besluiten hebben geleid en nadien tot de bestreden besluiten zijn aan het College overgelegd. Het betreft de laboratoriumuitslagen van ID-Lelystad B.V., alsmede - onverplicht - de bij brief van 12 februari 2004 overgelegde monsterbegeleidings-formulieren, bloedtaplijsten, een rapport tracering bedrijf en een overzicht uit het LMS-computersysteem van ID-Lelystad B.V., welke op 16 februari 2004 door het College zijn ontvangen. Verweerder heeft zich bij zijn besluitvorming in redelijkheid op deze stukken kunnen baseren.
Er bestaat een duidelijke taakverdeling tussen verweerder en het aangewezen laboratorium bij het uitvoeren van mkz-laboratoriumtesten. Richtlijn 85/511/EEG bepaalt uitdrukkelijk dat het de taak van daartoe aangewezen laboratoria is om mkz-testen uit te voeren. Het laboratorium - en niet de nationale veterinaire autoriteiten - bepaalt dus of in een monster al dan niet sprake is van de aanwezigheid van mkz-virus of van mkz-antilichamen. Het staat de veterinaire autoriteiten zelfs niet vrij om uit te gaan van een andere laboratoriumuitslag dan welke het aangewezen laboratorium hen meldt.
Tussen de Stichting DLO, waaronder het laboratorium van ID-Lelystad B.V. ressorteert, en verweerders ministerie zijn afspraken gemaakt ter waarborging van de onafhankelijkheid en betrouwbaarheid van de uitvoering van bedoelde onderzoekstaken. Daarbij worden naast de gangbare wetenschappelijke standaarden aanvullende eisen gesteld aan de onafhankelijkheid en betrouwbaarheid. Zo moet de uitvoering van de taken door kwaliteitssystemen geborgd en door onafhankelijke instellingen gecertificeerd zijn. Voorts moet de uitvoering van bedoelde taken regelmatig onderworpen worden aan onafhankelijke audits ter beoordeling en bewaking van de mate waarin aan de eisen wordt voldaan. Dit teneinde te waarborgen dat de onderzoeksuitslagen van het laboratorium steeds een betrouwbare basis zijn voor de uitvoering van beleid en wet- en regelgeving.
Conform de taakverdeling tussen verweerders ministerie en ID-Lelystad B.V. heeft de Directeur RVV de uitslagen van de op de monsters uitgevoerde testen ontvangen. Deze uitslagen zijn, zoals hiervoor is uiteengezet, voor de Directeur RVV of verweerder een gegeven. In beginsel ontvangt de Directeur RVV of verweerder niet méér gegevens dan de testuitslagen. De in dit geval ontvangen uitslagen hebben geleid tot de besmetverklaring van het bedrijf van K. De Directeur RVV beschikte in casu niet over méér stukken van ID-Lelystad B.V. en had daaraan in verband met zijn besluitvorming ook geen behoefte. De voorhanden zijnde gegevens geven geen aanleiding tot twijfel aan de door ID-Lelystad B.V. gerapporteerde testuitslagen.
Artikel 3:9 Awb is op de onderhavige casus niet van toepassing, omdat ID-Lelystad B.V. geen adviseur van verweerder in de zin van de Awb is. ID-Lelystad B.V. is niet bij of krachtens wettelijk voorschrift belast met het uitbrengen van adviezen of het adviseren inzake door een bestuursorgaan te nemen besluiten, maar is belast met het uitvoeren van laboratoriumonderzoeken. ID-Lelystad B.V. geeft resultaten van uitgevoerde testen neutraal door.
Indien appellanten geen concrete aanwijzingen hebben om te twijfelen aan de juistheid van de door ID-Lelystad B.V. gerapporteerde testuitslagen, rust op verweerder geen juridische verplichting zich te vergewissen van de juistheid van de hem door ID-Lelystad B.V. gemelde gegevens.
4.3 De gewijzigde richtlijn 85/511/EEG is niet uitputtend en sluit aanvullende nationale maatregelen niet uit. Artikel 1 van deze gewijzigde richtlijn bepaalt slechts dat de in richtlijn 85/511/EEG vastgestelde bestrijdingsmaatregelen bij een mkz-uitbraak moeten worden toegepast en dat minder vergaande maatregelen niet volstaan. Met de wijziging van richtlijn 85/511/EEG is een communautair non-vaccinatiebeleid tot stand gebracht.
In het arrest Jippes heeft het Hof geoordeeld dat beschikkingen 2001/246/EG en 2001/279/EG van de Commissie ten aanzien van de vaccinatie inclusief doding een toereikende grondslag hebben in richtlijnen 85/511/EEG en 90/425/EEG. Niet valt in te zien hoe het Hof tot dit oordeel heeft kunnen komen indien richtlijn 85/511/EEG doding van de verdachte dieren zou verbieden.
Bij de toetsing in het arrest Jippes inzake noodvaccinaties heeft het Hof de maatstaf aangelegd van 'aangrenzende bedrijven' en de beschikkingen van de Commissie rechtmatig geoordeeld, waaruit reeds blijkt dat niet alleen verweerder maar ook de Commissie en het Hof aan het begrip 'aangrenzend' een significant andere betekenis toekennen dan appellanten. Het gaat om maatregelen waarvan de noodzakelijkheid wordt bepaald door inhoudelijke veterinaire overwegingen en waarbij ook de gebezigde begrippen veterinair bepaald zijn. Bij het begrip 'aangrenzend' gaat het om de vraag of de dieren vanwege het verblijven in de directe nabijheid van besmette dieren rechtstreeks of onrechtstreeks in contact kunnen zijn gekomen met het mkz-virus. De door appellanten gebezigde zeer enge interpretatie van het begrip 'aangrenzend' is volstrekt onbruikbaar als criterium. Vanuit het oogpunt van dierziektebestrijding zou het absoluut onverantwoord zijn als een bedrijf pas preventief zou mogen worden geruimd, indien het letterlijk grenst aan een besmet bedrijf.
