Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Vijfde enkelvoudige kamer
AWB 04/605 1 maart 2005
14914 Wet personenvervoer 2000
Vergunning taxivervoer
Uitspraak in de zaak van:
A, h.o.d.n. Taxibedrijf B, te X, appellant,
tegen
Minister van Verkeer en Waterstaat, verweerder,
gemachtigde: mr. H.J. ‘t Hart, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 15 juli 2004, bij het College binnengekomen op dezelfde dag, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 28 juni 2004.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant, gericht tegen de intrekking van zijn vergunning tot het verrichten van taxivervoer, ongegrond verklaard.
Op 17 november 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 3 februari 2005 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, alwaar de gemachtigde van verweerder zijn standpunt heeft toegelicht. Appellant is niet verschenen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Wet personenvervoer 2000 (hierna: de Wet) luidde ten tijde en voorzover hier van belang als volgt:
" Artikel 1
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
j. taxivervoer: personenvervoer per auto, anders dan bedoeld in onderdeel h, tegen betaling;
k. vervoerder: degene die (…) taxivervoer verricht, niet in de hoedanigheid van bestuurder van een auto, bus, trein, metro, tram of een via een geleidesysteem voortbewogen voertuig;
(…)
Artikel 4
(…)
2. Het is verboden taxivervoer te verrichten zonder een daartoe verleende vergunning.
(…)
Artikel 6
(…)
2. Een vergunning kan worden (…) ingetrokken.
(…)
Artikel 9
1. Een vergunning wordt, behoudens in bij algemene maatregel van bestuur aan te geven gevallen, slechts verleend aan een vervoerder die voldoet aan eisen van betrouwbaarheid, kredietwaardigheid en vakbekwaamheid.
(…)
Artikel 99
Het bestuursorgaan dat een vergunning heeft verleend, kan een vergunning volgens bij algemene maatregel van bestuur vast te stellen regels, wijzigen, schorsen of intrekken:
a. indien is gehandeld in strijd met het bij of krachtens deze wet bepaalde;
b. indien niet langer wordt voldaan aan een van de in artikel 9, eerste lid, bedoelde eisen, tenzij een ontheffing als bedoeld in het tweede lid van dat artikel is verleend.
(…)".
Artikel 26 van Pro het Besluit personenvervoer 2000 (hierna: het Besluit) bepaalt onder meer het volgende:
" 1. De vervoerder die (…) taxivervoer verricht, moet aan de eis van vakbekwaamheid voldoen.
2. Degene die permanent en daadwerkelijk leiding geeft aan het vervoer, bedoeld in het eerste lid, voldoet aan de eis, bedoeld in het eerste lid, of, indien deze leiding bij meer personen berust, tenminste een van hen.
(…)"
In de Nota van toelichting bij artikel 26 van Pro het Besluit is het begrip permanent en daadwerkelijk leidinggeven op de volgende wijze nader toegelicht:
"De eis van vakbekwaamheid beoogt door inbreng van de vakbekwame persoon een goede bedrijfsgang in de vervoersonderneming te waarborgen. Het predikaat "permanent" moet worden opgevat als een continue betrokkenheid bij het leidinggeven. De betrokkenheid mag niet incidenteel zijn. Indien het leidinggeven door de aard of grootte van de onderneming een voltijdse aangelegenheid is, betekent dit dat de vakbekwame niet slechts een gedeelte van de werktijd met daadwerkelijke leiding kan zijn belast. "Daadwerkelijk" geeft aan dat het om een inhoudelijke betrokkenheid bij het leidinggeven gaat. De functie van leidinggevende kan niet louter een formele status inhouden.
Zo kan een bestuurder van een rechtspersoon die als vervoerder geldt de vakbekwaamheid niet inbrengen indien de leiding over het vervoer feitelijk bij een ander berust. De werkzaamheden in het kader waarvan leiding wordt gegeven betekenen dat de vakbekwame inhoudelijk betrokken moet zijn bij beslissingen inzake uitbreiding van het bedrijf, het aangaan van financiële verplichtingen, het aan- en verkoopbeleid, de aansturing van personeel, het dagelijkse ondernemersbeleid, de relaties met de overheid, maar ook de strategie van het bedrijf op de vervoersmarkt. De uitleg van het begrip permanent leidinggeven vergt tevens dat de vakbekwame ten aanzien van deze werkzaamheden naar buiten vertegenwoordigingsbevoegd is.
