Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 04/787 en 04/813 5 april 2005
16500 Wet herstructurering varkenshouderij
Uitspraak in de zaak van:
1. Belmij Ruim Zicht B.V. (voorheen: X BV, gevestigd te A, thans) gevestigd te B,
2. Y, wonende te A, en
3. Varkensbedrijf Z B.V., gevestigd te A,
appellanten,
gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij, advocaat te Tilburg,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: B. Raven, werkzaam bij Bureau Heffingen te Assen.
1. De procedure
Appellanten sub 1 en 2 hebben bij brief van 23 september 2004, bij het College binnengekomen op die datum, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 26 augustus 2004. Appellante sub 3 heeft bij brief van 4 oktober 2004, binnengekomen bij het College op 5 oktober 2004, afzonderlijk beroep ingesteld tegen voormeld besluit.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder - onder meer - de bezwaren van de appellante sub 1, gericht tegen zijn besluit van 1 maart 2004 waarbij aan haar een last onder dwangsom is opgelegd, ongegrond verklaard.
Bij brief van 6 oktober 2004 hebben appellanten in beide procedures de gronden van het beroep aangevuld, waarna verweerder bij brief van 29 november 2004 in beide procedures een verweerschrift heeft ingediend.
Bij brief van 10 december 2004 hebben appellanten een reactie gegeven op het verweerschrift, waarop verweerder bij brief van 5 januari 2005 heeft gereageerd.
Op 20 januari 2005 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader uiteen hebben gezet.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de op 1 september 1998 in werking getreden Wet herstructurering varkenshouderij (Stb. 1998, 236, hierna ook: Whv) is - onder meer - het volgende bepaald:
"Artikel 15
1. Het is verboden op een bedrijf gemiddeld gedurende het jaar een groter aantal varkens, onderscheidenlijk fokzeugen, te houden dan het op het bedrijf rustende varkensrecht, onderscheidenlijk fokzeugenrecht, verminderd met het grondgebonden deel van het varkensrecht, onderscheidenlijk fokzeugenrecht.
(…)
Artikel 27
1. Onze Minister kan ten aanzien van een bedrijf waarvan het varkensrecht is overschreden bepalen dat het op enig moment op het bedrijf gehouden aantal varkens, onderscheidenlijk fokzeugen, het door hem vastgestelde aantal niet mag overschrijden.
(…)
Artikel 28
Onze Minister is bevoegd tot toepassing van bestuursdwang ter handhaving van de bij of krachtens deze wet gestelde verplichtingen.
(…)"
In de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is voorzover hier van belang het volgende bepaald:
“Artikel 5:22
De bevoegdheid tot toepassing van bestuursdwang bestaat slechts indien zij bij of krachtens de wet is toegekend.
(…)
Artikel 5:24
1. Een beslissing tot toepassing van bestuursdwang wordt op schrift gesteld.
De schriftelijke beslissing is een beschikking.
2. De beschikking vermeldt welk voorschrift is of wordt overtreden.
3. De bekendmaking geschiedt aan de overtreder, aan de belanghebbenden op het gebruik van de zaak ten aanzien waarvan bestuursdwang zal worden toegepast en aan de aanvrager.
(…)
Artikel 5:32
1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
2. Een last onder dwangsom strekt ertoe de overtreding ongedaan te maken of verdere overtreding dan wel een herhaling van de overtreding te voorkomen.
3. Voor het opleggen van een dwangsom wordt niet gekozen, indien het belang dat het betrokken voorschrift beoogt te beschermen, zich daartegen verzet.
4. Het bestuursorgaan stelt de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last. Het bestuursorgaan stelt tevens een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd. Het vastgestelde bedrag staat in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
5. In de beschikking tot oplegging van een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, wordt een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante sub 1 (onder haar aanvankelijke benaming hierna ook: X) is volgens gegevens vermeld in het handelsregister opgericht op 17 november 1992 en tot 26 augustus 2002 gevestigd geweest op het adres C te A. Blijkens een uittreksel uit het handelsregister zijn op 26 augustus 2002 de statuten van Belmij Ruim Zicht B.V (hierna mede: Belmij Ruim Zicht), gevestigd op D te B, gewijzigd.
