Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(vijfde enkelvoudige kamer)
AWB 03/1067 15 maart 2005
16500 Wet herstructurering varkenshouderij
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A en B, te C, appellante,
gemachtigde: mr. J. van Groningen, advocaat te Middelharnis,
tegen
Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: B. Raven, werkzaam bij Bureau Heffingen te Assen.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 2 september 2003, bij het College binnengekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 23 juli 2003.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op de bezwaren van appellante tegen de afwijzende beslissingen haar in aanmerking te brengen voor de categorieën 14a, 14c, 14d en 19 neergelegd in het Besluit hardheidsgevallen herstructurering varkenshouderij (Besluit van 18 juni 1998, Stb. 368; nadien gewijzigd bij Besluit van 25 mei 2000, Stb. 233, en bij Besluit van 27 augustus 2002, Stb. 2002, 465, hierna: Besluit).
Op 29 september 2003 heeft appellante de gronden van het beroep aangevuld.
Bij brief van 27 november 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De eerste behandeling ter zitting vond plaats op 13 juli 2004. Partijen hebben daar partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunt nader uiteen gezet. Namens appellante was tevens aanwezig B.
Het College heeft het onderzoek ter zitting aangehouden teneinde appellante in de gelegenheid te stellen nader bewijs te leveren van de door haar ingenomen stelling dat zij vóór 10 juli 1997 een aanvraag om een milieuvergunning bij de gemeente C heeft ingediend.
Appellante heeft bij brief van 7 oktober 2004 enkele nadere stukken en een toelichting daarop ingediend.
Verweerder heeft daarop bij schrijven van 4 november 2004 gereageerd.
Bij brief van 22 november 2004 heeft appellante het College desgevraagd bericht prijs te stellen op een nadere behandeling ter zitting. Bij die gelegenheid heeft appellante nog een nader stuk ingediend.
Op 1 februari 2005 is het onderzoek ter zitting voortgezet. Daarbij hebben partijen bij monde van hun gemachtigden wederom het woord gevoerd. Appellante was wederom mede vertegenwoordigd door B.
2. De grondslag van het geschil
De Wet herstructurering varkenshouderij (Wet van 9 april 1998, Stb. 236; hierna: Whv) bevat in Hoofdstuk II en artikel 24 regels Pro, aan de hand waarvan het aantal varkens onderscheidenlijk fokzeugen dat ten hoogste op een bedrijf mag worden gehouden - het varkensrecht onderscheidenlijk fokzeugenrecht - kan worden berekend.
Ingevolge artikel 25 Whv Pro kunnen bij algemene maatregel van bestuur, voor bepaalde groepen van gevallen waarbij de bepaling van de hoogte van het varkensrecht of fokzeugenrecht overeenkomstig hoofdstuk II en artikel 24 leidt Pro tot onbillijkheden van overwegende aard, regels worden gesteld omtrent een van hoofdstuk II en artikel 24 afwijkende Pro bepaling van de hoogte van deze rechten. Bij deze regels kunnen nadere voorwaarden en beperkingen worden gesteld. Zodanige regels zijn gesteld bij het Besluit, waarbij voor een aantal categorieën van bedrijven afwijkende regels voor de vaststelling van het varkensrecht of fokzeugenrecht zijn vastgesteld.
In het Bhv, zoals luidend na de op 1 november 2002 in werking getreden wijziging met terugwerkende kracht tot en met 1 september 1998 (Staatsblad 2002, 465), wordt onder meer het volgende bepaald:
"Hoofdstuk 2. Hardheidsgevallen
§ 3. Investeringen ten behoeve van uitbreiding binnen niet-benutte mestproductierechten
Artikel 9
1. Het overeenkomstig hoofdstuk II, uitgezonderd artikel 14, en artikel 24 van Pro de wet bepaalde varkensrecht, onderscheidenlijk fokzeugenrecht, van een daartoe aangemeld bedrijf wordt overeenkomstig deze paragraaf vergroot, indien met betrekking tot het desbetreffende bedrijf na 1992 en vóór 10 juli 1997 ten behoeve van een vergroting van het aantal te houden varkens:
a. door het bevoegd gezag een milieuvergunning is verleend,
b. een aanvraag is ingediend om een milieuvergunning, die naar aanleiding van de aanvraag uiterlijk op 1 januari 2001 is verleend, dan wel
c.(….)