Zonder een volmacht of mandaat om namens de vervoerder op te treden, kan de facto geen sprake zijn van leidinggeven als bedoeld in het onderhavige artikel."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 22 november 2000 heeft verweerder van appellant een aanvraag om een taxivergunning ontvangen.
- Bij besluit van 13 november 2001 heeft verweerder appellant voor onbepaalde tijd vergunning verleend voor het verrichten van taxivervoer. Blijkens de bijlage bij dit besluit werd in de onderneming van appellant aan de in het Besluit omschreven eis van vakbekwaamheid voldaan door de inbreng van C (hierna: C) als procuratiehouder.
- Aan deze vergunningverlening ligt onder meer een op 20 juni 2001 tussen appellant en C gesloten procuratiecontract ten grondslag, waarin onder meer het navolgende is vastgelegd.
"B De ondernemer is thans doende bedoelde vakbekwaamheid te verwerven en hij verwacht de daartoe benodigde examens af te kunnen leggen in het jaar: 2001.
C De procuratiehouder beschikt wel over de bedoelde vakbekwaamheid en is bereid en in staat deze ter beschikking te stellen aan het taxibedrijf (…)
D De procuratiehouder stelt zijn vakbekwaamheid aan meerdere taxibedrijven ter beschikking.
Verklaren overeen te komen als volgt:
1. De ondernemer verleent aan de procuratiehouder procuratie om namens hem/haar alle handelingen te verrichten, welke voor een richtige exploitatie van Taxibedrijf (…) nodig zullen blijken te zijn. De procuratiehouder is volledig bevoegd op het bedoelde taxibedrijf. (…)"
- Teneinde inzicht te krijgen in de wijze waarop C invulling geeft aan zijn functie van vakbekwaam leidinggevende persoon binnen de onderneming van appellant, heeft verweerder appellant een formulier "Onderzoek Verklaring Inbreng Vakbekwaamheid" (hierna: het onderzoeksformulier) doen toekomen, met het verzoek dit formulier door in C te laten vullen. In dit formulier, door verweerder ontvangen op 11 februari 2003, zijn de hierna aangehaalde vragen als volgt beantwoord:
"1. U heeft een procuratiecontract overgelegd waarin staat aangegeven dat de onderneming aan u als vakbekwaam leidinggevende persoon een volmacht heeft verleend. Voor welke doeleinden maakt u gebruik van deze volmacht? (…)
zie kopie (procuratiecontract).
(…)
3. Welke taken worden uitsluitend door u als vakbekwaam leidinggevende persoon binnen deze onderneming verricht? (…)
zie procuratiecontract. Taken van de procuratiehouder.
(…)
15. Geef aan welke werkzaamheden u als vakbekwaam leidinggevende persoon verricht op het gebied van commerciële bedrijfsvoering ?
Alle voorkomende werkzaamheden betrekking hebbende op de onderneming. Voorts zie procuratiecontract (taken).
16. Geef aan welke werkzaamheden u als vakbekwaam leidinggevende persoon verricht op het gebied van wet- en regelgeving? (…)
Zie procuratiecontract. (taken van de procuratiehouder)"
- Bij het ingevulde formulier heeft appellant verweerder voorts een factuur van 31 december 2002 van C aan de onderneming van appellant doen toekomen. Deze factuur heeft betrekking op een bedrag van € 1500,- (inc. BTW) als vergoeding voor 12 maanden procuratie á € 125,- per maand.
- Verweerder heeft bij brief van 6 maart 2003 het voornemen uitgesproken de vergunning van appellant in te trekken.
- Op 25 maart 2003 heeft appellant mondeling zijn zienswijze gegeven ten aanzien van verweerders voornemen de verleende taxivergunning in te trekken.
- Bij besluit van 16 april 2003 heeft verweerder de aan appellant verleende vergunning voor het verrichten van taxivervoer met ingang van 9 juli 2003 ingetrokken, omdat is gebleken dat binnen de onderneming van appellant niet wordt voldaan aan de eis van vakbekwaamheid.
- Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 26 mei 2003 bezwaar gemaakt.
- Bij brief van 3 juni 2003 heeft verweerder appellant medegedeeld dat is besloten om de aan appellant verleende vergunning ambtshalve te wijzigen in die zin dat de intrekking van die vergunning eerst in werking treedt zeven weken ná de datum waarop op het bezwaarschrift is beslist.
- Op 7 augustus 2003 is appellant naar aanleiding van zijn bezwaren gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Verweerder heeft bij het bestreden besluit de bezwaren van appellant ongegrond verklaard en heeft daartoe onder meer overwogen dat de - gestelde - werkzaamheden van C in de onderneming van appellant niet kunnen worden gezien als inhoudelijke betrokkenheid bij wezenlijke beslissingen betreffende de bedrijfsgang van de vervoeronderneming. De wezenlijke beslissingen worden door appellant zelf genomen, zodat hij degene is die leiding geeft aan de onderneming. Gelet op deze omstandigheden kan er geen sprake zijn van permanent en daadwerkelijk leidinggeven door de vakbekwame procuratiehouder.
4. Het standpunt van appellant
Appellant kan zich met de intrekking niet verenigen en heeft daartoe onder meer aangevoerd dat verweerder miskent dat ook zijn echtgenote actief is binnen de onderneming. Zij beschikt over een vrijstelling voor het AOV diploma. Verweerder is voorts aan de beantwoording van de vragen in het onderzoeksformulier voorbij gegaan. Verweerder heeft verzuimd aan te geven welke bewijsstukken hij wenst en heeft daarbij evenmin aangegeven in welke richting moet worden gedacht. Nu een objectieve maatstaf ontbreekt, is het besluit onzorgvuldig tot stand gekomen.
5. De beoordeling van het geschil
Ingevolge artikel 99, eerste lid (oud), van de Wet kan verweerder een vergunning voor het verrichten van taxivervoer intrekken, indien niet langer wordt voldaan aan één van de in artikel 9, eerste lid, van de Wet bedoelde eisen, waaronder onder meer is begrepen dat een vervoerder dient te voldoen aan de eis van vakbekwaamheid.
Aan de eis van vakbekwaamheid kan bij een eenmanszaak worden voldaan door de ondernemer of, indien hij zelf niet vakbekwaam is, door een vakbekwaam leidinggevende (procuratiehouder). Naar het College meermalen heeft overwogen, is het evenwel niet waarschijnlijk te achten dat een ondernemer die voornemens is in het kader van een eenmanszaak bepaalde werkzaamheden te gaan verrichten, een procuratiehouder belast met in het bijzonder de taak om aan de uitvoering van die werkzaamheden leiding te geven.
Bij eenmanszaken hanteert verweerder voorts het uitgangspunt dat binnen een onderneming, waarbij de ondernemer een taxivergunning heeft verkregen op basis van de inbreng van de vakbekwaamheid door een procuratiehouder, in ieder geval aan het vereiste van vakbekwaamheid wordt voldaan, indien de vakbekwaam leidinggevende feitelijk de bij de aanvraag opgegeven werkzaamheden verricht.
In dit geding staat ter beoordeling de vraag of verweerder terecht tot de conclusie is gekomen dat binnen de onderneming van appellant in de praktijk niet wordt gehandeld conform hetgeen bij de vergunningaanvraag voor aannemelijk werd gehouden en dat de werkzaamheden die C thans in de onderneming verricht niet (meer) kunnen worden aangemerkt als permanent en daadwerkelijk leidinggeven, zodat in de onderneming niet (langer) wordt voldaan aan het vakbekwaamheidsvereiste.
Voor het College staat hierbij allereerst vast dat appellant zelf niet voldoet aan alle eisen die aan een vergunning voor het verrichten van taxivervoer zijn verbonden. Appellant heeft immers niet aangetoond dat hij beschikt over de vereiste vakbekwaamheid, aangezien hij niet in het bezit is van een getuigschrift als bedoeld in artikel 28, eerste lid, van het Besluit, ten bewijze dat hij met goed gevolg de examens AOV en BOV heeft afgelegd. Dat de echtgenote van appellant over een vrijstelling beschikt voor een of meer modules van het AOV diploma, is in dezen niet van belang.