Beschikking 2001/246/EG van de Commissie van 27 maart 2001 geeft de nationale autoriteiten expliciet de bevoegdheid na voorafgaande vaccinatie binnen een straal van twee kilometer rond een besmettingshaard tot ruiming over te gaan.
Het betoog van appellanten dat artikel 2, aanhef en onder c, van het Besluit een onjuiste implementatie van artikel 2, sub d) en sub e), van richtlijn 85/511/EEG betreft, is niet correct. Artikel 2, aanhef en onder c, van het Besluit vormt juist een getrouwe weergave van het bepaalde in artikel 2, sub d) en sub e), van richtlijn 85/511/EEG.
4.4 Verweerders beleid om voor mkz vatbare dieren binnen een straal van één, later twee, kilometer rond een besmettingshaard verdacht te verklaren, te vaccineren en preventief te ruimen is juist geweest. Het College heeft een en ander reeds beslist in onder meer zijn "pilot-uitspraak" van 7 januari 2003 inzake AWB 02/242 (www.rechtspraak.nl, LJ-Nummer: AF2740). De vaste bestrijdingsstrategie bij besmettelijke dierziekten als mkz is - ook internationaal en door het gemeenschapsrecht voorgeschreven - om met preventieve ruimingscirkels (alsmede met beschermingsgebieden met een straal van drie kilometer en toezichtsgebieden met een straal van tien kilometer) te werken, omdat is gebleken dat bedrijven die in een cirkel rond een besmettingshaard zijn gelegen een rol spelen bij de verspreiding van het virus. Bij het bepalen van de omvang van een ruimingscirkel handelt verweerder naar de kennis van het moment van de besluitvorming. Op dat moment is echter nog niet duidelijk hoeveel dieren en van welke soort besmet zijn. Uit veterinair oogpunt is het onverantwoord te wachten met het nemen van bestrijdingsmaatregelen. In dit licht bezien biedt het in het door appellanten overgelegde artikel van Sörensen e.a. aangedragen model geen instrument om het bestrijdingsbeleid telkenmale van haard tot haard aan te passen. De gegevens die in dit model moeten worden ingevoerd, zijn vaak gebaseerd op aannames en schattingen. In het artikel zelf stellen de auteurs ook dat voorzichtig met de uitkomsten van het model moet worden omgegaan. Het door appellanten overgelegde artikel met betrekking tot de mkz-uitbraak in Uruguay in 2001 geeft een mening van deskundigen weer ten aanzien van de vraag hoe een uitbraak van een besmettelijke dierziekte in de toekomst op effectieve wijze kan worden bestreden, maar deze mening betreft niet per definitie de heersende mening op dit punt. Het mkz-virus is uiterst besmettelijk en kan niet alleen door de lucht, maar ook op vele andere wijzen worden overgedragen. Het laat zich niet tegenhouden door een watergang met de omvang van de Gelderse Gracht. Het mkz-virus is immers tijdens de mkz-epidemie in 2001 ook de rivier de IJssel overgestoken. Door bijvoorbeeld wind, vogels, ongedierte, mensen, vervoermiddelen en getransporteerde dieren kan het virus eenvoudig de Gelderse Gracht oversteken. De aanwezigheid van deze watergang is geen bijzondere situatie. De Gelderse Gracht staat niet aan buurtcontacten tussen bijvoorbeeld honden, katten, insecten, kinderen, leveranciers, dierenartsen en afnemers in de weg. Bovendien kon binnen de straal van twee kilometer rond het bedrijf van K de Gelderse Gracht via de openbare weg worden overgestoken. Verder is van belang dat de bedrijven van appellanten zijn gelegen in een gebied met een grote veedichtheid.
Weer en windrichting vormen voor verweerder nimmer reden het basisbestrijdingsbeleid aan te passen. Wel kunnen weer en windrichting daarentegen voor verweerder aanleiding vormen de omvang van een ruimingscirkel uit te breiden, maar dus geen aanleiding vormen tot vermindering van bedoelde omvang.
De stellingen van appellanten dat het twee kilometerbeleid voor 'stamping out' niet deugdelijk is en dat besmetting slechts plaats zou kunnen vinden tot op een afstand van 700 meter van een haard in de windrichting, zijn inmiddels door de alom bekende feiten gelogenstraft. Indien het eerste betoog op waarheid zou berusten, zou de mkz-crisis in 2001 nog meer om zich heen moeten hebben gegrepen en als het laatste betoog juist zou zijn geweest, zou bedoelde crisis veel minder dramatisch zijn verlopen.
4.5 De wetgever heeft ervoor gekozen het toekennen van tegemoetkomingen in de schade ten gevolge van als rechtmatig te kwalificeren besluiten zoals bedoeld in artikel 22 en volgende Gwd, los te maken van het voorbereiden en nemen van die besluiten. Hiermee wordt voorkomen dat de rechtmatigheid van de voor de dierziektebestrijding noodzakelijke en cruciale maatregelen zou kunnen worden aangetast door financiële overwegingen.
De wetgever heeft met de artikelen 85 en volgende Gwd voorzien in afzonderlijke besluitvorming ten aanzien van de schade ten gevolge van de maatregelen als bedoeld in artikel 22 Gwd. Deze regeling is uitputtend bedoeld, getuige ook de voorziening voor bijzondere gevallen die in artikel 91 Gwd is neergelegd.
Ten overvloede merkt verweerder op dat artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM uitgaat van een adequate schadevergoeding en niet van een volledige schadevergoeding.
Het ruimen van dieren die als gevolg van de verdenking van besmetting met mkz een reëel risico vormen voor veestapels van derden, kan niet op één lijn worden gesteld met bijvoorbeeld onteigening van een stuk grond ten behoeve van woningbouw.
Voorts is de berekening van de tegemoetkoming in de schade voor geruimde dieren in zekere zin forfaitair. De taxatiewaarde - dat is de waarde van de dieren in gezonde toestand - zal aanzienlijk hoger liggen dan de reële dagwaarde, omdat weinig vraag bestond en een vervoersverbod van kracht was. Bij ruiming is door verweerder een hoger bedrag aan de veehouder uitbetaald, dan in verband met de waarde van de dieren in verdachte of besmette toestand gerechtvaardigd was.
