Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 03/307 25 februari 2005
14350 Wet capaciteitsbeheersing binnenvaartvloot
Uitspraak in de zaak van:
V.O.F. Josanne, te Papendrecht, appellante,
gemachtigde: mr. M.J. van Dam, advocaat te Capelle aan den IJssel,
tegen
de Minister van Verkeer en Waterstaat, verweerder,
gemachtigde: mr. H.J. ‘t Hart, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 10 maart 2003, op dezelfde datum bij het College binnengekomen, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 4 maart 2003.
Bij dit besluit heeft verweerder met toepassing van artikel 7:3 Awb Pro beslist op het bezwaar van appellante tegen zijn besluit van 9 maart 2001, genomen op grond van de Wet capaciteitsbeheersing binnenvaartvloot.
Bij brief van 4 juni 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 16 juni 2003 heeft appellante een nader stuk ingediend.
Bij besluit van 26 november 2004 heeft verweerder het besluit van 9 maart 2001 herzien.
Op 1 december 2004 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Wet capaciteitsbeheersing binnenvaartvloot (hierna: de Wet) is onder meer het volgende bepaald:
“Artikel 1
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
a. Raadsverordening: Verordening nr. 718/1999 van de Raad van de Europese Unie van 29 maart 1999 betreffende het beleid ten aanzien van de capaciteit van de communautaire binnenvaartvloot met het oog op de bevordering van het vervoer over de binnenwateren (PbEG L 90);
b. Commissieverordening: Verordening nr. 805/1999 van de Commissie van de Europese Gemeenschappen van 16 april 1999 tot vaststelling van een aantal bepalingen ter uitvoering van de Raadsverordening (PbEG L 102/64);
c. Onze Minister: Onze Minister van Verkeer en Waterstaat;
(…)
Artikel 4
Onze Minister legt, overeenkomstig het terzake bepaalde in de Commissieverordening, speciale bijdragen als bedoeld in artikel 4, eerste lid, tweede gedachtenstreepje, van de Raadsverordening op (…).”
In de in artikel 1 van Pro de Wet bedoelde Raadsverordening is onder meer het volgende overwogen en bepaald:
“(1) Overwegende dat bij Verordening (EEG) nr. 1101/89 een structurele saneringsregeling is vastgesteld in de binnenvaartsector voor de vloten die vervoer verrichten op het net van de met elkaar in verbinding staande waterwegen van België, Duitsland, Frankrijk, Luxemburg, Nederland en Oostenrijk; dat deze verordening de overcapaciteit van de binnenvaartvloten beoogde te verminderen door middel van op Gemeenschapsniveau gecoördineerde sloopacties; dat deze verordening op 28 april 1999 afloopt;
(2) Overwegende dat van de begeleidende maatregelen van dit structurele saneringssysteem, dat wil voorkomen dat de bestaande overcapaciteit nog groter wordt of nieuwe overcapaciteit ontstaat, de “oud voor nieuw”-regeling onmisbaar is gebleken voor een evenwichtige werking van de binnenvaartmarkt; dat deze regeling ook het belangrijkste instrument blijft waarmee bij een ernstige verstoring van genoemde markt, zoals omschreven in artikel 1 van Pro Richtlijn 96/75/EG, kan worden ingegrepen; dat voorts dient te worden verhinderd dat de effecten van de sinds 1990 uitgevoerde sloopacties teniet worden gedaan doordat meteen nadat genoemde regeling afloopt, nieuwe scheepsruimte in de vaart wordt gebracht; dat het dus nodig is de “oud voor nieuw”-regeling te handhaven gedurende een overgangsfase van ten hoogste vier jaar, waarin de verhoudingen tot nul worden afgebouwd en de communautaire marktinterventie geleidelijk wordt beëindigd; dat het ook belangrijk is de “oud voor nieuw”- regeling, het instrument voor beheersing van de capaciteit van de EG-vloten, na die vier jaar te handhaven, maar dan op niveau nul en als waakmechanisme, dat alleen bij ernstige verstroring van de markt in de zin van artikel 7 van Pro de Richtlijn 96/75/EG kan worden gereactiveerd;
(…)
Artikel 1
De binnenschepen die worden gebruikt voor goederenvervoer tussen twee of meer punten op de binnenwateren van de lidstaten vallen onder het in de onderhavige verordening vastgelegde beleid inzake de capaciteit van de communautaire binnenvaartvloten.