- Appellante sub 3 is opgericht op 29 september 1993 en gevestigd op het adres C te A.
- Appellante sub 1 (zowel onder de naam X als Belmij Ruim Zicht) en appellante sub 3 hebben blijkens de omschrijving in het handelsregister ten doel de uitoefening van een varkensmesterij en/of varkensopfokbedrijf in de ruimste zin des woords.
- Bestuurder van appellante sub 1 en 3 is de op het adres C te A gevestigde vennootschap W B.V. (hierna ook: W), waarvan appellant sub 2 (hierna mede: Y) op zijn beurt de bestuurder is.
- Y, die woont op het adres C te A, is bij vonnis van de economische politierechter van 23 februari 2001, als feitelijk leidinggevende van appellante sub 1 veroordeeld wegens het medeplegen van overtreding van het uitbreidingsverbod, bedoeld in artikel 14 (oud), eerste lid, en artikel 55, eerste lid, van de Meststoffenwet, in de periode 1997 tot en met 31 augustus 1998.
- Bij huurovereenkomst, gedateerd 28 juni 2002, heeft Y heeft met ingang van 1 januari 2002 de varkensstal aan C te A voor de duur van vijf jaren verhuurd aan X.
- Op 5 en 10 december 2002 heeft de Algemene Inspectiedienst (AID) een bedrijfscontrole verricht op het adres C te A, waarbij is vastgesteld dat op deze locatie (nog steeds) varkens werden gehouden, zonder dat voor de aan verweerder op dit adres bekende varkenshouderij X varkensrechten bij Bureau Heffingen waren geregistreerd.
- Verweerder heeft daarop bij beslissing van 5 maart 2003 aan X een dagquotum van 0 (nul) varkenseenheden opgelegd.
- Bij afzonderlijke vonnissen van 2 april 2003 zijn X en de feitelijk leidinggevende daarvan, Y, door de rechtbank te 's-Hertogenbosch elk wegens overtreding van artikel 15 Whv veroordeeld tot een geldboete van € 45.000,-- Voorts heeft de rechtbank voorwaardelijk de stillegging van X bevolen voor de duur van zes maanden, met een proeftijd van twee jaren, en aan Y, eveneens met een proeftijd van twee jaar, een voorwaardelijke gevangenisstraf voor de duur van drie maanden opgelegd.
- Op 19 november 2003 heeft Bureau Heffingen het bezwaar van X tegen het haar opgelegde dagquotum ongegrond verklaard.
- Op 7 januari 2004 heeft de AID opnieuw een bedrijfscontrole verricht op C te A en daarbij vastgesteld dat, rekening houdend met het aantal aanwezige, per soort te onderscheiden varkens, het aan X opgelegde dagquotum met 6.014 varkenseenheden was overschreden.
- Vervolgens heeft verweerder bij beschikking van 1 maart 2004 aan X een last onder dwangsom opgelegd met een begunstigingstermijn van vier weken. De hoogte van de te verbeuren dwangsom heeft verweerder vastgesteld op € 105,-- per varkenseenheid waarvoor moet worden beschikt over niet-fokzeugenrechten, onderscheidenlijk € 300,-- per varkenseenheid waarvoor moet worden beschikt over fokzeugenrechten. Verweerder heeft, bij een gelijkblijvende overschrijding van het dagquotum na de begunstigingstermijn, de op te leggen dwangsom berekend op € 1.012.890,-- en heeft de te verbeuren dwangsom gemaximeerd op een bedrag van € 8.000.000,--.
- X heeft op 30 maart 2004 bezwaar gemaakt tegen de last onder dwangsom.
- Bij fax van 2 april 2004 heeft X aan verweerder medegedeeld inmiddels te zijn genaamd Belmij Ruim Zicht B.V. en gevestigd te zijn te B. In deze brief deelt zij tevens mee geen varkens meer te houden op de C te A en heeft Belmij Ruim Zicht
- voorzover nodig - afzonderlijk en zelfstandig bezwaar gemaakt tegen verweerders beschikking van 1 maart 2004.