5. De beoordeling van de geschillen
In deze uitspraak wordt met verweerder, voor zover van belang, mede bedoeld de Directeur RVV.
5.1 Appellanten hebben ter zitting bezwaar gemaakt tegen het meebrengen door verweerder van een aantal personen met een bijzondere deskundigheid ter zake van de aan de orde zijnde kwestie, zonder dat deze personen tijdig voor de zitting als deskundigen in de zin van de Awb zijn aangemeld. Aangezien bedoelde personen ter zitting niet hebben deelgenomen aan het debat en ook anderszins geen invloed hebben gehad op het zittingsverloop, behoeft dit bezwaar bij gebrek aan belang geen inhoudelijke bespreking.
5.2 In de onderhavige gedingen staat centraal de vraag of verweerder terecht en op juiste gronden heeft besloten tot verdachtverklaring van de evenhoevige dieren op de bedrijven van appellanten en tot het (doen) treffen van de in paragraaf 2.2 van deze uitspraak bedoelde bestrijdingsmaatregelen, waarvan met name de besluiten tot doding van de dieren van appellanten in geschil zijn. In dit verband dienen in beginsel in aanmerking te worden genomen de ten tijde van de primaire besluitvorming geldende regelgeving en de feiten en omstandigheden die toentertijd bekend waren, dan wel bekend hadden behoren te zijn.
5.3 Ingevolge artikel 22, eerste lid, aanhef en onder f, Gwd mogen alleen zieke en verdachte dieren worden gedood. Derhalve dient te worden beoordeeld of de besluiten van verweerder de dieren van appellanten als verdacht van besmetting met mkz aan te merken, rechtmatig zijn.
Ingevolge artikel 2, aanhef en onder c, van het Besluit is het de taak van verweerder te beoordelen of er redenen zijn om aan te nemen dat een dier in de gelegenheid is geweest te worden besmet (en daarmede als verdacht dier wordt aangemerkt). Gezien de bewoordingen van deze bepaling is de rechterlijke toetsing van deze beoordeling beperkt tot de vraag of verweerder in redelijkheid tot zijn oordeel heeft kunnen komen.
5.3.1 De evenhoevige dieren op de bedrijven van appellanten zijn verdacht verklaard, gevaccineerd en preventief geruimd naar aanleiding van de besmetverklaring van het bedrijf van K te Oosterwolde, die was gebaseerd op de aanwezigheid aldaar van mkz. De bedrijven van appellanten zijn gelegen binnen een straal van twee kilometer rond het bedrijf van K.
5.3.2 Appellanten hebben in de eerste plaats verweerders vaststelling dat op het bedrijf van K sprake is geweest van een mkz-besmetting betwist, omdat deze besmetting niet onomstotelijk is aangetoond. Indien dit standpunt juist is, zouden de in geding zijnde, op de besmetverklaring van het bedrijf van K gebaseerde, besluiten tot verdachtverklaring van de evenhoevige dieren van appellanten onrechtmatig zijn.
Appellanten hebben hun standpunt onderbouwd door te benadrukken dat verweerder ten tijde van de besmetverklaring van het bedrijf van K op 29 maart 2001 slechts de beschikking had over één uitslag van een niet-geaccrediteerd onderzoek met betrekking tot antilichamen.
Het College volgt appellanten in dezen niet en overweegt hiertoe het volgende.
5.3.3 Verweerder heeft in de bestreden besluiten, alsmede met de in het geding gebrachte stukken en daarop ter zitting gegeven toelichting, genoegzaam aannemelijk gemaakt dat op het bedrijf van K een mkz-besmetting is vastgesteld. Het College wijst in dit verband op het (grote) aantal monsters van het bedrijf van K dat besmet bevonden is (zoals is vermeld in het faxbericht d.d. 28 maart 2001 van ID-Lelystad B.V. aan de RVV), in combinatie met de gevonden epidemiologische link tussen de bedrijven van L te Oene en die van K en van M te Oosterwolde.
Appellanten hebben het betoog van verweerder op dit punt niet inhoudelijk bestreden. Zij hebben wel bevestigd niet over concrete aanknopingspunten te beschikken op grond waarvan zou moeten worden getwijfeld aan de deugdelijk- en zorgvuldigheid van de door ID-Lelystad B.V. verrichte laboratoriumonderzoeken of aan de zorgvuldigheid van de door de RVV uitgevoerde werkzaamheden aan de zorgvuldigheid van de uitgevoerde laboratoriumonderzoeken. Appellanten zouden het echter op prijs stellen de mogelijkheid te hebben een en ander zelf vast te kunnen stellen.
5.3.4 Naar het oordeel van het College brengt het feit dat appellanten niet over concrete aanwijzingen beschikken dat bij ID-Lelystad B.V. of de RVV onvolkomenheden hebben plaatsgevonden mee dat in het licht van de omstandigheden van het geval voor verweerder, anders dan appellanten willen zien, geen aanleiding bestond zich bij ID-Lelystad B.V. te vergewissen aangaande de juistheid van de hem van die zijde gerapporteerde laboratoriumuitslagen. De - begrijpelijk - bij appellanten aanwezige emotionele motieven om zelfstandig de zorgvuldigheid en juistheid van het externe door ID-Lelystad B.V. uitgevoerde onderzoek te kunnen verifiëren, acht het College van onvoldoende gewicht om voor verweerder een dergelijke verplichting in het leven te roepen.
5.3.5 Voorts kan niet worden staande gehouden dat verweerder niet heeft voldaan aan zijn, uit artikel 8:42, eerste lid, Awb voortvloeiende, verplichting de op de onderhavige zaken betrekking hebbende stukken over te leggen. Ten tijde van het nemen van de in geding zijnde besluiten had verweerder niet de beschikking over de stukken waarvan appellanten willen kennisnemen om te kunnen vaststellen of het bedrijf van K terecht besmet is verklaard. Bedoelde stukken zijn dan ook niet aan te merken als op de onderhavige zaken betrekking hebbende stukken.
