Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 04/234 11 maart 2005
11010 Boswet
Herplantplicht
Uitspraak in de zaak van:
A, te X, appellant,
gemachtigde: mr. H.C.M. Looijmans, belastingkundige te Someren,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. S.J. Bergeik, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 19 maart 2004, bij het College binnengekomen op 22 maart 2004, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 11 februari 2004.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar tegen zijn weigering ontheffing te verlenen van de verplichting ingevolge de Boswet tot het herbeplanten van een perceel ter grootte van 12,32 are, ongegrond verklaard.
Op 19 april 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Bij brieven van 15 juni 2004 en 10 januari 2005 heeft appellant de gronden van het beroep aangevuld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 januari 2001, waar partijen hun standpunten hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Boswet bepaalt, voor zover hier van belang, als volgt:
"Artikel 1
(…).
4. De hierna volgende artikelen van deze wet zijn, behoudens het bepaalde in afdeling VII, niet van toepassing op:
a. houtopstanden op erven en in tuinen;
(…)
Artikel 3
1. De eigenaar van grond, waarop een houtopstand, anders dan bij wijze van dunning, is geveld of op andere wijze tenietgegaan, is verplicht binnen een tijdvak van drie jaren na de velling of het tenietgaan van de houtopstand te herbeplanten volgens regelen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen.
(…)
Artikel 5
1. Het bepaalde bij de artikelen 2 en 3 vindt geen toepassing, indien de grond, waarop de velling zal worden verricht of waarop zich de gevelde of tenietgegane houtopstand bevond, nodig is voor de uitvoering van een werk overeenkomstig een goedgekeurd bestemmingsplan.
2. Het bepaalde bij de artikelen 2 en 3 vindt voorts geen toepassing ten aanzien van houtopstanden, welke een zelfstandige eenheid vormen, en hetzij geen grotere oppervlakte beslaan dan 10 are, hetzij ingeval van rijbeplanting, gerekend over het totaal aantal rijen, niet meer bomen omvatten dan 20.
Artikel 6
(…)
2. Onze Minister kan in bijzondere gevallen van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 2 en 3, al dan niet onder voorwaarden, ontheffing verlenen."
De in artikel 3 van de Boswet bedoelde algemene maatregel van bestuur is het Besluit herbeplanting artikel 3 Boswet (Stb. 1996, 220, zoals laatstelijk gewijzigd bij Besluit van 12 juni 1998, Stb. 1998, 359). Artikel 2, eerste lid, van dit Besluit luidt als volgt:
"Aan de verplichting tot herbeplanting, bedoeld in artikel 3 van de Boswet, moet worden voldaan door beplanting van de grond, waarop zich de gevelde houtopstand bevond, of van andere grond, voor zover Onze Minister hiertoe toestemming heeft verleend."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 13 september 1994 heeft verweerder van B, de vader van appellant, een formulier "kennisgeving van een voorgenomen velling" ontvangen, waarmee deze aangeeft voornemens te zijn ongeveer 30 are populieren te gaan vellen op een perceel, destijds kadastraal bekend gemeente X * (gedeeltelijk) en thans kadastraal bekend gemeente X, sectie **, nummer ***, genaamd X-Y.
- Bij een op 20 februari 1995 gehouden controle heeft een ambtenaar van de Algemene Inspectiedienst van verweerders ministerie vastgesteld dat de in het najaar van 1994 gevelde oppervlakte 12,32 are bedraagt.
- Met ingang van 21 maart 1996 heeft appellant voormeld perceel in eigendom.
- Bij formulier, door verweerder ontvangen op 20 oktober 1998, heeft appellant een verzoek om ontheffing van de herplantplicht ingediend. Bij dit formulier heeft appellant een toelichting gevoegd.
- Omtrent dit verzoek is bij brief van 16 november 1998 door Gedeputeerde Staten van Z desgevraagd negatief aan verweerder geadviseerd.
- Bij besluit van 19 november 1998 heeft verweerder appellant ontheffing van de herplantplicht geweigerd.
- Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 23 december 1998 bezwaar gemaakt. Bij brief van 29 juni 1999 heeft appellant ter onderbouwing van zijn bezwaren nadere stukken ingediend.