- Op 5 april 2004 en 10 juni 2004 heeft de AID wederom bedrijfscontroles verricht op C te A. Blijkens de naar aanleiding daarvan opgemaakte bedrijfs-controlerapporten was - gelet op de aanwezige soorten varkens - op 5 april 2004 sprake van een overschrijding van het dagquotum met 5.810 varkenseenheden en op 10 juni 2004 van een overschrijding met 5.581 varkenseenheden.
- In het bedrijfscontrolerapport van 13 juli 2004 is een verklaring van U, werkzaam bij U Accountants, van 22 juni 2004 weergegeven, inhoudende dat de bedrijfsactiviteiten en de daarbij horende activa van X per 1 augustus 2002 zijn verkocht aan Z B.V. (hierna mede: Z, appellante sub 3) en dat hem voor de jaarstukken 2003 slechts laatstgenoemde B.V. en de daardoor verrichte activiteiten bekend zijn.
- Bij uitspraak van 1 juli 2004, AWB 03/1502, heeft het College het door X ingestelde beroep tegen de beslissing op bezwaar van 19 april 2003, waarbij het aan haar opgelegde dagquotum van 0 varkenseenheden is gehandhaafd, ongegrond verklaard.
- Op 2 augustus 2004 heeft de hoorzitting naar aanleiding van het bezwaar tegen de op 1 maart 2004 opgelegde last onder dwangsom plaatsgevonden.
- Naar aanleiding van de hoorzitting hebben appellanten aan verweerder bescheiden over de periode vanaf augustus 2002 toegezonden, afkomstig uit de administratie van Z. Deze stukken betreffen bankafschriften van, onderscheidenlijk facturen aan deze B.V. op het adres C te A.
De facturen hebben onder meer betrekking op de levering van veevoeder, medische hulp- en desinfectie-middelen en energie, alsmede bijdragen aan de Stichting Gezondheidsdienst voor dieren.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder - samengevat - het volgende overwogen.
3.1 De vraag of sprake is van een bedrijf moet worden beoordeeld naar de feitelijke omstandigheden; het mestnummer waaronder een bedrijf geregistreerd staat bij Bureau Heffingen is in dit verband niet van belang. Voor appellante sub 1 en andere - in het verleden - op het onderhavige adres gevestigde bedrijven zijn nooit varkensrechten geregistreerd. Verweerder concludeert hieruit dat geen varkensrechten rusten op het bedrijf van appellante sub 1, respectievelijk op de locatie C te A.
3.2 De last onder dwangsom strekt tot handhaving van het aan X op 5 maart 2003 opgelegde - nadien onherroepelijk geworden - dagquotum van nul.
Uit de AID-controlerapporten blijkt dat op 5 april 2004 en 10 juni 2004 op het bedrijf aan de C te A varkens werden gehouden. Vast staat dat X tot (in) augustus 2002 op dit adres een varkensbedrijf heeft gevoerd. Haar stelling dat zij toen de bedrijfsactiviteiten en de daarbij behorende activa aan Z heeft overgedragen, betekent niet per definitie dat het houderschap van de in de stal aan de C te A aanwezige varkens is gewijzigd.
Verweerder stelt zich in verband met de volgende feiten en omstandigheden op het standpunt dat X ook vanaf augustus 2002 als houder van de varkens op de onderhavige locatie moet worden aangemerkt.