5.3.6 Gelet op het vorenoverwogene moet als vaststaand worden aangenomen dat het bedrijf van K terecht besmet is verklaard met mkz.
5.4 Ter betwisting van de rechtmatigheid van verweerders besluiten tot verdachtverklaring en preventieve ruiming van hun evenhoevige dieren hebben appellanten erop gewezen (-) dat artikel 2, aanhef en onder c, van het Besluit in het licht van het maximumkarakter van de gewijzigde richtlijn 85/511/EEG een onjuiste omzetting van artikel 2, sub d) en sub e), van richtlijn 85/511/EEG betreft, omdat daarin aan verweerder een te ruime bevoegdheid tot het verdacht verklaren van voor de ziekte vatbare dieren is verleend, (-) dat een rechtstreeks beroep op artikel 2, sub d) en sub e), van richtlijn 85/511/EEG verweerder evenmin soelaas biedt, omdat niet vóóraf door middel van een traceringsonderzoek epizoötiologische inlichtingen zijn ingewonnen, en (-) dat, gelet op de aanwezigheid van een watergang en de ten tijde van belang heersende weersgesteldheid en windrichting, uit veterinair oogpunt bezien geen reden bestond voor het instellen van een ruimingscirkel met een straal van twee kilometer.
Het College overweegt in dit verband het volgende.
5.4.1 Het College volgt appellanten niet in hun betoog dat artikel 2 van het Besluit - en met name het gedeelte onder c daarvan - een met het gemeenschapsrecht strijdige implementatie van artikel 2, sub d) en sub e), van richtlijn 85/511/EEG zou betreffen. Met verweerder is het College van oordeel dat indien de insteek van appellanten in dezen zou worden gevolgd en aldus, alvorens tot enigerlei verdachtverklaring zou kunnen worden overgegaan, eerst een traceringsonderzoek zou moeten plaatsvinden, een effectieve bestrijding van een besmettelijke dierziekte niet mogelijk is. Voor een succesvolle bestrijding van een besmettelijke dierziekte als mkz is voortvarendheid in de besluitvorming onontbeerlijk. Overigens wil de omstandigheid dat verweerder voorafgaand aan de verdachtverklaring van de dieren van appellanten niet uitdrukkelijk een traceringsonderzoek heeft uitgevoerd, op zichzelf nog niet zeggen dat verweerder in het geheel geen inlichtingen, zoals de besmettelijkheid en wijze van verspreiding, betreffende mkz heeft ingewonnen. Verweerder heeft bij zijn besluitvorming immers ervaringsgegevens met betrekking tot mkz betrokken.
Nu niet gebleken is dat artikel 2, aanhef en onder c, van het Besluit een onjuiste implementatie van gemeenschapsrecht betreft, is een rechtstreeks beroep van verweerder op artikel 2, sub d) en sub e), van richtlijn 85/511/EEG hier niet aan de orde en kan hetgeen appellanten in dit verband hebben aangevoerd verder onbesproken blijven.
5.4.2 Het College ziet geen grond voor het oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de evenhoevige dieren van appellanten in de gelegenheid zijn geweest om met het mkz-virus te worden besmet als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder c, van het Besluit. Gelijk het heeft gedaan in zijn uitspraak van 7 januari 2003 inzake AWB 02/242 neemt het College hierbij in aanmerking dat het mkz-virus uiterst besmettelijk is, dat het zich snel en op verschillende manieren kan verspreiden en dat verweerder zich ten aanzien van de te nemen maatregelen heeft laten adviseren door veterinaire deskundigen.
5.4.3 Hetgeen appellanten hebben aangevoerd met betrekking tot de concrete situatie van hun bedrijven ten tijde van de primaire besluitvorming, zoals geografische ligging, meteorologische omstandigheden en de aanwezigheid van natuurlijke barrières, doet naar het oordeel van het College onvoldoende afbreuk aan de houdbaarheid van de door verweerder gehanteerde veterinaire criteria voor het verdacht verklaren van bedrijven, zoals die in de bestreden besluiten, verweerschriften en ter zitting wetenschappelijk zijn onderbouwd, en de toepassing daarvan.
5.4.4 Het vorenstaande leidt tot de slotsom dat de besluiten van verweerder de evenhoevige dieren van appellanten als verdacht van besmetting met mkz aan te merken, de rechterlijke toetsing kunnen doorstaan. Aangezien verweerder de evenhoevige dieren van appellanten terecht als verdacht van mkz heeft aangemerkt, was hij ingevolge de Gwd bevoegd te besluiten tot doding van deze dieren.
Met betrekking tot het gebruik dat verweerder van deze bevoegdheid heeft gemaakt, overweegt het College het volgende.
5.4.5 Ingevolge beschikking 2001/246/EG, die Nederland machtigt tot noodvaccinatie van dieren van gevoelige soorten, mag zodanige vaccinatie uitsluitend worden uitgevoerd in combinatie met doding van de betreffende dieren.
In zijn arrest van 12 juli 2001 (C-189/01, reeds aangehaald; Jippes) heeft het Hof geoordeeld dat niet is gebleken van feiten en omstandigheden die de geldigheid van beschikking 2001/246/EG kunnen aantasten en dat deze beschikking, voor zover daarbij is bepaald dat dieren ondanks vaccinatie moeten worden gedood, een toereikende rechtsgrondslag heeft. Dat het Hof bij zijn beoordeling in het arrest Jippes niet slechts beschikking 2001/246/EG, maar ook beschikking 2001/279/EG van de Commissie van 5 april 2001 tot wijziging van beschikking 2001/246/EG heeft betrokken, doet naar het oordeel van het College aan de betekenis van het arrest in de beoordeling van de onderhavige beroepen niet af, omdat genoemde beschikkingen van de Commissie eenzelfde - en dus toereikende - rechtsgrondslag hebben.