§ 5. Omschakeling naar fokzeugen
Artikel 16
Het overeenkomstig hoofdstuk II, uitgezonderd artikel 14, en artikel 24 van Pro de wet bepaalde fokzeugenrecht van een daartoe aangemeld bedrijf wordt overeenkomstig deze paragraaf vergroot, indien met betrekking tot het desbetreffende bedrijf na 1992 en vóór 15 november 1997 ten behoeve van een vergroting van het aantal te houden fokzeugen onder vermindering van het aantal te houden andere varkens dan fokzeugen:
a. door het bevoegd gezag een milieuvergunning is verleend,
b. een aanvraag is ingediend om een milieuvergunning en deze naar aanleiding van de aanvraag uiterlijk op 1 januari 2001 is verleend, dan wel
c. (…)
Hoofdstuk 3. Toepassing artikel 55a Meststoffenwet
Artikel 22
1. Voor producenten van dierlijke meststoffen die in 1996, onderscheidenlijk 1995, op een bedrijf waarvan het varkensrecht en het fokzeugenrecht uitsluitend zijn bepaald overeenkomstig hoofdstuk II en artikel 24 van Pro de wet, dieren hielden van andere in bijlage A bij de Meststoffenwet opgenomen diersoorten dan varkens, wordt voor de toepassing van artikel 55a, eerste lid, van de Meststoffenwet van de latente ruimte, bepaald overeenkomstig het vierde lid, onderscheidenlijk het vijfde lid, eerste volzin, van dat artikel, slechts het percentage in aanmerking genomen dat overeenkomt met het percentage dat de mestproductie afkomstig van de in 1996, onderscheidenlijk 1995, gehouden varkens uitmaakt van de mestproductie afkomstig van de in 1996, onderscheidenlijk 1995, gehouden varkens, kippen en dieren van andere in bijlage A bij de Meststoffenwet opgenomen diersoorten dan varkens en kippen.
(…)
Artikel 23
1. In afwijking van artikel 22 blijft Pro artikel 55a van de Meststoffenwet buiten toepassing ten aanzien van een daartoe aangemeld bedrijf, voor het bij de melding aangegeven aantal kilogrammen fosfaat dat ten hoogste overeenkomt met het niet-benutte deel van het niet-gebonden mestproductierecht voor varkens en kippen, indien met betrekking tot het bedrijf na 1992 en vóór 10 juli 1997 ten behoeve van een vergroting van het aantal te houden dieren van in bijlage A bij de Meststoffenwet opgenomen andere diersoorten dan varkens, onderverdeeld in categorieën binnen die diersoorten:
a. door het bevoegd gezag een milieuvergunning is verleend,
b. een aanvraag is ingediend om een milieuvergunning en deze naar aanleiding van de aanvraag uiterlijk op 1 januari 2001 is verleend, dan wel
c. (…)
(…)
4. Een bedrijf komt uitsluitend voor de toepassing van dit artikel in aanmerking indien ten aanzien van het bedrijf is voldaan aan elk van de voorwaarden, bedoeld in artikel 9, tweede lid, onderdelen b, d en e, met dien verstande dat voor de toepassing van dit hoofdstuk in dat artikel in plaats van "varkens" telkens wordt gelezen "dieren van de in bijlage A bij de Meststoffenwet opgenomen andere diersoorten dan varkens, onderverdeeld in categorieën binnen die diersoorten", en voorts onder de voorwaarde dat uiterlijk op 1 januari 2003 op het bedrijf extra huisvesting aanwezig is voor tenminste het aantal dieren van de in bijlage A bij de Meststoffenwet opgenomen andere diersoorten dan varkens, onderverdeeld in categorieën binnen die diersoorten, dat overeenkomt met 85% van het aantal kilogrammen fosfaat waarmee het niet-gebonden mestproductierecht voor varkens en kippen op grond van dit artikel is vergroot.
(…)"
Aan de Nota van Toelichting bij het Bhv, zoals dat op 28 juni 1998 is vastgesteld (Stb. 1998 368) worden - onder meer - de volgende passages ontleend:
"ALGEMEEN
(…)
2. Hardheidsgevallen
In artikel 25 van Pro de wet is voorzien in een mogelijkheid afwijkende regels te stellen voor bepaalde groepen van gevallen waarbij de bepaling van de hoogte van het varkensrecht of het fokzeugenrecht bij inwerkingtreding van de wet tot onbillijkheden van overwegende aard zou leiden. (…)
In hoofdstuk 2 van het besluit worden de groepen van bedrijven ten aanzien waarvan sprake is van een onbillijkheid van overwegende aard, nader onderscheiden in de volgende (…) categorieën.