Eigenaar van de onderhavige locatie is Y, tevens enig bestuurder van W B.V., welke B.V. op haar beurt enig bestuurder is van appellanten sub 1 en 3. Y heeft blijkens de op 28 juni 2002 ondertekende overeenkomst de stal aan de C met ingang van 1 januari 2002 verhuurd aan X. Ter gelegenheid van de AID-controle op 5 december 2002 heeft Y verklaard dat X in deze stal varkens houdt vanaf 1 september 1998 tot en met “heden” (derhalve 5 december 2002). De Gezondheidsdienst voor dieren heeft op 7 februari 2003 bericht gekregen dat de tenaamstelling van het bedrijf op het onderhavige adres diende te worden gewijzigd van X in Z, terwijl Y eveneens op 7 februari 2003, naar aanleiding van het voornemen tot het opleggen van een dagquotum, heeft gesteld dat X druk bezig was varkensrechten te verwerven. In de bezwaarprocedure met betrekking tot het dagquotum is met geen woord gerept over Z B.V. als de - beweerdelijk - nieuwe houder van de varkens. In het kader van de AID-controle van 10 juni 2004 heeft de op C te A aanwezige bedrijfsleider, V, verklaard dat hij - voorzover hem bekend - nog steeds werkt voor X en betaald wordt door Y. Voorts heeft X de beschikking over de stal aan de C, terwijl aan de
- uiteindelijk - bestuurder als feitelijk leidinggevende de verzorging van de daarin aanwezige dieren en daarmee, gelet op het Denkavitarrest van de Hoge Raad ((NJ 1998/714), het houderschap van die dieren kan worden toegerekend.
Op grond van het vorenstaande acht verweerder de stelling dat C niet - langer - de houder van de dieren in de stal aan de C zou zijn, niet overtuigend en dient X wel degelijk te worden aangemerkt als de overtreder van het dagquotum.
3.3 Overigens stelt verweerder zich op het standpunt dat, zelfs indien het houderschap over de varkens inmiddels zou liggen bij Z B.V., de aan X gerichte beschikking ook aan haar kan worden tegengeworpen. Nu Y - via W BV - de uiteindelijk bestuurder van deze beide appellanten is, kan er immers van worden uitgegaan dat ook Z van het op de onderhavige locatie rustende dagquotum op de hoogte was. Hier komt bij dat X verweerder tot de fax van 2 april 2004 in de waan heeft gelaten dat zij de houder van de varkens op deze locatie was.
In de aan het thans bestreden besluit voorafgaande bezwaarfase is een nauwe economische en bestuurlijke verwevenheid tussen appellanten sub 1 en 3 naar voren gekomen. Dit brengt volgens verweerder mee dat ook als de overtreding van het dagquotum formeel wordt begaan door de één, de andere B.V. als overtreder kan worden aangemerkt.
Hiermee wordt immers voorkomen dat een overtreder zich, door het heen- en weerschuiven van activiteiten tussen B.V.’s, aan een last onder dwangsom zou kunnen onttrekken.
Verweerder wijst in dit verband op HR 19 januari 2001 (AB 2002/382) en de fraus legis- bepaling van artikel 3 Whv.
3.4 Voorts is inmiddels in de bestuursrechtelijke jurisprudentie, naar analogie van artikel 51 van het Wetboek van strafrecht, aanvaard dat een bestuursrechtelijke sanctie kan worden opgelegd aan de natuurlijke persoon die opdracht heeft gegeven tot de overtreding dan wel daaraan feitelijk leiding heeft gegeven. Derhalve is het bestreden besluit terecht mede gericht tot Y, die het als eigenaar en bestuurder in zijn macht heeft een einde te maken aan de overtreding van het dagquotum.
3.5 Het dagquotum van artikel 27 Whv vormt een aanvulling op het uitbreidingsverbod van artikel 15 Whv. Bij de beoordeling of laatstgenoemd artikel is overschreden wordt het einde van het jaar afgewacht, aangezien dan pas duidelijk is wat het gemiddeld in een jaar gehouden aantal varkens(eenheden) en daarmee de omvang van eventuele overtreding van dit artikel, is geweest. Bij oplegging van een dagquotum wordt de betrokken varkenshouder echter als het ware onder curatele gesteld, zodat op ieder gewenst moment kan worden ingegrepen. In het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom is uitdrukkelijk meegedeeld dat registratie van aankoop van varkensrechten zal leiden tot aanpassing van het dagquotum, hetgeen in overeenstemming is met de aan artikel 27 Whv ten grondslag liggende uitgangspunten.
3.6 Aan de last onder dwangsom kan worden voldaan door de aankoop van varkensrechten, het afvoeren van de op het bedrijf aanwezige varkens of een combinatie van beide.