- Op 30 juni 1999 is appellant naar aanleiding van zijn bezwaren door een ambtelijke commissie van verweerder gehoord.
- Appellant heeft de gronden van zijn bezwaren aangevuld en/of nadere stukken ingediend bij brieven van 3 augustus 1999, 19 oktober 1999, 1 november 1999, 20 december 2000 en 9 januari 2001.
- Op 1 september 2000 hebben burgemeester en wethouders van de gemeente X appellant een bouwvergunning verleend voor het oprichten van een maïssilo op het perceel, kadastraal bekend gemeente X, sectie ** nummer ***, plaatselijk bekend C 100.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het standpunt van verweerder
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellant op grond van onder meer de volgende overwegingen ongegrond verklaard:
"Met betrekking tot de oppervlakte van het onderhavige perceel ben ik van mening dat deze op een correcte wijze door een ambtenaar van de Algemene Inspectiedienst is vastgesteld op 12,30 are. De desbetreffende ambtenaar heeft bij de bepaling van de oppervlakte terecht rekening gehouden met de omvang van de boomkroon. Derhalve is de oppervlakte groter dan 10 are en kunt u met betrekking tot dit houtperceel geen beroep doen op het bepaalde van artikel 5, tweede lid, van de Boswet. U bent daarom verplicht na velling tot herplant over te gaan.
Ik wil in dit verband opmerkzaam maken dat in principe alle houtopstanden onder de werkingssfeer van de Boswet vallen. De Boswet kent namelijk geen bepalingen, die specifiek gericht zijn op zogenaamde bospercelen. Bepalend voor de vraag of een perceel onder de werking van de Boswet valt, is de aanwezigheid van een houtopstand. Om die reden is de vraag of er sprake is van een bos en of de beplanting past in het karakter van het landschap dan wel moet worden aangemerkt als een waardevol landschappelijk element, voor de Boswet niet van belang.
Ook het feit dat er volgens u een bouwbestemming rust op het perceel, waarvan het houtperceel deel uitmaakt, betekent niet dat er aan u een ontheffing van de herplantplicht wordt verleend. Immers volgens artikel 5, eerste lid, van de Boswet is een dergelijke ontheffing pas aan de orde, indien het perceel waarop de houtopstand zich bevindt, nodig is voor de uitvoering van een werk overeenkomstig een goedgekeurd bestemmingsplan. Een dergelijke ontheffing is pas aan de orde als er daadwerkelijk gebouwd gaat worden. Gebleken is dat de gemeente X u een bouwvergunning heeft verleend om een maïssilo te bouwen. Steeds is de onderhavige zaak aangehouden in afwachting van de effectuering van de bouwplannen. In juli 2003 is echter gebleken dat de bouwplannen nog steeds niet waren verwezenlijkt en dat er andere bouwplannen aan de orde waren waarbij de onderhavige bouwplannen betrokken zouden worden. Nadien is niets meer van u vernomen. Op dit moment is derhalve geen sprake van de uitvoering van een werk en is een ontheffing op grond van artikel 5, eerste lid, van de Boswet niet aan de orde en dient u het onderhavige perceel opnieuw in te planten. Ik wijs u nog wel op de mogelijkheid om een verzoek tot uitstel of compensatie in te dienen.
Met betrekking tot uw bezwaar dat uw vader - als vorige eigenaar - destijds niet de intentie had om het onderhavige perceel onder de werking van de Boswet te brengen, deel ik u mede dat de reden waarom uw vader destijds tot de aanleg van de houtopstand is overgegaan voor de beoordeling van uw verzoek niet van belang is. Ongeacht de bedoelingen van uw vader heeft hij dit perceel door het aanplanten van populieren onder de werking van de Boswet gebracht. Bij de overname van het bedrijf van uw vader was u van deze verplichting op de hoogte, althans had u op de hoogte kunnen zijn en daarmee had u bij de bedrijfsovername rekening kunnen houden.