(…)
Artikel 2
1. Deze verordening is van toepassing op vrachtschepen en duwboten waarmee beroepsvervoer of eigen vervoer wordt verricht en die zijn geregistreerd in een lidstaat of, indien zij niet geregistreerd staan, door een in een lidstaat gevestigde onderneming worden geëxploiteerd.
Voor de toepassing van deze verordening wordt onder “onderneming” verstaan elke natuurlijke persoon of rechtspersoon die een ambachtelijke of industriële economische bedrijvigheid uitoefent.
2. Deze verordening geldt niet voor: (…)
g) baggerwerktuigen, zoals hopperzuigers en pontons alsmede drijvende werktuigen van bouwondernemingen, voorzover dit materieel niet wordt gebruikt voor goederenvervoer in de zin van artikel 1;
(…)
Artikel 4
1. Voor het in de vaart brengen van onder deze verordening vallende schepen die nieuw, uit een derde land geïmporteerd, of van nationale waterwegen als bedoeld in artikel 2, lid 2, onder a), b) of c), afkomstig zijn, geldt als voorwaarde (de “oud voor nieuw”-regeling) dat de eigenaar van het in de vaart te brengen schip:
- ofwel zonder een slooppremie te ontvangen tonnage laat slopen volgens een zo genoemde “verhouding” tussen de oude en nieuwe tonnage, die door de Commissie wordt vastgesteld;
- ofwel in het fonds waaronder zijn nieuwe schip ressorteert, of in een door hem overeenkomstig artikel 5, lid 2, gekozen fonds, een speciale bijdrage stort die is vastgesteld op basis van genoemde verhouding, of indien hij minder tonnage sloopt dan vereist volgens genoemde verhouding, het verschil in tonnage tussen het nieuwe schip en de gesloopte tonnage betaalt.
2. De verhouding kan worden gedifferentieerd naar gelang van de marktsectoren: drogeladingschepen, tankschepen en duwboten.
De verhouding wordt geleidelijk verlaagd zodat zij zo spoedig mogelijk in gelijke etappes en uiterlijk op 29 april 2003 tot nul wordt teruggebracht.
Zodra de verhouding nul is geworden, wordt de regeling tot een waakmechanisme, dat alleen kan worden gereactiveerd bij ernstige verstoring van de markt, overeenkomstig artikel 6.
3. De eigenaar van het schip moet zijn speciale bijdrage betalen of de oude tonnage laten slopen:
- op het moment dat de order voor de bouw van het nieuwe schip wordt geplaatst of de invoervergunning wordt aangevraagd, op voorwaarde dat het schip binnen twaalf maanden daarna in de vaart wordt genomen, of
- op het moment dat het nieuwe of geïmporteerde schip daadwerkelijk in de vaart wordt gebracht.
Deze keuze van het moment moet kenbaar worden gemaakt op het moment dat de order wordt geplaatst of de vergunning voor de invoer van het schip wordt aangevraagd.
Het als compenserende tonnage voor de sloop aan te bieden schip moet zijn gesloopt voordat het nieuwe schip in de vaart wordt gebracht. (….)
6. De Commissie kan, na raadpleging van de lidstaten en de organisaties die de binnenvaart op communautair niveau vertegenwoordigen, gespecialiseerde schepen uitsluiten van het toepassingsgebied van lid 1.
Gespecialiseerde schepen moeten speciaal ontworpen zijn voor het vervoer van één soort goederen, terwijl ze technisch ongeschikt moeten zijn voor het vervoer van andere goederen. Deze ene soort goederen mag niet worden vervoerd door schepen die niet over de vereiste technische installaties beschikken, terwijl de eigenaars zich er schriftelijk toe moeten verbinden dat zij, zolang als de “oud voor nieuw”-regeling van kracht is, met hun schepen geen andere goederen zullen vervoeren.”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- In februari 1999 heeft appellante besloten tot de bouw van de hopperzuiger “Josanne”, ter vervanging van de steekhopperzuiger “Adja”.