Niet aannemelijk is gemaakt dat de daarvoor benodigde tijd meer dan vier weken zou moeten bedragen. Dit klemt te meer nu X reeds op 30 januari 2003 op de hoogte is gebracht van het voornemen tot het opleggen van een dagquotum en in haar zienswijze op dat voornemen van 7 februari 2003 heeft meegedeeld druk doende te zijn met het verwerven van varkensrechten.
3.7 Ten slotte heeft verweerder overwogen dat de hoogte van de dwangsom in een redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het door de overtreding geschonden belang en anderzijds de beoogde effectieve werking van de dwangsomoplegging.
De hoogte van de dwangsom is gebaseerd op het financiële voordeel dat appellante(n) heeft (hebben) door zonder aankoop van daartoe vereiste varkensrechten varkens te houden, in relatie tot de verdiensten die met de varkenshouderij worden behaald. In de dwangsom is geen bestraffend element verdisconteerd. De dwangsom geeft een voldoende financiële prikkel om de overtreding te beëindigen.
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten hebben - samengevat - het volgende aangevoerd.
4.1 Aangezien X sinds augustus 2002 geen houder meer is van de varkens op het adres C, kan deze appellante niet als overtreder van het dagquotum worden aangemerkt. De last onder dwangsom kon dan ook niet aan haar worden opgelegd.
De huidige exploitant van het bedrijf aan de C is appellante sub 3, Z. Omdat het dagquotum niet aan haar, maar aan X is opgelegd, kan zij niet als overtreder daarvan worden aangemerkt. De naar aanleiding van de hoorzitting in bezwaar overgelegde administratieve bescheiden van Z nopen tot het uitvoeren van een geheel nieuwe toets. Verweerder mag niet zomaar terugvallen op de uitspraak van het College met betrekking tot het (handhaven van het) dagquotum in de zaak 03/1502 ten aanzien van X.
Verweerder heeft bij het bestreden besluit ten onrechte de geadresseerde(n) van de dwangsombeschikking uitgebreid tot zowel Z als Y, appellanten sub 3 en 2. Het is in strijd met de rechtszekerheid om een last onder dwangsom op te leggen bij een beslissing op bezwaar. Als overigens al vereenzelviging tussen X en Z mogelijk zou zijn, had deze moeten plaatsvinden bij een nieuw besluit in primo. Thans is sprake van verlies van een instantie, hetgeen verweerder ten onrechte miskent. Aan appellanten sub 2 en 3 wordt bovendien in strijd met artikel 5:32, vijfde lid, de begunstigingstermijn ontnomen doordat zij pas nadat deze was verlopen hebben vernomen dat de - gehandhaafde - last onder dwangsom zich (mede) tot hen richt. Het bestreden besluit is in zoverre ook in strijd met artikel 7:11 Awb, omdat een beslissing op bezwaar immers een heroverweging inhoudt van de beslissing in primo en verlengde besluitvorming niet kan leiden tot een compleet nieuw besluit, laat staan tot een besluit in primo.
Overigens hebben appellanten sub 2 en 3, die het bestreden besluit voor zover tegen hen gericht kwalificeren als primair besluit, tegen het bestreden besluit tevens een bezwaarschrift bij verweerder ingediend.
De rechtszekerheid eist ten aanzien van handhavingsbesluiten dat uitdrukkelijk wordt vermeld tot wie deze zich richten. Dit volgt ook uit de bekendmakingseisen. Aan anderen dan aan X is het besluit onvoldoende bekend gemaakt.
Verweerder stelt bovendien ten onrechte dat Y de ontstane situatie grotendeels aan zichzelf te wijten heeft. Immers, ruimschoots voor het bestreden besluit is duidelijk gemaakt dat de varkens werden gehouden door Z. Dit is ook ter hoorzitting aan de hand van AID-rapportage toegelicht en vervolgens met aanvullende stukken onderbouwd. Op dat moment had verweerder een primair handhavingsbesluit jegens de niet eerder geadieerde appellanten sub 2 en 3, Y en Z, moeten nemen. Nu dat niet is gebeurd en alles gemakshalve in de beslissing op bezwaar is opgenomen, is het verweerder, die een en ander aan zichzelf te wijten heeft.