Verder motiveert u uw verzoek tot ontheffing van de herplantplicht dat u als gevolg van deze verplichting inkomen misloopt. Nu dien ik bij de beoordeling van het ontheffingsverzoek het individuele of maatschappelijke belang dat wordt gediend bij het verlenen van een dergelijke ontheffing af te wegen tegen het belang van de instandhouding van het Nederlandse bosareaal. Nu blijkt dat u het perceel slechts nodig heeft voor het verwerven van neveninkomsten, ben ik van mening dat uw individuele belang niet opweegt tegen het belang dat ik hecht aan het instandhouden van het Nederlandse bosareaal."
In het verweerschrift en ter zitting heeft verweerder nog het volgende naar voren gebracht.
Bij de berekening van de oppervlakte van het perceel is gebruik gemaakt van de methode van "afpassen". Deze methode houdt in dat met een passer met een uitslag van 2 meter wordt gemeten. Ook wordt van boomkroon tot boomkroon gemeten en niet van buitenste boomschors tot buitenste boomschors. Op het perceel zijn populieren geveld die op een afstand van zes meter van elkaar waren geplaatst. Bij populieren is een plantafstand van zes meter ook normaal. Voor de vaststelling van de oppervlakte van een bosperceel moet altijd twee tot drie meter uit de rand worden gemeten. In het onderhavige geval heeft de controleur dat ook gedaan.
Verweerder heeft de afhandeling van appellants bezwaarschrift geruime tijd aangehouden en appellant daarmee de ruimte gegeven om aan de voorgenomen bouwactiviteiten uitvoering te geven. Verweerder kan in het licht hiervan niet met recht worden verweten te snel een beslissing op het bezwaarschrift van appellant te hebben genomen.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft - samengevat - het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Verweerder heeft appellant ten onrechte niet op grond van artikel 5, eerste lid, van de Boswet van de herplantplicht vrijgesteld. Het perceel waarop de gevelde houtopstand zich bevond, is nodig voor de uitvoering van een werk overeenkomstig een goedgekeurd bestemmingsplan. Appellant heeft het voornemen ten behoeve van zijn bedrijfsvoering op het perceel een maïssilo en parkeerplaatsen aan te leggen. Deze bouwplannen bestonden reeds ten tijde van het opstarten van de bezwaarprocedure en in verband met deze bouwplannen is in september 2000 ook een bouwvergunning verleend. Namens de provincie Z is, kennelijk met instemming van verweerder, aangegeven dat de enkele verlening van een bouwvergunning voldoende zou zijn voor het verkrijgen van een vrijstelling van de herplantplicht. Aan dit vereiste voor vrijstelling is in het onderhavige geval voldaan. Dat thans nog geen uitvoering is gegeven aan de voorgenomen bouwplannen doet niet ter zake. Deze vertraging in de uitvoering is overigens te wijten aan recente crisissituaties in de veeteelt en de financieel-economische gevolgen daarvan.
Verweerder heeft de oppervlakte van het gevelde perceel ten onrechte berekend op 12,32 are. De toegepaste berekeningsmethode, het "afpassen", is in strijd met artikel 5, tweede lid, van de Boswet. Bij de berekening van de oppervlakte had het voor de hand gelegen uit te gaan van de afstand tussen stam van de eerste en van de laatste boom en niet van de afstand tussen de kroon van eerste en de kroon van de laatste boom. Met de in genoemd artikel 5, tweede lid, opgenomen term "houtopstand" wordt het staande hout bedoeld en niet de boomkroon, omdat deze kroon weinig van doen heeft met het staande hout.
Indien de door appellant aangedragen berekeningsmethode zou zijn gehanteerd, zou de berekende oppervlakte van het perceel kleiner dan 10 are zijn geweest en zou het perceel van de in de Boswet neergelegde herplantplicht zijn vrijgesteld.
Een bijkomend gevolg van de door verweerder gehanteerde berekeningsmethode is dat ten onrechte ook een gedeelte van een siertuin bij het bosperceel is getrokken. Uit artikel 1, vierde lid, onderdeel a, van de Boswet volgt echter dat "houtopstanden op erven en in tuinen" niet onder de herplantplicht vallen.
Inmiddels heeft de gemeente X plannen ontwikkeld die ertoe zullen leiden dat de oppervlakte van appellants perceel kleiner dan 10 are zal worden, waardoor het verlenen van vrijstelling van de herplantplicht in de rede ligt.