(…)
ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
(…)
Artikel 9
(…)
Naast de kosten gemoeid met de eventuele verwerving van grond of niet-gebonden mestproductierechten kunnen ook overigens reeds investeringsverplichtingen zijn aangegaan, zoals ten behoeve van de bouw van een nieuwe stal. Een voorwaarde dat investeringsverplichtingen moeten zijn aangegaan, is evenwel niet in dit besluit opgenomen, aangezien aan een dergelijke voorwaarde slechts aan de hand van uiteenlopende, veelal ondershands opgemaakte bewijsstukken, te toetsen zou zijn, hetgeen zich niet goed verdraagt met de gekozen systematiek dat de hoogte van het varkensrecht rechtstreeks uit dit besluit voortvloeit. Om dezelfde reden wordt geen rekening gehouden met de door LTO-Nederland genoemde mogelijkheid dat voor 10 juli 1997 ammoniakrechten zijn aangekocht.
Teneinde vast te stellen of een bedrijf al dan niet concrete uitbreidingsplannen had, wordt in het eerste lid aangesloten bij de aanvraag om een milieuvergunning.
(…)
Anders dan ingeval van een aanvraag behoeft bij een zogenoemde concept-aanvraag geen sprake te zijn van een objectief vast te stellen indieningsdatum en gelden ook overigens niet de wettelijke bepalingen die op een aanvraag van toepassing zijn. Met concept-aanvragen wordt derhalve geen rekening gehouden. Gelet op de datum waarop de voornemens tot herstructurering van de varkenshouderij door middel van een brief aan de Tweede Kamer zijn bekendgemaakt, wordt met aanvragen om een milieuvergunning van na 9 juli 1997 evenmin rekening gehouden."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- In het kader van de stadsuitbreidingsplannen van de gemeente D, heeft appellante de door haar aan de E-straat te F geëxploiteerde varkenshouderij op 10 juli 1996 aan de gemeente D verkocht. De economische overdracht vond plaats op 1 oktober 1997
- Bij akte van wettelijke kavelruil gepasseerd op 20 november 1996 heeft appellante een vervangend bedrijf, met een perceel grond van ca. 62 hectare, gelegen aan de G-weg, in de gemeente C verworven.
- Bij besluit van 24 maart 1998 is door burgemeester en wethouders van Lelystad aan appellante een vergunning verleend voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting voor een gemengd bedrijf, gelegen aan de G-weg te C (hierna: milieuvergunning). Blijkens de verleningsbeschikking ligt aan deze vergunning een op 6 november 1997 bij de gemeente binnengekomen aanvraag ten grondslag.
- Door middel van een op 11 december 2002 gedagtekend formulier "Aanmelding hardheidsgevallen 2002 op grond van de Wet herstructurering varkenshouderij" heeft appellante verzocht om extra varkensrechten op grond van de categorieën 14a (artikel 9 Bhv Pro), categorie 14c (artikel 16, Bhv) categorie 14d (artikel 23, eerste lid Bhv) en categorie 19 (artikel 23, vierde lid, Bhv).
- Bij besluit van 28 februari 2003 heeft verweerder appellante meegedeeld dat zij niet voor toepassing van één van de opgegeven categorieën in aanmerking komt.
- Tegen dat besluit heeft appellante bij brief van 8 april 2003 een bezwaarschrift ingediend, dat zij op 4 juni 2003 heeft aangevuld.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder -samengevat - het volgende overwogen.
De in het Bhv neergelegde hardheidsgevallen zijn bedoeld voor bedrijven die vóór 10 julli 1997 investeringsverplichtingen zijn aangegaan met betrekking tot het uitbreiden van de varkenshouderij op dat bedrijf. Om te kunnen vaststellen of dergelijke investeringsverplichtingen zijn aangegaan, wordt in het Bhv - voor zover hier van belang -aangesloten bij de aanvraag om een milieuvergunning. Voor toepassing van de categorieën 14a, 14d en 19 Bhv is vereist dat deze is ingediend zijn vóór 10 juli 1997. Appellante heeft de aanvraag om een milieuvergunning te laat ingediend om voor toepassing van één van de genoemde categorieën in aanmerking te komen.