4.2 Appellanten hebben voorts argumenten aangevoerd tegen de hoogte van de dwangsom. Aangezien sprake is van een zogenoemde "duurovertreding" kan naar hun opvatting slechts een eenmalige dwangsom worden opgelegd. Appellanten verwijzen hiervoor naar een uitspraak van de Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van
1 april 1996 (KG 1996/242), waarin is geoordeeld is dat, indien sprake is van een situatie waarin vee gedurende langere tijd achtereen in een inrichting wordt gehouden zonder vereiste milieuvergunning (hetgeen kan worden gelijkgesteld met het houden van varkens zonder varkensrechten), slechts eenmalig een dwangsom kan worden opgelegd.
Appellanten wijzen er op dat door de redactie van de dwangsombeschikking inmiddels al een bedrag van bijna
€ 2.000.000,-- is verbeurd, terwijl 1) uitgaande van een jaargemiddelde de overtreding inmiddels ongedaan is gemaakt door de aankoop van voldoende (benutbare) varkensrechten en 2) er inmiddels voor circa € 1.000.000,-- in deze rechten is geïnvesteerd.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College stelt voorop dat X BV en Belmij Ruim Zicht BV een en dezelfde rechtspersoon zijn, zij het dat als gevolg van de statutenwijziging van 26 augustus 2002 sprake is van een wijziging van de naam en vestigingsplaats van deze vennootschap. Ten tijde van het instellen van het onderhavige beroep was deze rechtspersoon genaamde Belmij Ruim Zicht B.V., zodat aan een eventueel zelfstandig door X B.V. ingesteld beroep geen andere betekenis toe kan komen dan een tweede beroep van Belmij Ruim Zicht, zij het onder haar oude statutaire naam. Aangezien het beroep van X en Belmij Ruim Zicht gelijktijdig en op de zelfde gronden is ingesteld, komt aan het beroep voor zover ingesteld namens eerstgenoemde geen zelfstandige betekenis toe en behoeft daarop niet afzonderlijk te worden beslist.
5.2 Het College overweegt voorts dat verweerder voorafgaand aan de beschikking van 5 maart 2004 tot oplegging van een last onder dwangsom aan X nooit op de hoogte is gesteld van de beweerdelijke overdracht per 1 augustus 2002 van de bedrijfsactiviteiten en passiva van deze onderneming aan Z B.V. (appellante sub 3). Verweerder betwist dat de overdracht tot gevolg heeft gehad dat appellante sub 1 niet langer houder van de varkens op de locatie C te A zou zijn.
5.3 Dienaangaande stelt het College voorop dat indien appellante sub 1 ten tijde van het opleggen van de last onder dwangsom en de handhaving daarvan bij het bestreden besluit - nog steeds - houder was van de bedoelde varkens, zij op goede gronden is aangemerkt als overtreder van het dagquotum.
Voor de beoordeling van de vraag of hiervan sprake was, acht het College met name van belang of de gestelde overeenkomst tot overgang van de bedrijfsactiviteiten en de daarbij behorende activa in augustus 2002 verandering heeft gebracht in het - door appellanten erkende - voordien bestaande houderschap van de op C te A aanwezige varkens van appellante sub 1.
Het College stelt in de eerste plaats vast dat appellante sub 1 haar stelling niet heeft onderbouwd door overlegging van de overname-overeenkomst waaraan zij refereert.