In het licht van het arrest Jippes kan de stelling van appellanten, dat doding van hun dieren in strijd is met het gemeenschapsrecht, omdat artikel 5, sub 4), van richtlijn 85/511/EEG, zoals eerder naar voren is gebracht, een maximumkarakter heeft en slechts voorziet in uitbreiding van het nemen van bestrijdingsmaatregelen tot de onmiddellijk aangrenzende bedrijven, niet tot het door hen gewenste resultaat leiden.
Het College neemt hierbij in aanmerking dat in de Bijlage bij beschikking 2001/246/EG is bepaald dat het vaccinatiegebied een gebied omvat met een straal van maximaal twee kilometer rond een bedrijf waarvoor de in artikel 4 of artikel 5 van richtlijn 85/511/EEG vastgestelde beperkende maatregelen worden toegepast. Aangezien het Hof beschikking 2001/246/EG niet in strijd met het gemeenschapsrecht heeft bevonden, moet de conclusie luiden dat de door appellanten gebezigde beperkte uitleg van het begrip onmiddellijk aangrenzende bedrijven niet geldt in het zich hier voordoende geval dat preventieve ruiming binnen een straal van twee kilometer rond een besmettingshaard na vaccinatie heeft plaatsgevonden.
5.4.6 Verweerder was, gezien het voorafgaande, ingevolge het gemeenschapsrecht gehouden toepassing te geven aan voormelde bevoegdheid tot doding van de dieren van appellanten, die overeenkomstig het voorafgaande waren gevaccineerd. De preventieve ruiming van de evenhoevige dieren van appellanten is derhalve rechtmatig.
5.5 Met betrekking tot hetgeen appellanten hebben aangevoerd aangaande de omstandigheid dat verweerder bij de in geding zijnde besluiten geen adequate vergoeding in het vooruitzicht heeft gesteld van de huns inziens onevenredige schade die eenzijdig drukt op een beperkte groep justitiabelen, overweegt het College dat de artikelen 85 tot en met 91 Gwd voorzien in afzonderlijke besluiten inzake het verstrekken van tegemoetkomingen in schade die wordt geleden door maatregelen als bedoeld in artikel 22 Gwd. De wetgever heeft ervoor gekozen deze tegemoetkomingsregeling toe te passen naast het nemen van besluiten over maatregelen als voorzien in artikel 22 Gwd. Deze splitsing impliceert, mede gelet op artikel 3:4, eerste lid, Awb, dat bij de beoordeling van de thans bestreden besluiten, waarbij het verstrekken van tegemoetkomingen niet aan de orde kan zijn, voormelde grieven van appellanten niet in de overwegingen kunnen worden betrokken.
5.6 Hetgeen appellanten hebben aangevoerd ter onderbouwing van hun beroepen tegen de bestreden besluiten kan derhalve niet slagen.
5.7 In de zaken AWB 02/392, 02/1824 en 02/1853, waarin het College op 18 januari 2005 uitspraak heeft gedaan (www.rechtspraak.nl, LJ-Nummer: AS3610) is de rechtmatigheid van besluiten die juridisch vergelijkbaar zijn met de thans bestreden besluiten, betwist op gronden ontleend aan het gemeenschapsrecht. In evenvermelde uitspraak heeft het College het onderzoek heropend en het Hof verzocht bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen ten aanzien van in die uitspraak geformuleerde vragen, waarvan het College de beantwoording noodzakelijk acht voor de beslissing in het hoofdgeding.
5.7.1 Het eerste onderwerp ter zake waarvan het College een prejudiciële beslissing heeft verzocht, houdt verband met de in die zaken ter discussie gestelde bevoegdheid van ID-Lelystad B.V. om laboratoriumonderzoeken ter opsporing van de aanwezigheid van mkz uit te voeren.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, eerste gedachtestreepje, gelezen in samenhang met artikel 13, eerste lid, tweede gedachtestreepje, van richtlijn 85/511/EEG zien lidstaten erop toe dat de laboratoriumonderzoeken om de aanwezigheid van mkz op te sporen, worden verricht door een in bijlage B bij deze richtlijn genoemd nationaal laboratorium, alsmede dat het ter fine van onderzoek, diagnostiek en/of het vervaardigen van vaccins manipuleren van mkz-virussen alleen plaatsvindt in erkende inrichtingen en laboratoria die op de lijst in de bijlagen A en B bij deze richtlijn voorkomen.
Ten tijde van de mkz-crisis in 2001 was in bijlage B bij richtlijn 85/511/EEG voor Nederland als nationaal laboratorium dat met levend mkz-virus mocht werken, het Centraal Diergeneeskundig Instituut te Lelystad (hierna: CDI) aangewezen.
De laboratoriumonderzoeken waarvan de uitkomst tot de besmetverklaring van het primaire bedrijf in Kootwijkerbroek en tot de in die zaken genomen besluiten tot preventieve ruiming hebben geleid, zijn echter uitgevoerd door ID-Lelystad B.V. te Lelystad.
De door de betrokken appellanten in de hierboven vermelde zaken betwiste bevoegdheid van ID-Lelystad B.V. tot het verrichten van het laboratoriumonderzoek dat heeft geleid tot de beslissing van verweerder tot besmetverklaring met mkz van de evenhoevigen op het primaire bedrijf in Kootwijkerbroek, heeft het College ertoe gebracht het Hof te verzoeken een prejudiciële beslissing te geven met betrekking tot de interpretatie van bijlage B bij richtlijn 85/511/EEG, gelet op het bepaalde in de artikelen 11 en 13 van deze richtlijn.