Ook komt appellante geen beroep op toepassing van categorie 14c (artikel 16 Bhv Pro) toe, aangezien die categorie bedoeld is voor bedrijven die willen omschakelen van vleesvarkens naar fokzeugen. De milieuvergunning van appellante van 24 maart 1998 is niet verleend met het oog op een dergelijke omschakeling, zodat de (sinds de laatste wijziging van het Bhv) in dit artikel gegeven verruiming van de termijn tot 15 november 1997 appellante geen soelaas biedt.
Verweerder heeft erop gewezen dat de toepasselijke regelgeving uiterst gedetailleerd is en de voorwaarden en beperkingen door de wetgever nauwkeurig zijn omschreven. De Bhv geeft verweerder een gebonden bevoegdheid; het staat hem niet vrij van de toepasselijke regelgeving af te wijken.
Verweerder heeft zich naar aanleiding van de door appellante na de behandeling ter zitting opgestuurde stukken op het standpunt gesteld dat appellante haar stelling dat zij de facto reeds vóór 10 juli 1997 een aanvraag om een milieuvergunning bij de gemeente C heeft ingediend, niet met objectief controleerbare gegevens aannemelijk heeft gemaakt. Vooroverleg met het bevoegde gezag is niet gelijk te stellen met een aanvraag om een milieuvergunning, die tot de door appellante gewenste toepassing van het Bhv kunnen leiden.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van het beroep - samengevat - het volgende aangevoerd.
Op het moment dat de Whv nog niet eens werd voorbereid, vond de gedwongen kavelruil plaats, waarmee appellante haar oude bedrijf in D prijsgaf vanwege stadsuitbreiding en in staat werd gesteld een nieuw bedrijf te stichten in C.
Reeds vóór 10 juli 1997 had appellante reeds aanzienlijke investeringsverplichtingen aangegaan en was voor appellante een onomkeerbare situatie ontstaan. Door de weigering extra varkensrechten op basis van het Bhv toe te kennen, houdt verweerder geen rekening met de door appellante vóór de datum van 10 juli 1997 aangegane investeringsverplichtingen. Door voor het nieuwe bedrijf geen varkensrechten toe te kennen, gaat verweerder voorbij aan de bedoeling van de regelgever en verheft hij een hem wettelijk ter beschikking staand middel tot doel in zichzelf.
Appellante heeft overigens de aanvraag om een milieuvergunning wel degelijk vóór 10 juli 1997 ingediend. B heeft het aanvraagformulier na de besprekingen met de gemeente C mee teruggekregen. Omdat hij niet dacht het nog ergens voor nodig te hebben heeft hij het niet bewaard. Volgens de regels van de Awb had de gemeente het formulier onder zich moeten houden en om aanvulling van de ontbrekende gegevens moeten verzoeken. Dat is niet gebeurd.
Ten bewijze van haar stelling dat de aanvraag voor de milieuvergunning wel degelijk vóór 10 juli 1997 is ingediend, heeft appellante het College bij brief van 7 oktober 2004 nadere stukken doen toekomen. Uit de overgelegde kopie van een agenda van de heer H, indertijd milieuambtenaar bij de gemeente C, en zijn toelichting daarop, blijkt dat op 14 april 1997 een bespreking tussen H en - onder andere - B heeft plaatsgevonden over de verlening van de milieuvergunning voor het bedrijf van de maatschap aan de G-weg. Voorts wordt in een door H gemaakte situatieschets van 8 april 1997 de mogelijke situering van de varkensstal aangegeven. Een op een situatietekening van 12 juni 1997, gemaakt door een ambtenaar van de Afdeling Ruimtelijke Ordening van de gemeente C wordt de begrenzing van het bouwblok met potlood aangegeven
Tenslotte wordt op een tekening behorend bij de milieuaanvraag, die op 27 juni 1997 in opdracht van appellante door architectenbureau I is vervaardigd, uitdrukkelijk vermeld dat het een aanvraag, en géén conceptaanvraag, betreft. Op de tekening is tevens aangegeven dat deze op 1 juli 1997 voor het laatst is gewijzigd. Appellante is van mening dat indiening van deze tekening, waarmee de aanvraag om een milieuvergunning is beoogd, als een aanvraag in de zin van de Awb moet worden aangemerkt. Zij verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, van 7 februari 1996 (AB 1996/187).