Dat daadwerkelijk sprake is van een zodanige verandering dat zij niet langer als houder van de op C te A aanwezige varkens kan worden aangemerkt, is niet gebleken en evenmin aannemelijk. Ingevolge artikel 3, lid 9, van de tussen appellant sub 2, Y, als verhuurder en appellante sub 1, X, als huurder gesloten huurovereenkomst met betrekking tot de stal op deze locatie is het de huurder verboden het gehuurde onder te verhuren of de exploitatie van het in de bedrijfsruimte uitgeoefende bedrijf geheel of gedeeltelijk aan een derde over te dragen. De gestelde overname-overeenkomst zou hiermee in strijd zijn. Evenmin is gebleken van een opzegging van de huurovereenkomst tussen appellanten sub 1 en 2. Bovendien neemt het College in aanmerking dat de huurovereenkomst is gedateerd 28 juni 2002, terwijl appellanten stellen dat de bedrijfsovername per 1 augustus 2002, derhalve slechts iets meer dan een maand later, zou hebben plaatsgevonden. Van een bevredigende verklaring voor een zo ingrijpende wijziging in de bedrijfsvoering op zo´n korte termijn is niet gebleken. Uit de in het AID-rapport van 13 juli 2004 opgenomen verklaring van de bij appellante sub 1 in dienst zijnde bedrijfsleider blijkt bovendien dat in de aan die verklaring voorafgaande jaren in de bedrijfsvoering niets is veranderd.
Aan het vorenstaande doet niet af dat de exploitatie van de varkens (achteraf) is verwerkt in de jaarrekening over 2002 van Z B.V., aangezien uit deze jaarrekening niet blijkt dat deze vennootschap de houder van de varkens op de locatie C te A zou zijn. Om dezelfde reden komt aan de door appellanten naar aanleiding van de hoorzitting in bezwaar overgelegde stukken met betrekking tot deze vennootschap niet de betekenis toe, die zij daaraan gehecht willen zien.
Het College acht de stelling van appellanten inzake het houderschap over bedoelde varkens ook niet zodanig geloofwaardig, dat zij in de gelegenheid zouden moeten worden gesteld terzake nader bewijs te leveren. Hierbij neemt het College in aanmerking dat de beslissing inzake het dagquotum van 0 varkenseenheden van 5 maart 2003 is opgelegd aan X en dat de gestelde wijziging van het houderschap in de over dit dagquotum gevoerde procedure tot de zitting bij het College op 29 april 2004 niet door X aan de orde is gesteld.
Evenmin acht het College begrijpelijk dat appellante sub 1 een zo ingrijpende wijziging in de bedrijfsvoering nooit in het kader van een AID-onderzoek, noch naar aanleiding van het voornemen van verweerder tot het opleggen van een last onder dwangsom kenbaar heeft gemaakt, doch pas in de bezwaarfase en dan nog bij wijze van aanvulling op haar bezwaarschrift.
5.4 Het College is op grond van het vorenstaande van oordeel dat verweerder in de gegeven omstandigheden op goede gronden tot de conclusie kon komen dat de door appellanten gestelde bedrijfsoverdracht naar Z was ingegeven door geen andere bedoeling dan aan de toepassing van handhavingsbesluiten ingevolge de Whv te ontkomen. Appellante sub 1 heeft evenmin aannemelijk gemaakt dat zij het na 1 augustus 2002 niet meer in haar macht zou hebben gehad de vastgestelde overtreding te beëindigen. De last onder dwangsom, die betrekking heeft op de locatie C te A heeft verweerder dan ook, met inachtneming van de toepasselijke regelgeving op juiste wijze aan appellante sub 1 opgelegd. Gezien het vorenstaande heeft verweerder de aan deze appellante opgelegde last bij het bestreden besluit terecht gehandhaafd.
5.5 Verweerder heeft zich voorts terecht op het standpunt gesteld dat de aan zijn beschikking van 5 maart 2004 verbonden begunstigingstermijn lang genoeg was, omdat niet alleen het leegvoeren van de stallen, maar ook het aankopen van varkensrechten voor appellante sub 1 tot de mogelijkheden behoorde om de vastgestelde overtreding te beëindigen.
Dit eens te meer aangezien X al sinds zij op de hoogte was van het voornemen haar een dagquotum op te leggen, dus vanaf begin 2003, heeft meegedeeld druk doende te zijn met het verwerven van varkensrechten.