Appellant is van mening dat verweerder hem met toepassing van artikel 6, tweede lid, van de Boswet ontheffing van de herplantplicht had moeten verlenen, omdat sprake is van een bijzonder geval. Zijn vader heeft het perceel populieren in de jaren zestig en zeventig geplant, omdat hij vanwege gezondheidsproblemen geen tuinbouwproducten meer kon verbouwen. Zijn vader heeft niet de intentie gehad het perceel onder de bepalingen van de Boswet te brengen. Het lag destijds al in de lijn der verwachting dat deze bomen binnen veertig jaar zouden worden geveld, omdat verwacht mocht worden dat de opvolgend eigenaar van het perceel dit perceel in het kader van zijn bedrijfsvoering een andere bestemming zou geven.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Gelet op artikel 5, eerste lid, van de Boswet is de herplantplicht niet van toepassing indien de grond, waarop zich de gevelde houtopstand bevond, nodig is voor de uitvoering van een werk overeenkomstig een goedgekeurd bestemmingsplan.
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat hier geen sprake kan zijn van een dergelijk buiten toepassing laten van de herplantplicht, omdat nog geen uitvoering is gegeven aan het werk waarvoor een bouwvergunning is afgegeven.
Appellant is daarentegen van mening dat de enkele verlening van een bouwvergunning voldoende is om het betrokken perceel onder de werking van artikel 5, eerste lid, van de Boswet te doen vallen.
Het College stelt voorop dat uitzonderingsbepalingen van de in de Boswet neergelegde verplichtingen, zoals die in artikel 5, van deze wet zijn verwoord, restrictief dienen te worden geïnterpreteerd. De enkele omstandigheid dat voor een beoogd werk op een onder de bepalingen van de Boswet vallend perceel een bouwvergunning overeenkomstig een goedgekeurd bestemmingsplan is verleend, vormt in dit licht bezien onvoldoende grond voor het niet van toepassing achten van de herplantplicht ingevolge artikel 5, eerste lid, van de Boswet. Voor een geslaagd beroep op deze bepaling is in beginsel vereist dat een belanghebbende aantoont dat het in de bouwvergunning aangeduide werk zich in een traject van uitvoering bevindt en dat dit traject binnen een overzienbare termijn zal worden afgerond.
Aan deze eisen is in dit geval naar het oordeel van het College niet voldaan. Nu ten tijde van de bekendmaking van het bestreden besluit - ruim drie en een half jaar na de verlening van de bouwvergunning voor het in geding zijnde perceel - nog geen begin met de uitvoering van het werk waarop deze vergunning betrekking heeft, was gemaakt, kan niet worden staande gehouden dat dit werk zich in een overzienbaar traject van uitvoering bevindt en heeft verweerder in bezwaar terecht vastgehouden aan zijn oordeel dat de uitzonderingsbepaling van artikel 5, eerste lid, van de Boswet, hier niet van toepassing was. Dat de plannen van appellant als gevolg van crisissituaties in de veeteelt vertraging hebben opgelopen, doet aan het vorenstaande niet af. De door appellant genoemde toekomstige ontwikkelingen kunnen in de huidige procedure niet in de beschouwing betrokken worden.
5.2 De stelling van appellant dat hij in verband met mededelingen van de zijde van de provincie Z erop heeft kunnen vertrouwen dat verlening van een bouwvergunning voldoende zou zijn voor het buiten toepassing laten van de herplantplicht, zodat het verweerder nu niet meer vrij zou staan een ander standpunt in te nemen, treft geen doel. Het enkele feit dat verweerder niet uitdrukkelijk afstand heeft genomen van de mededelingen van de zijde van de provincie is hiervoor onvoldoende. Van schending van het vertrouwensbeginsel is derhalve geen sprake.
5.3 Ingevolge het tweede lid van artikel 5 van de Boswet is de herplantplicht niet van toepassing ten aanzien van houtopstanden die een zelfstandige eenheid vormen en geen grotere oppervlakte beslaan dan 10 are.