5.7.2 Indien de prejudiciële beslissing op de hiervoor aangeduide vraag met zich brengt dat aan de beslissing inzake de evenhoevige dieren op het primaire bedrijf in Kootwijkerbroek, de uitslag van laboratoriumonderzoek uitgevoerd door ID-Lelystad B.V. ten grondslag kon worden gelegd, heeft het College in die zaken het Hof vervolgens om een prejudiciële beslissing verzocht naar aanleiding van het geschilpunt of de Directeur RVV juist heeft gehandeld door bij het nemen van het besluit tot besmetverklaring van het primaire bedrijf in Kootwijkerbroek uitsluitend uit te gaan van de inhoud van een door de RVV van de zijde van ID-Lelystad B.V. ontvangen faxbericht van 28 maart 2001, zonder daarbij aandacht te besteden aan de onderliggende bevindingen van het door ID-Lelystad B.V. uitgevoerde laboratoriumonderzoek waarop deze conclusie inzake mkz-besmetting was gebaseerd.
5.7.3 De hiervoor weergegeven gronden die in meergenoemde zaken AWB 02/392, 02/1824 en 02/1853 zijn aangevoerd ter onderbouwing van het standpunt van de betrokken appellanten, dat de jegens hen genomen beslissing op bezwaar onrechtmatig is (welke gronden zijn ontleend aan richtlijn 85/511/EEG), zijn in de onderhavige procedure niet door appellanten aangevoerd. Deze gronden vallen buiten de grenzen van het geschil zoals dat ter beslissing aan het College is voorgelegd.
Bij het vaststellen van deze grenzen moet in aanmerking worden genomen het dwingend bepaalde in artikel 19, eerste lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie, in verbinding met artikel 8:69, eerste lid, Awb, inhoudende dat het College uitspraak doet op de grondslag van het beroepschrift, de overgelegde stukken, het verhandelde tijdens het vooronderzoek en het onderzoek ter zitting. Ingevolge het bepaalde in het tweede en derde lid van laatstgenoemd artikel is het College gehouden ambtshalve de rechtsgronden aan te vullen en is het College bevoegd, maar niet verplicht, ambtshalve de feiten aan te vullen.
Ter toelichting overweegt het College dat artikel 8:69 Awb als regel met zich brengt een beoordeling door de rechter van de geschilpunten die aan hem worden voorgelegd.
Onder de voorgeschreven ambtshalve aanvulling van rechtsgronden kan, zeer beknopt weergegeven, worden verstaan de juridische vormgeving door de rechter van de bezwaren die door de justitiabele(n) tegen een besluit van een bestuursorgaan zijn ingebracht. Van deze ambtshalve aanvulling van rechtsgronden moet worden onderscheiden de door de rechter toe te passen ambtshalve toetsing. Hierbij gaat het, kort gezegd, om de toepassing van regels van openbare orde, zoals voorschriften aangaande bevoegdheden van bestuursorganen, de bevoegdheid van de rechter zelf en ontvankelijkheden.
Geoordeeld moet worden dat voornoemde wettelijke voorschriften in de weg staan aan het in de onderhavige gedingen in aanmerking nemen van argumenten ontleend aan richtlijn 85/511/EEG. Het betreft hier immers argumenten die in deze gedingen niet aan de orde zijn gesteld, doch welke het College bekend zijn uit hetgeen in de hiervoor vermelde zaken door de daarbij betrokken appellanten was aangevoerd tegen besluiten die vergelijkbaar zijn met de thans bestreden besluiten. Het in aanmerking nemen van bedoelde argumenten kan niet geschieden krachtens een ambtshalve aanvulling van rechtsgronden. Voorts zijn volgens nationaalrechtelijke maatstaven de aan de orde zijnde bepalingen van richtlijn 85/511/EEG niet van dien aard, dat zij moeten worden opgevat als voorschriften van openbare orde waaraan ambtshalve dient te worden getoetst.
5.7.4 In verband met het voorafgaande dient de vraag zich aan of het College op grond van het communautaire recht gehouden is bij de beoordeling van de rechtmatigheid van een besluit van een nationaal bestuursorgaan, niet door procespartijen gehanteerde argumenten te betrekken die kunnen worden ontleend aan het gemeenschapsrecht. Hierbij gaat het om argumenten die vallen buiten de grenzen van het voorgelegde geschil, zoals deze grenzen ingevolge eerdergenoemde wettelijke voorschriften moeten worden getrokken. In verband met deze vraag acht het College het van belang dat volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie het bij het ontbreken van een gemeenschapsregeling een aangelegenheid is van de interne rechtsorde van elke lidstaat om de bevoegde rechter aan te wijzen en de procesregels te geven voor rechtsvorderingen die ertoe strekken de rechten te beschermen die justitiabelen aan de rechtstreekse werking van het gemeenschapsrecht kunnen ontlenen. Deze regels mogen echter niet ongunstiger zijn dan die, welke voor soortgelijke nationale vorderingen gelden, en mogen de uitoefening van de door de communautaire rechtsorde verleende rechten niet nagenoeg onmogelijk of uiterst moeilijk maken (zie onder meer het arrest van het Hof van 14 december 1995, Van Schijndel en Van Veen, gevoegde zaken C-430/93 en C-431/93, Jur. blz. I-4705, punt 17; arrest van 15 september 1998, Edis, C-231/96, Jur. blz. I-3201, punt 34; arrest van 16 mei 2000, Preston e.a., C-78/98, Jur. blz. I-3201, punt 31; arrest van 17 juni 2004, Recheio - Cash & Carry SA, C-30/02, n.n.g.,
punt 17).
Aangezien op grond van artikel 19, eerste lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie, gelezen in samenhang met artikel 8:69 Awb, het College niet bevoegd is de gronden ontleend aan richtlijn 85/511/EEG, die door appellanten niet zijn aangevoerd, ambtshalve in de gedingen te betrekken, brengt de in genoemde arresten geformuleerde gelijkwaardigheidseis evenmin een communautaire verplichting mee deze aan het gemeenschapsrecht ontleende argumenten ambtshalve bij de beoordeling van de bestreden besluiten te betrekken. Evenmin zouden gronden ontleend aan nationale bepalingen die soortgelijk zijn als de aan de orde zijnde bepalingen van richtlijn 85/511/EEG, ambtshalve worden toegepast, omdat het niet betreft de bevoegdheid van verweerder, de bevoegdheid van het College of de ontvankelijkheid.