5.5 Het College volgt appellante sub 1 niet in haar betoog dat hier sprake is van een "duurovertreding", waarvoor slechts eenmalig een dwangsom zou mogen worden opgelegd. Hiertoe overweegt het dat het zonder vereiste milieuvergunning gedurende langere tijd achtereen houden van dieren in een inrichting, zoals aan de orde in de door hen genoemde uitspraak van de Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, voor de toepassing van artikel 5:32, vierde lid, Awb niet op een lijn kan worden gesteld met de overtreding van een dagquotum. Bij oplegging van een dagquotum is immers met het oog op handhaving van de Whv reeds afgestapt van het ingevolge die wet algemeen geldende uitgangspunt van het jaargemiddelde. Nadat een dagquotum is opgelegd heeft de overtreder het - door het afvoeren van varkens en/of aankopen van varkensrechten - elke dag opnieuw in zijn macht de gestelde overtreding (al dan niet in verminderde mate) te laten voortduren dan wel te beëindigen. Het opleggen van een dwangsom per tijdseenheid (per dag) ligt in een geval als het onderhavige dan ook in de rede.
5.6 Gelet op verweerders op zich niet bestreden onderbouwing van de hoogte van de - gemaximeerde - dwangsom waarin het financiële voordeel van het houden van de varkens zonder daarvoor varkensrechten te hebben hoeven kopen is verdisconteerd, alsmede de financiële prikkel die de dwangsom moet geven om de overtreding te beëindigen, komt het College, de lange duur van de overtreding en de zwaarte van het geschonden belang in aanmerking genomen, niet onredelijk voor. Het College is van oordeel dat de hoogte van de dwangsom naar de daaraan in artikel 5:32, vierde lid, Awb gestelde eisen is vastgesteld.
5.7 Het vorenstaande brengt mee dat het beroep van appellante sub 1 ongegrond moet worden verklaard.
5.8 Vervolgens ziet het College zich geplaatst voor de vraag of verweerder bij het bestreden besluit de opgelegde last onder dwangsom heeft kunnen uitbreiden tot appellanten sub 2 en 3. De Awb bevat specifieke eisen met betrekking tot de toepassing van bestuursdwang en, als alternatief daarvoor, het opleggen van een last onder dwangsom. Aan de waarborgen die deze regeling biedt aan de geadresseerde van een beschikking dienaangaande zou afbreuk worden gedaan indien het bestuursorgaan in de beslissing op een daartegen gemaakt bezwaar (een) ander(en) betrekt dan degene(n) aan wie de bekendmaking van het primaire besluit is geschied. De beslissing op bezwaar kan om deze reden geen uitbreiding bevatten van degene(n) tot wie het primaire besluit was gericht.
5.9 Het College is gelet op het vorenstaande van oordeel dat de beslissing op bezwaar, voor zover die is gericht tot de appellanten sub 2 en 3, moet worden beschouwd als beschikking waarbij de last onder dwangsom in eerste instantie - mede - aan hen is opgelegd. Derhalve zal het College het beroep van Y en Z B.V. met toepassing van artikel 6:15, eerste lid, juncto artikel 7:1 van de Awb als (aanvullend) bezwaarschrift naar verweerder zenden, teneinde hierop te beslissen.
Hierbij overweegt het College ten overvloede dat verweerder, indien en voorzover hij de last onder dwangsom tegen evengenoemde appellanten wil handhaven, bij een eventuele begunstigingstermijn in aanmerking mag nemen dat appellanten sub 2 en 3 van meet af aan op de hoogte zijn geweest van de aan appellante sub 1 opgelegde last.
5.10 De slotsom is dat het beroep van appellante sub 1 ongegrond is en dat het door appellanten sub 2 en 3 ingediende beroep door verweerder alsnog als (aanvullend) bezwaarschrift in behandeling dient te worden genomen.
5.11 Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
5.12 Het vorenstaande leidt tot de volgende beslissing.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep van appellante sub 1 ongegrond;
- draagt de griffier op het beroepschrift, voorzover ingediend door appellanten sub 2 en 3, door te zenden naar verweerder
(Dienst Regelingen/Bureau Heffingen) teneinde dit als bezwaarschrift in behandeling te nemen.
Aldus gewezen door mr. M.A. Van der Ham, mr. B. Verwayen en mr. M.A. Fierstra, in tegenwoordigheid van mr. L. van Duuren, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 5 april 2005.
w.g. M.A. van der Ham w.g. L. van Duuren