- Appellante heeft de “Josanne” in januari 2001 in exploitatie genomen.
- Bij brief van 27 juni 2000 heeft appellante op grond van artikel 4, zesde lid, van de raadsverordening bij de Europese Commissie een verzoek ingediend om de “Josanne” als gespecialiseerd baggerwerktuig uit te sluiten van de oud-voor-nieuwverplichtingen van de Raadsverordening.
- Bij beschikking van 9 februari 2001 heeft de Commissie het verzoek afgewezen. Hiertegen heeft appellante beroep ingesteld bij het Gerecht van eerste aanleg van de Europese Gemeenschappen.
- Bij besluit van 9 maart 2001 heeft verweerder appellante een speciale bijdrage van f 407.754,00 opgelegd.
- Tegen dit besluit heeft appellante op 18 april 2001 bezwaar gemaakt.
- Op 6 februari 2003 heeft verweerder het besluit van 9 maart 2001 herzien. Als gevolg hiervan diende appellante, na de sloop van het motorvrachtschip “Lina Heilmann”, nog een bedrag te betalen van € 3.472,70.
- Appellante heeft dit bedrag per valutadatum 4 maart 2003 aan verweerder betaald.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
- Bij arrest van 8 mei 2003 heeft het Gerecht van eerste aanleg het door appellante ingestelde beroep verworpen.
- Tegen dit arrest heeft appellante geen hoger beroep ingesteld.
- Bij brief van 16 juni 2003 heeft appellante een aan haar gerichte verklaring van een medewerker van een accountantskantoor in het geding gebracht, welke de volgende inhoud heeft:
“In opdracht van U is een nieuw schip gebouwd en op 15 januari 2001 in exploitatie genomen. Vanaf de ingebruikname van het nieuwbouwschip “Josanne” heeft geen vervoer van goederen plaatsgevonden. Tot en met 29 april 2003 zijn er uitsluitend baggerwerkzaamheden uitgeoefend. Wij vertrouwen U hiermede voldoende te hebben gëinformeerd.”
3. Het bestreden besluit en het nadere besluit van 26 november 2004
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het besluit van 9 maart 2001 gehandhaafd. Verweerder heeft de bezwaren betreffende de geldigheid van de Raadsverordening kennelijk niet-ontvankelijk verklaard. De overige bezwaren heeft hij kennelijk ongegrond verklaard.
Bij het besluit van 26 november 2004 heeft verweerder de op appellante rustende verplichtingen nader berekend. Verweerder heeft alsnog door appellante gesloopte tonnage in aftrek gebracht van het in de vaart gebrachte tonnage. Resultaat van de berekening is dat appellante een bedrag van € 1.502,89 teveel heeft betaald.
4. Het standpunt van appellante
Appellante stelt dat de “Josanne” onder de uitzonderingsbepaling van artikel 2, tweede lid, onder g, van de Raadsverordening valt, aangezien is aangetoond dat dit schip gedurende de werking van de Raadsverordening geen vervoer van goederen heeft verricht, zoals blijkt uit de in het geding gebrachte accountantsverklaring. Zij stelt dat verweerder zich zelfstandig een oordeel dient te vormen over het toepassingsbereik van de Raadsverordening en zich niet mag verlaten op de negatieve beslissing van de Commissie en de verwerping van appellantes beroep door het Gerecht van eerste aanleg.
Daarnaast acht appellante de oplegging van oud-voor-nieuwverplichtingen in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel. Daartoe voert zij aan dat op het moment dat zij de opdracht tot de bouw van de “Josanne” gaf, vaststond dat de toen bestaande oud-voor-nieuwregeling van Verordening (EEG) nr. 1101/89 van de Raad op 28 april 1999 zou komen te vervallen en dat zij er op mocht vertrouwen dat er geen nieuwe regeling voor in de plaats zou komen. De nieuwe Raadsverordening nr. 718/1999 kan volgens appellante niet worden toegepast op schepen die al in aanbouw waren op het moment dat de verordening werd vastgesteld.
Ten onrechte heeft verweerder appellante niet-ontvankelijk verklaard voor zover de bezwaren zich richten tegen de onwettigheid van de Raadsverordening. Op een dergelijke opgeworpen exceptie van onwettigheid dient inhoudelijk te worden gereageerd.