In verband hiermede komt aan de orde de betekenis van het communautaire effectiviteitsbeginsel. Hierbij dient de vraag zich aan of een bepaling die meebrengt dat de rechter niet bevoegd is argumenten te beoordelen die vallen buiten de grenzen van het geschil, buiten toepassing zou moeten blijven, omdat zij de uitoefening van rechten die voortvloeien uit de communautaire rechtsorde, nagenoeg onmogelijk of uiterst moeilijk maakt. Deze vraag moet worden onderzocht met inachtneming van de plaats van voornoemd artikel 8:69 Awb in de procedure en van het verloop en de bijzondere kenmerken van de procedure. Daarbij moet rekening worden gehouden met de beginselen die aan het nationale stelsel van rechtspraak ten grondslag liggen, zoals de bescherming van de rechten van de verdediging, het rechtszekerheidsbeginsel en het goede verloop van de procedure (zie onder meer arrest Van Schijndel, reeds aangehaald, punt 17). Wat betreft de civiele procedure heeft het Hof het effectiviteitsbeginsel aldus geïnterpreteerd, dat het de nationale rechter niet verplicht ambtshalve een rechtsgrond in het geding te brengen, ontleend aan schending van gemeenschapsbepalingen, wanneer hij voor het onderzoek van dat middel de hem passende lijdelijkheid zou moeten verzaken door buiten de rechtsstrijd van partijen te treden en zich te baseren op andere feiten en omstandigheden dan die, welke de partij die bij de toepassing belang heeft, aan haar vordering ten grondslag heeft gelegd (zie arrest Van Schijndel, reeds aangehaald, punt 22). Het bestuursprocesrecht verschilt in dit opzicht niet wezenlijk van het civiele proces. De onderhavige procedures bij het College verschillen echter wel van de procedure waarin de vragen die in het arrest Van Schijndel werden beantwoord, werden voorgelegd, doordat het College in zaken als de onderhavige in enige en hoogste instantie oordeelt. Daarbij komt dat artikel 8:69 Awb niet wezenlijk lijkt af te wijken van het procesrecht dat van toepassing is op de procedure voor het Hof van Justitie en het Gerecht van eerste aanleg (zie bijvoorbeeld: beschikking van het Hof van 23 mei 1990, Asia Motor France/Commisie, C-72/90, Jur. blz. I-2181; arrest van het Hof van 7 juli 1970, Müllers/CES, 79/70, Jur. blz. 689; arrest van het Hof van 27 januari 2005, Guy Denuit, C-125/04, n.n.g.; arrest van het Hof van 10 mei 1960, BRD/Hoge Autoriteit, 19/58, Jur. blz. 481).
Naar aanleiding van het arrest van het Hof van 24 oktober 1996 (Kraaijeveld e.a., C-72/95, Jur. blz. I-5403, met name punten 58 en 60) merkt het College op dat artikel 8:69 Awb niet voorziet in een bevoegdheid in die zin dat de bestuursrechter de vrijheid zou hebben al dan niet de grenzen van het geschil te respecteren of rechtsgronden aan te vullen. Zowel het eerste als het tweede lid van artikel 8:69 Awb betreffen een verplichting en geen discretionaire bevoegdheid.
Het arrest van het Hof van 1 juni 1999 (Eco Swiss, C-126/97, Jur. blz. I-3055) waarin werd geoordeeld dat artikel 85 EG-Verdrag (thans: artikel 81 EG) een fundamentele bepaling is die onontbeerlijk is voor de vervulling van de taken van de Gemeenschap, in het bijzonder voor de werking van de interne markt, zodat indien een nationale rechter volgens de regels van zijn nationale procesrecht een vordering tot vernietiging van een arbitraal vonnis op grond van strijd met regels van openbare orde moet toewijzen, hij dat ook moet doen ingeval een dergelijke vordering is gebaseerd op schending van artikel 85 EG-Verdrag (arrest Eco-Swiss, reeds aangehaald, punten 36 en 37) geeft aanleiding voor de vraag of andere bepalingen van het gemeenschapsrecht, in het bijzonder de bepalingen van richtlijn 85/511/EEG waaraan hierboven is gerefereerd, als bepalingen moeten worden gekwalificeerd waaraan een zodanig grote betekenis moet worden toegekend dat de nationale rechter deze bepalingen ambtshalve, zoals hiervoor gedefinieerd, moet toepassen. Deze vraag is eens te meer aan de orde, omdat uit het arrest van het Hof van 20 september 2001 (Courage, C-453/99, Jur. blz. I-6297) blijkt dat deze kwalificatie niet uitsluitend rechtens relevant is in de specifieke context van arbitrage. In deze benadering dient richtlijn 85/511/EEG bij wijze van prejudiciële beslissing te worden geïnterpreteerd teneinde te vernemen of de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde bepalingen van richtlijn 85/511/EEG van openbare orde zijn, in die zin dat deze bepalingen ambtshalve in aanmerking moeten worden genomen bij de beoordeling van de rechtmatigheid van de bestreden besluiten.
Het College onderkent voorts dat de verplichting het door een richtlijn voorgeschreven resultaat te bereiken, kan meebrengen dat de rechter ook ambtshalve aan bepalingen van de betreffende richtlijn dient te toetsen (arresten van het Hof van 27 juni 2000, Océano Grupo Editorial e.a., gevoegde zaken C-240/98 tot en met C-244/98, Jur. blz. I-4941; van
21 november 2002, Cofidis e.a., C-473/00, Jur. blz. I-10875). Aangezien de in deze arresten aan de orde zijnde bepaling van gemeenschapsrecht de (relatieve) bevoegdheid van de rechter betreft zou deze bepaling wellicht kunnen worden gekwalificeerd als een bepaling van openbare orde die ambtshalve moet worden toegepast, maar de overwegingen van het Hof lijken een andere benadering dan die welke gevolgd is in het arrest Eco Swiss te suggereren, zodat ook deze relevant kan zijn voor de beslechting van de hoofdgedingen. Hoewel richtlijn 85/511/EEG geen aanknopingspunt lijkt te bevatten voor een interpretatie die meebrengt dat de aan de orde zijnde bepalingen door de nationale rechter ambtshalve moeten worden toegepast acht het College het geraden deze vraag met het verzoek om een prejudiciële beslissing aan het Hof voor te leggen.