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Verweerder heeft het beroep van appellante om toepassing van categorie 14c (artikel 16 Bhv Pro) afgewezen op de door appellante niet bestreden grond dat de milieuvergunning van 24 maart 1998 niet ziet op een omschakeling van vleesvarkens naar fokzeugen. Er is geen plaats voor het oordeel dat verweerder hiermee een onjuiste toepassing heeft gegeven aan artikel 16 Bhv Pro.
5.2 Om in aanmerking te komen voor toepassing van de categorieën 14 a, 14 d en 19 Bhv, van het Besluit is ingevolge artikel 9, 23, tweede en vierde lid, Bhv in de eerste plaats vereist dat na 1992 en vóór 10 juli 1997, dat wil dus zeggen: uiterlijk op 9 juli 1997, een aanvraag om een milieuvergunning is ingediend. Tussen partijen is in geschil of aan dit vereiste is voldaan.
5.3 Volgens verweerder is de aanvraag om de milieuvergunning door appellante ingediend op 6 november 1997, zijnde de datum die op de beschikking van de gemeente Lelystad van 24 maart 1998 tot verlening van de milieuvergunning is vermeld als ontvangstdatum. Onder verwijzing naar de na de behandeling ter zitting van 13 juli 2004 overgelegde stukken, stelt appellante zich op het standpunt dat de aanvraag is ingediend op een datum gelegen vóór 10 juli 1997. Dienaangaande overweegt het College het volgende.
5.2 Het College acht het niet onjuist dat verweerder voor het bepalen van de datum waarop in gevallen als het onderhavige een milieuvergunningsaanvraag is ingediend, in beginsel uitgaat van een door het bevoegd gezag in een officieel stuk, zoals in dit geval de verleende vergunning vermelde datum. Verweerder moet immers aan de hand van objectief controleerbare gegevens kunnen nagaan op welke datum de aanvraag is ingediend. Dit beginsel lijdt uitzondering in die gevallen waarin betrokkene kan aantonen dat de aanvraag is ingediend op een andere datum dan die door het bevoegd gezag in officiële stukken is vermeld.
5.4 Vast staat dat op de verleende milieuvergunning de indieningsdatum van 6 november 1998 is vermeld. Uitgaande van die datum, waarvan verweerder, bij gebreke van andere objectief controleerbare gegevens, in beginsel mocht uitgaan, is niet voldaan aan het vereiste dat vóór 10 juli 1997 een aanvraag om een milieuvergunning is ingediend.
5.5 Vervolgens moet worden beoordeeld of appellante er in is geslaagd aan te tonen dat haar milieuvergunningaanvraag is ingediend vóór 10 juli 1997. Verweerder heeft in de door appellante bij brief van 7 oktober 2004 nader ingediende stukken onvoldoende aanleiding gevonden om bij de beoordeling van het verzoek van appellante om toepassing van de meergenoemde hardheidscategorieën van een datum gelegen vóór 10 juli 1998 uit te gaan. Naar het oordeel van het College niet ten onrechte, aangezien uit geen van de overgelegde stukken blijkt appellante vóór 10 juli 1997 anders dan bij wijze van vooroverleg met de gemeente Lelystad in contact is getreden. Uit de overgelegde stukken blijkt met name niet dat vóór de datum van 10 juli 1997 daadwerkelijk een aanvraag om een milieuvergunning als bedoeld in het Bhv heeft ingediend. Het College heeft daarbij in aanmerking genomen dat de tekening van I die appellante als een op rechtsgevolg gerichte aanvraag aangemerkt wil zien, niet is voorzien van een door de gemeente C aangebracht ontvangstbewijs zodat niet op basis van objectief verifieerbare gegevens kan worden vastgesteld dat deze tekening - nog daargelaten of zij als (onvolledige) aanvraag kan worden aangemerkt - voor 10 juli 1997 bij de gemeente C is ingediend.
5.6 De slotsom moet zijn dat verweerder in de gegeven omstandigheden gehouden was het verzoek van appellante af te wijzen.
5.7 Gelet op het vorenstaande dient het beroep van appellante ongegrond te worden verklaard. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. M.A. Fierstra, in tegenwoordigheid van mr. A. Bruining, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 15 maart 2005.
w.g. M.A. Fierstra w.g. A. Bruining