Het College overweegt vervolgens dat, gezien het wettelijk bepaalde, aan verweerder niet de bevoegdheid kan worden ontzegd om, nadat hij een vergunning heeft verleend, op een later tijdstip te onderzoeken of de invulling van de werkzaamheden in de praktijk in overeenstemming is met het bij de aanvraag geschetste beeld en als zulks niet het geval is en evenmin sprake is van permanent en daadwerkelijk leidinggeven door de vakbekwame procuratiehouder, die vergunning in te trekken.
Weliswaar dient verweerder rekening te houden met gerechtvaardigde verwachtingen en belangen van een taxiondernemer, doch de werking van het vertrouwensbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel strekt niet zover dat verweerder een taxivergunning als de onderhavige, die een in beginsel onbeperkte geldigheidsduur heeft, niet zou mogen intrekken indien hij tot het oordeel komt dat het besluit tot vergunningverlening bij nader inzien rechtens onjuist is danwel dat niet meer wordt voldaan aan de daarvoor geldende voorwaarden.
Naar het oordeel van het College heeft appellant aan de - mede op de overgelegde procuratieovereenkomst gebaseerde - vergunningverlening niet het te rechtvaardigen vertrouwen kunnen ontlenen dat deze niet voor intrekking in aanmerking zou kunnen komen. Aan het ingevulde onderzoeksformulier heeft verweerder met betrekking tot de taken van de vakbekwame leidinggevende geen duidelijke conclusies kunnen verbinden, nu daarin vrijwel uitsluitend is verwezen naar de procuratieovereenkomst en op geen enkele wijze inzicht is gegeven in de feitelijke gang van zaken. Naar aanleiding van hetgeen met betrekking tot dit laatste door appellant (en C) op 25 maart 2003 en 15 januari 2004 is meegedeeld, heeft verweerder kunnen concluderen dat binnen de onderneming van appellant in de praktijk niet (meer) wordt gehandeld conform hetgeen bij de vergunningaanvraag nog aannemelijk was. Evenmin zijn bewijsstukken overgelegd waaruit blijkt dat de procuratiehouder invulling heeft gegeven aan de onder meer in de procuratieovereenkomst vastgelegde taakverdeling. Voorts merkt het College op dat de door appellant bij het formulier gevoegde factuur van C niet als objectief betalingsbewijs kan worden aangemerkt. De stelling van appellant dat sprake is van onzorgvuldige besluitvorming, nu niet duidelijk is welke bewijsstukken moesten worden overgelegd, miskent dat op het onderzoeksformulier bij vrijwel iedere afzonderlijke vraag staat aangegeven bewijsstukken mee te sturen.
Uitgaande van de door appellant en C gegeven informatie omtrent de feitelijke situatie binnen de onderneming van appellant, is het College van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat ten aanzien van C geen sprake is van permanent en daadwerkelijk leidinggeven als bedoeld in artikel 26 van Pro het Besluit en de toelichting daarop.
De conclusie is derhalve dat verweerder terecht tot intrekking van de aan appellant verleende taxivergunning is overgegaan.
Voorts is verweerder, door nader te besluiten eerst tot intrekking over te gaan zeven weken na de bestreden beslissing, in voldoende mate aan de belangen van appellant tegemoet gekomen. Het College vermag niet in te zien dat verweerder andermaal tot het verlenen van uitstel had moeten overgaan. Appellant is immers ruim uitstel verleend en voorts is hij bij herhaling gewezen op de gevolgen van het niet tijdig behalen van zijn diploma’s. Dat de intrekking voor appellant nadelige financiële gevolgen kan hebben, ligt binnen zijn risicosfeer.
Het beroep van appellant dient derhalve ongegrond te worden verklaard.
Het College ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling als bedoeld in artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, in tegenwoordigheid van mr. L. van Duuren, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 1 maart 2005.
w.g. M.A. van der Ham w.g. L. van Duuren