5.8 Gelet op hetgeen hiervoor in paragraaf 5.7.4 is overwogen, zullen de zaken worden verwezen naar het Hof om bij prejudiciële beslissing uitspraak te doen over de in die paragraaf geformuleerde vraag. Voor het geval deze vraag bevestigend wordt beantwoord, behoeft het College voor de beslechting van deze geschillen antwoord op de hiervoor in paragraaf 5.7 aangeduide en in zijn beslissing van 18 januari 2005 (AWB 02/392, 02/1824 en 02/1853) nader gemotiveerde vragen. Ingevolge artikel 23 van het Protocol betreffende het Statuut van het Hof van Justitie wordt de procedure voor het College in afwachting van de prejudiciële beslissing geschorst en zal het College iedere verdere beslissing in deze gedingen aanhouden. Het vorenoverwogene leidt tot de volgende beslissing.
6. De beslissing
Het College:
- heropent het onderzoek;
- verzoekt het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen ten aanzien van de volgende vragen:
1. Verplicht het gemeenschapsrecht tot ambtshalve toetsing - dat wil zeggen toetsing aan gronden die vallen buiten de grondslag van de geschillen - aan gronden die zijn ontleend aan richtlijn 85/511/EEG?
2. Indien vraag 1 bevestigend wordt beantwoord:
Heeft de ingevolge artikel 11, eerste lid, eerste gedachtestreepje, gelezen in samenhang met artikel 13, eerste lid, tweede gedachtestreepje, van richtlijn 85/511/EEG op de lidstaten rustende verplichting erop toe te zien dat de laboratoriumonderzoeken om de aanwezigheid van mkz op te sporen worden verricht door een in bijlage B bij richtlijn 85/511/EEG genoemd laboratorium, rechtstreekse werking?
3a. Moet artikel 11, eerste lid, van richtlijn 85/511/EEG aldus worden uitgelegd, dat aan de omstandigheid dat de aanwezigheid van mkz wordt vastgesteld door een laboratorium dat niet is genoemd in bijlage B bij richtlijn 85/511/EEG, rechtsgevolgen moeten worden verbonden?
3b. Indien vraag 3a bevestigend wordt beantwoord:
Strekt artikel 11, eerste lid, van richtlijn 85/511/EEG tot bescherming van de belangen van justitiabelen, zoals appellanten in de hoofdgedingen? Zo neen, kunnen justitiabelen, zoals appellanten in de hoofdgedingen, een beroep doen op eventuele schending van de verplichtingen die voor de autoriteiten van de lidstaten uit deze bepaling voortvloeien?
3c Indien het antwoord op vraag 3b meebrengt dat justitiabelen een beroep kunnen doen op artikel 11, eerste lid, van richtlijn 85/511/EEG:
Welke rechtsgevolgen moeten worden verbonden aan een vaststelling van de aanwezigheid van mkz door een laboratorium dat niet is genoemd in bijlage B bij richtlijn 85/511/EEG?
4. Moet bijlage B bij richtlijn 85/511/EEG, gelet op het bepaalde in de artikelen 11 en 13 van deze richtlijn, aldus worden uitgelegd dat de vermelding in bijlage B bij richtlijn 85/511/EEG van het "Centraal Diergeneeskundig Instituut, Lelystad" ook betrekking kan of moet hebben op ID-Lelystad B.V.?
5. Indien uit de antwoorden op vorenvermelde vragen volgt dat de aanwezigheid van mkz kan worden vastgesteld door een laboratorium dat niet is genoemd in bijlage B bij richtlijn 85/511/EEG of dat bijlage B bij richtlijn 85/511/EEG aldus moet worden uitgelegd dat de vermelding van het "Centraal Diergeneeskundig Instituut, Lelystad" ook betrekking kan of moet hebben op ID-Lelystad B.V.:
Dient richtlijn 85/511/EEG aldus te worden uitgelegd dat daarin is geregeld dat het tot besluiten bevoegde nationale bestuursorgaan gebonden is aan uitkomsten van onderzoek door een laboratorium dat is geplaatst op bijlage B bij richtlijn 85/551/EEG, dan wel, indien het antwoord op vraag 3a meebrengt dat het bestuursorgaan zijn maatregelen ter bestrijding van mkz ook mag baseren op de uitslagen verkregen door een laboratorium dat niet is geplaatst op bijlage B van richtlijn 85/511/EEG, op de uitslagen van laatstbedoeld laboratorium, of behoort de bepaling van het gezag tot de procedurele autonomie van de lidstaat en dient de rechter bij wie het hoofdgeding aanhangig is te onderzoeken of de regels dienaangaande gelden ongeacht of het laboratoriumonderzoek plaatsvindt op grond van een communautaire of nationaal rechtelijke verplichting, alsmede of de hantering van het nationaal rechtelijke procedurele kader die tenuitvoerlegging van de communautaire regels niet uiterst moeilijk of praktisch onmogelijk maakt.
6. Indien het antwoord op vraag 5 meebrengt dat de binding van nationale autoriteiten aan de laboratoriumuitslag wordt geregeld door richtlijn 85/511/EEG:
Zijn nationale autoriteiten onvoorwaardelijk gebonden aan de uitslag van een door een laboratorium verricht mkz-onderzoek? Zo neen, welke beoordelingsmarge laat richtlijn 85/511/EEG deze nationale autoriteiten?
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Aldus gewezen door mr. H.C. Cusell, mr. M.A. Fierstra en mr. J.L.W. Aerts, in tegenwoordigheid van mr. M.S. Hoppener als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 17 mei 2005.
w.g. H.C. Cusell w.g. M.S. Hoppener