Voor het geval het College mocht oordelen dat aan appellante oud-voor-nieuwverplichtingen moeten worden opgelegd, kan appellante instemmen met de berekeningswijze hiervan in het besluit van 26 november 2004.
Appellante heeft verzocht het bestreden besluit te vernietigen en verweerder te veroordelen aan haar schadevergoeding te betalen.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Ten aanzien de vraag of de “Josanne” onder de uitzonderingsbepaling van artikel 2, tweede lid, onder g, van de Raadsverordening nr. 718/1999 valt overweegt het College als volgt.
Appellante heeft het baggerwerktuig “Josanne” op 26 november 2000 als motorbeunschip bij verweerder aangemeld onder de werking van artikel 4 van Pro de Raadsverordening, met verwijzing naar het door haar bij de Commissie op 27 juni 2000 ingediende verzoek om uitsluiting. De in dit verzoek omschreven bedrijfsvoering toont aan dat de “Josanne” goederenvervoer in de zin van artikel 1 van Pro de Raadsverordening kan en zal verrichten.
Op dezelfde gronden als het Gerecht van eerste aanleg in zijn uitspraak van 8 mei 2003, overweging 33, heeft overwogen, is het College van oordeel dat artikel 2, lid 2, sub g, van de Raadsverordening een afwijking vormt van de bij de Raadsverordening ingevoerde algemene regeling. Deze afwijking dient restrictief en in het licht van de doelstellingen van de verordening te worden uitgelegd, waarbij komt dat het aan appellante is om aan te tonen dat aan alle vereisten voor de toepassing van deze afwijking wordt voldaan. Het College is van oordeel dat appellante in de procedure van bezwaar en beroep geen informatie heeft verschaft die deze toets kan doorstaan. Mitsdien heeft verweerder de oud-voor-nieuwverplichtingen van de Raadsverordening op de “Josanne” van toepassing kunnen achten.
Daaraan kan de in geding gebrachte accountantsverklaring niet afdoen. Uit het samenstel van de bepalingen van artikel 4 van Pro de Raadsverordening volgt dat de vraag of het nieuwe schip onder het toepassingbereik van de verordening valt, moet worden beoordeeld voordat het schip in de vaart wordt gebracht. Hiermee is een beoordeling achteraf aan de hand van het feitelijk gebruik van het schip onverenigbaar.
5.2 Het College vat het standpunt van verweerder met betrekking tot de ingebrachte bezwaren inzake de wettigheid van de in geding zijnde Verordeningen aldus op dat er geen taak voor de administratie is om de geldigheid van Verordeningen te beoordelen, zeker niet wanneer de termijn voor de lidstaat Nederland om bij het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen de onwettigheid van de Verordeningen in te roepen, is verstreken. Het College kan dit standpunt niet voor onjuist houden. Dit laat onverlet dat het een belanghebbende vrij staat de exceptie van onwettigheid in een beroepsprocedure aan de nationale rechter voor te leggen, die de mogelijkheid heeft ter zake een prejudiciële vraag aan het Hof van Justitie te stellen.
Het College verwerpt evenwel het betoog van appellante dat zij erop mocht vertrouwen dat de oud-voor-nieuwregeling van Verordening (EEG) nr. 1101/89, die op 28 april 1999 afliep, niet door een nieuwe verordening met gelijksoortige verplichtingen zou worden opgevolgd. Het College overweegt daartoe allereerst dat met Verordening (EEG) nr. 1101/89 een sanering van de binnenvaartvloten werd beoogd. Het lag weinig voor de hand dat, na afloop van de saneringsperiode van tien jaren, de markt in één keer geheel vrij zou worden gegeven, aangezien het daarvan te verwachten gevolg zou zijn dat de sanering binnen korte tijd weer ongedaan zou zijn gemaakt. Bovendien zou dan een tamelijk willekeurig onderscheid ontstaan tussen degenen die nog vlak voor het aflopen van de oude verordening een schip in de vaart zouden brengen (zij zouden nog aanzienlijke verplichtingen opgelegd krijgen) en degenen die dat vlak erna zouden doen (zij zouden geen enkele verplichting opgelegd krijgen).