Verweerder heeft de oppervlakte van het in geding zijnde bosperceel berekend op 12,32 are. Bij die bepaling van de oppervlakte heeft verweerder, gelet op de afstand van zes meter tussen de op het perceel gevelde afzonderlijke populieren, langs de buitenste stammen van het bos een strook van twee meter extra in de berekening betrokken.
Verweerder heeft uiteengezet dat de plantafstand van zes meter voor dit soort bomen gebruikelijk is en dat bomen nimmer op de rand van een perceel geplant worden, omdat anders bij de groei de kroon en ook de stam buiten de grens van het perceel zouden komen. Daarom neemt verweerder bij de berekening van de grootte van een bosperceel altijd de helft van de plantafstand vanaf de buitenste rij bomen mede in zijn berekening op.
Een andere benadering zou, aldus verweerder, ertoe leiden dat telkenmale bij de berekening van de omvang van een voor herbeplanting in aanmerking komend perceel een strook zou worden ingeleverd, terwijl de Boswet juist strekt tot behoud van de bestaande oppervlakte bos.
Dat in casu van een iets geringere bijtelling is uitgegaan, dan uit deze uitgangspunten voortvloeit, is een omstandigheid waardoor appellant niet is benadeeld.
In aanmerking nemend dat in de toepasselijke wet- en regelgeving geen aanknopingspunten of richtsnoeren te vinden zijn voor de wijze waarop de oppervlakte van een bosperceel berekend moet worden, oordeelt het College dat verweerder met zijn hierboven uiteengezette berekeningswijze in beginsel een niet onredelijke invulling heeft gegeven aan zijn verplichting om de omvang van een bosperceel vast te stellen.
Het College neemt voorts in aanmerking dat het perceel als bos blijkens de overgelegde luchtfoto een visuele eenheid vormde. In het licht daarvan ziet het College geen beletsel om in dit geval bij de berekening van de feitelijke plantafstand uit te gaan.
Appellants betoog dat blijkens van verweerder afkomstige tabellen bij herbeplanting met populieren voor sommige soorten een minimale pootafstand van twee meter geldt, zodat met toevoeging van een strook van één meter volstaan zou behoren te worden, kan het College niet van het tegendeel overtuigen, nu het hier immers gaat om de bepaling van de omvang van een bestaand bosperceel.
Het College vindt in het vorenstaande voldoende grond om met verweerder de omvang van het in 1994 gevelde bosperceel vast te stellen op 12,32 are.
5.4 Appellant heeft tijdens de hoorzitting in bezwaar verklaard dat een gevolg van de door verweerder gehanteerde berekeningswijze is, dat aldus een gedeelte van zijn siertuin in strijd met artikel 1, vierde lid, van de Boswet, als her te beplanten bosperceel in aanmerking is genomen. Deze stelling is echter niet nader onderbouwd, zodat het College eraan voorbij moet gaan.
5.5 Uit het vorenstaande kan de conclusie getrokken worden dat verweerder terecht is uitgegaan van het bestaan van een herplantplicht voor een oppervlakte van 12,32 are.
5.6 Ingevolge artikel 6, tweede lid, van de Boswet kan in bijzondere gevallen van de vorenomschreven herplantplicht, al dan niet onder het stellen van voorwaarden, ontheffing worden verleend. Verweerder heeft zich naar het oordeel van het College in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de belangen die met de Boswet worden gediend, niet behoefden te wijken voor de persoonlijke - kennelijk uitsluitend economische - belangen van appellant, zodat verweerder in redelijkheid tot handhaving van zijn weigering ontheffing van de herplantplicht te verlenen heeft kunnen komen. Dat de vader van appellant ten tijde van het beplanten van het perceel niet de intentie heeft gehad het perceel onder de bepalingen van de Boswet te brengen, doet hieraan niet af.
5.7 Uit het voorgaande volgt dat het beroep ongegrond moet worden verklaard. Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. C.M. Wolters, mr. W.E. Doolaard en mr. H.A.B. van Dorst-Tatomir, in tegenwoordigheid van mr. M.S. Hoppener als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 11 maart 2005.
w.g. C.M. Wolters w.g. M.S. Hoppener