Het enkele feit dat de oude verordening afliep en zelf niet meer verlengd kon worden (omdat de verordening, die oorspronkelijk voor vijf jaren gold, zelf slechts de mogelijkheid van één verlenging met vijf jaren kende, van welke mogelijkheid in 1994 al gebruik was gemaakt), brengt nog niet mee dat marktpartijen ervan konden uitgaan dat de Raad niet een nieuwe verordening over hetzelfde onderwerp zou vaststellen. Het rechtszekerheidsbeginsel strekt niet zover dat het de wetgever verhindert een aflopende regeling te doen opvolgen door een nieuwe regeling die dezelfde of nagenoeg dezelfde materie behelst.
Het College voegt hieraan toe dat op het moment dat appellante opdracht gaf tot de bouw van de “Josanne”, de plannen tot een aangepaste voortzetting en afbouw van de oud-voor-nieuwregeling reeds openbaar gemaakt waren. Het Economisch en Sociaal Comité had hierover op 2 december 1998 een advies uitgebracht, terwijl het Europees Parlement dat op 3 december 1998 had gedaan, hetgeen in het Publicatieblad van 21 december 1998 is bekend gemaakt. Appellante kan zich er derhalve niet op beroepen dat zij in de gerechtvaardigde verwachting leefde dat er geen vervolg meer op de regeling zou komen.
5.3 Het vorenstaande brengt mee dat de inhoudelijke bezwaren van appellante tegen de oplegging van de oud-voor-nieuwverplichting ongegrond zijn en dat het besluit van 26 november 2004, waarbij de verplichtingen nader zijn vastgesteld, in stand kan blijven. Het beroep, dat ingevolge artikel 6:19 van Pro de Awb mede tegen laatstgenoemd besluit gericht geacht wordt, dient in zoverre ongegrond te worden verklaard.
5.4 Uit het besluit van 26 november 2004 blijkt dat verweerder het bestreden besluit van 4 maart 2003 niet langer onverkort handhaaft. Het beroep tegen dat besluit moet derhalve gegrond worden verklaard en dat besluit moet worden vernietigd, nu appellante stelt daarbij belang te hebben, aangezien zij als gevolg van dat besluit schade zegt te hebben geleden, hetgeen niet onaannemelijk is. Gelet op het in stand gebleven besluit van 26 november 2004 behoeft verweerder niet opnieuw op het bezwaar te beslissen.
5.5 Het College acht termen aanwezig verweerder met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de proceskosten aan de zijde van appellante. Deze kosten worden op de voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 644,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een wegingsfactor 1, ad € 322 per punt).
5.6 Appellante heeft het College verzocht verweerder te veroordelen in de schade die zij als gevolg van het vernietigde besluit van 4 maart 2003 heeft geleden.
Het College kan deze schade direct vaststellen. In deze procedure is komen vast te staan dat appellante een bedrag van
€ 1.502,89 achteraf gezien onverschuldigd heeft betaald.
Verweerder zal worden veroordeeld dit bedrag, vermeerderd met de wettelijke rente vanaf 4 maart 2003 aan appellante te betalen. Van andere schade is niet gebleken.
Een en ander leidt tot de volgende beslissing.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep tegen het besluit van 4 maart 2003 gegrond;
- vernietigt dat besluit;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 26 november 2004 ongegrond;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 644,-- (zegge: zeshonderdvierenveertig
euro), onder aanwijzing van de Staat der Nederlanden als rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden;
- bepaalt dat de Staat aan appellante het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 232,00 (zegge:
tweehonderdtweeëndertig euro) vergoedt;
- veroordeelt de Staat aan appellante een bedrag te betalen van € 1.502,89 (zegge: duizendvijfhonderdtwee euro en
negenentachtig cent), vermeerderd met de wettelijke rente vanaf 4 maart 2003 tot aan de dag der algehele voldoening;
- wijst het meer of anders gevorderde af.
Aldus gewezen door mr. C.J. Borman, mr. J.A. Hagen en mr. F. Stuurop, in tegenwoordigheid van mr. M.S. Hoppener als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 25 februari 2005.
w.g. C.J. Borman w.g. M.S. Hoppener